現(xiàn)階段保健食品處罰法律適用問題探討

北京市藥品監(jiān)督管理局石景山分局 唐華茂

隨著生活水平的提高，我國的保健食品市場在近幾年出現(xiàn)了爆發(fā)式增長的態(tài)勢。在保健食品市場迅速發(fā)展的同時，保健食品生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)存在的眾多質(zhì)量問題也逐漸顯現(xiàn)。

1 目前保健食品市場存在的主要問題

根據(jù)藥監(jiān)人員多年執(zhí)法經(jīng)驗和石景山區(qū)市場狀況分析，筆者認(rèn)為目前保健食品面臨的主要問題有：保健食品法律法規(guī)不健全，嚴(yán)厲打擊違法銷售行為缺少法律依據(jù)；假冒保健食品屢禁不止；保健食品虛假夸大宣傳嚴(yán)重；非法添加西藥成分現(xiàn)象時有發(fā)生；保健食品“打假”行業(yè)目的不純等。這些問題都給保健食品執(zhí)法管理工作帶來了諸多的困難。

2 一個保健食品違法案件的三種處罰分歧

2011年5月，北京市藥品監(jiān)督管理局石景山分局接到舉報信，舉報人稱該區(qū)某藥店經(jīng)營的批準(zhǔn)文號為衛(wèi)食健字（2000）第0639號的保健食品、批準(zhǔn)文號為衛(wèi)食健字（1997）第398號的保健食品為不符合法定要求的違法產(chǎn)品，同時提供了一張貨值金額為248元的購貨小票，請求查處。接到舉報后，稽查人員對上述保健食品進行了網(wǎng)上查詢，查詢結(jié)果顯示為與衛(wèi)生部數(shù)據(jù)庫中的信息不符。之后，對該藥店的現(xiàn)場檢查結(jié)果顯示，該藥店在進貨時沒有審驗供貨商的經(jīng)營資格，未驗明產(chǎn)品合格證明和產(chǎn)品標(biāo)識，未建立產(chǎn)品進貨臺賬如實記錄產(chǎn)品名稱、規(guī)格、數(shù)量、供貨商及其聯(lián)系方式、進貨時間等內(nèi)容，且在檢查時，現(xiàn)場已無上述保健食品。為了進一步查明真相，稽查人員分別向上述保健食品的生產(chǎn)廠家所在地藥品監(jiān)督管理局發(fā)出了協(xié)查函，協(xié)查結(jié)果為當(dāng)?shù)厮幈O(jiān)部門證明：生產(chǎn)廠家未生產(chǎn)過上述保健食品。為此，稽查人員就此案件的法律適用問題進行討論，并產(chǎn)生了以下三種意見分歧：

2.1 該案適用《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第五條[1]《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第五條規(guī)定：銷售者必須建立并執(zhí)行進貨檢查驗收制度，審驗供貨商的經(jīng)營資格，驗明產(chǎn)品合格證明和產(chǎn)品標(biāo)識，并建立產(chǎn)品進貨臺賬，如實記錄產(chǎn)品名稱、規(guī)格、數(shù)量、供貨商及其聯(lián)系方式、進貨時間等內(nèi)容。從事產(chǎn)品批發(fā)業(yè)務(wù)的銷售企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立產(chǎn)品銷售臺賬，如實記錄批發(fā)的產(chǎn)品品種、規(guī)格、數(shù)量、流向等內(nèi)容。在產(chǎn)品集中交易場所銷售自制產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)比照從事產(chǎn)品批發(fā)業(yè)務(wù)的銷售企業(yè)的規(guī)定，履行建立產(chǎn)品銷售臺賬的義務(wù)。進貨臺賬和銷售臺賬保存期限不得少于2年。銷售者應(yīng)當(dāng)向供貨商按照產(chǎn)品生產(chǎn)批次索要符合法定條件的檢驗機構(gòu)出具的檢驗報告或者由供貨商簽字或者蓋章的檢驗報告復(fù)印件；不能提供檢驗報告或者檢驗報告復(fù)印件的產(chǎn)品，不得銷售。違反前款規(guī)定的，由工商、藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)責(zé)令停止銷售；不能提供檢驗報告或者檢驗報告復(fù)印件銷售產(chǎn)品的，沒收違法所得和違法銷售的產(chǎn)品，并處貨值金額3倍的罰款；造成嚴(yán)重后果的，由原發(fā)證部門吊銷許可證照。

