善治視閾下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)關(guān)系研究

鄭代良

(懷化學(xué)院人文教育系,湖南懷化418008)

從中國(guó)民主政治實(shí)踐來看,“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”這一重大歷史任務(wù)的實(shí)現(xiàn)必基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的良性互動(dòng)與精誠合作,否則“新” 將難以突破 “舊”,因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會(huì)是性質(zhì)完全不同的組織類型。根據(jù) 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(2010年修訂,下同),“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。”“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@從法律上厘清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的兩者關(guān)系(見圖1)。

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)法律關(guān)系簡(jiǎn)圖

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)兩者這種“應(yīng)然”關(guān)系要真正轉(zhuǎn)變化為“實(shí)然”關(guān)系,其關(guān)鍵點(diǎn)是根植于社會(huì)民主政治實(shí)踐和貫徹于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)全過程,但在中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治關(guān)系中,兩者之間并沒有實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理的新模式——“善治”,其核心價(jià)值是 “使公共利益最大化的管理過程”、“是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理”,“是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)。”[1](P8)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)難以在政治實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)真正的良性互動(dòng)與通力合作,其根源在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革自身的 “二難困境”和村民委民會(huì)自身的“自治瓶頸”。隨著中國(guó)政治體制改革的不斷實(shí)質(zhì)性深入,“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)兩者關(guān)系由“應(yīng)然”到 “實(shí)然”提供了政治平臺(tái),也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和村民委員會(huì)突破自身困境和瓶頸的絕佳契機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系問題,說到底是國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系的一個(gè)縮影[2],既是農(nóng)村基層政治體制和管理體制中的重大問題,也是推進(jìn)村民自治的首要問題之一[3],因此,理順和正確處理兩者關(guān)系,不僅是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵,而且對(duì)中國(guó)民主政治制度改革具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、回溯:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系的歷史沿革

本文鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系的研究?jī)H以1949年新中國(guó)成立為起點(diǎn),因?yàn)椤按罅繉?duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)研究的文獻(xiàn)表明,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)在不同歷史時(shí)期和不同國(guó)家有很大的差異,不會(huì)是一個(gè)統(tǒng)一模式”[4]。回顧60多年鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系的演變轉(zhuǎn)化與發(fā)展創(chuàng)新,總體上它經(jīng)歷了三個(gè)階段,這可以從中國(guó)村級(jí)組織性質(zhì)歷史變遷(參見圖2)得以解讀。

圖2 中國(guó)村級(jí)組織性質(zhì)歷史變遷簡(jiǎn)圖

1.鄉(xiāng)村政權(quán)下的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系 (1949-1958)

由于1949年9月通過的《中國(guó)人民政治協(xié)調(diào)會(huì)議共同綱領(lǐng)》沒有對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)和村級(jí)組織性質(zhì)作出明確規(guī)定,故為了規(guī)范農(nóng)村基層政權(quán)組織的建立,1950年12月政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則》和 《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》。據(jù)此,鄉(xiāng)和行政村當(dāng)時(shí)被確定為中國(guó)社會(huì)最基層政權(quán)組織,它一般由一個(gè)或數(shù)個(gè)自然村組成,其機(jī)構(gòu)分別為鄉(xiāng) (行政村)人民代表大會(huì)和人民政府。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)作為調(diào)整,實(shí)行“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”建制,撤銷行政村建制,這樣中國(guó)第一次以根本大法的形式把 “鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”確定為最基層的政權(quán)組織,而自然村按居民組形式接受其領(lǐng)導(dǎo)。所以總體上說,1958年實(shí)行人民公社之前,中國(guó)農(nóng)村一級(jí)組織只是在鄉(xiāng)(行政村)領(lǐng)導(dǎo)和管理下的基層組織,當(dāng)時(shí)還根本談不上自治。

2.政社合一下的臍帶式與民主關(guān)系 (1958-1982)

隨著1953年底中共中央《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》的頒發(fā),農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)在全國(guó)迅速展開并于1955年下半年進(jìn)入高潮。在尋求農(nóng)業(yè)合作社的變革和發(fā)展過程中,中國(guó)第一個(gè)人民公社“岈山衛(wèi)星人民公社”于1958年7月在河南誕生了,這也直接促進(jìn)了中共中央政治局1958年8月在北戴河會(huì)議作出了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》,強(qiáng)調(diào)“人民公社是形勢(shì)發(fā)展的必然趨勢(shì)”,明確“要實(shí)行政社合一,鄉(xiāng)黨委就是社黨委,鄉(xiāng)人民委員會(huì)就是社務(wù)委員會(huì)”。對(duì)于農(nóng)村人民公社的性質(zhì),1961年3月中共中央工作會(huì)議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例 (草案)》(簡(jiǎn)稱農(nóng)業(yè)六十條)做了明確規(guī)定,“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織,是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)在農(nóng)村中的基層單位,又是我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位