執(zhí)法人員認(rèn)為該藥店未按《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第五條執(zhí)行，應(yīng)按此條款進行處罰，沒收違法所得和違法銷售的產(chǎn)品，并處貨值金額3倍的罰款。

2.2 該案適用《中華人民共和國食品安全法》第八十七條第五款規(guī)定[2]《中華人民共和國食品安全法》第八十七條第五款規(guī)定：進貨時未查驗許可證和相關(guān)證明文件；由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處二千元以上二萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證。執(zhí)法人員認(rèn)為該藥店的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第八十七條第五款的規(guī)定，應(yīng)該給予責(zé)令改正，警告；拒不改正的，處二千元以上二萬元以下罰款。

2.3 該案應(yīng)按《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第三條處罰 《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第三條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品安全負(fù)責(zé)，不得生產(chǎn)、銷售不符合法定要求的產(chǎn)品。依照法律、行政法規(guī)規(guī)定，生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品需要取得許可證照或者需要經(jīng)過認(rèn)證的，應(yīng)當(dāng)按照法定條件、要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。不按照法定條件、要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動或者生產(chǎn)、銷售不符合法定要求產(chǎn)品的，由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥品等監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)，沒收違法所得、產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原材料等物品。貨值金額不足5000元的，并處5萬元罰款；貨值金額5000元以上不足1萬元的，并處10萬元罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額10倍以上20倍以下的罰款；造成嚴(yán)重后果的，由原發(fā)證部門吊銷許可證照；構(gòu)成非法經(jīng)營罪或者生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪等犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

▲藥監(jiān)工作人員對化妝品經(jīng)營企業(yè)進行日常監(jiān)督檢查

2011年1月27日，國務(wù)院法制辦給國務(wù)院食品安全委員會辦公室綜合司《關(guān)于〈國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定〉適用問題的復(fù)函》（國法秘教函〔2011〕39號）中明確指出：在《食品安全法》公布實施后，《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下稱《特別規(guī)定》）仍為現(xiàn)行有效的行政法規(guī)。依照《立法法》第七十九條第一款的規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)。據(jù)此，《特別規(guī)定》與《食品安全法》對同一事項的規(guī)定不一致的，適用《食品安全法》的規(guī)定；《食品安全法》沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確而《特別規(guī)定》有明確規(guī)定的，執(zhí)行《特別規(guī)定》的規(guī)定。生產(chǎn)經(jīng)營中使用假冒保健食品批準(zhǔn)文號的行為，可按照《特別規(guī)定》第三條予以處罰。

執(zhí)法人員認(rèn)為該藥店的行為符合銷售不符合法定要求產(chǎn)品的規(guī)定，故應(yīng)按此條款進行處罰，即貨值金額不足5000元的，并處5萬元罰款。

面對三種意見分歧，經(jīng)過深入學(xué)習(xí)法律，請示上級部門，最終達成一致意見：如果調(diào)查后產(chǎn)品質(zhì)量沒有問題，可以按照《特別規(guī)定》第五條進行處罰，或者適用《中華人民共和國食品安全法》第八十七條第五款的規(guī)定。如果保健食品本身是不合格的，那就必須適用《特別規(guī)定》第三條，認(rèn)定銷售不符合法定要求產(chǎn)品，故執(zhí)法人員按《特別規(guī)定》第三條對該藥店進行了處罰。藥店對此處罰極度不滿，認(rèn)為處罰額度過大，該案在執(zhí)行處罰時遇到了困難。考慮到舉報人打假人員的身份，如處理不當(dāng)將帶來嚴(yán)重負(fù)面影響，后執(zhí)法人員經(jīng)過耐心的工作，該藥店最終同意執(zhí)行了此處罰決定。

3 保健食品執(zhí)法呼喚健全的法律法規(guī)體系

雖然此案處罰決定已經(jīng)執(zhí)行，但依然給執(zhí)法人員留下了困惑：執(zhí)法難度大，處罰不是目的，應(yīng)以說服教育為主，更好地規(guī)范保健食品市場秩序，但保健食品相關(guān)法律法規(guī)遲遲不出臺，遇到違法違規(guī)行為時只能套用《特別規(guī)定》的相關(guān)條款對企業(yè)進行處罰，處罰額度過大，企業(yè)很難接受。

為此，須盡快出臺保健食品相關(guān)法律法規(guī)，給執(zhí)法人員以法律法規(guī)體系的支持，確保保健食品監(jiān)督執(zhí)法的公正、公平，保障群眾的合法權(quán)益。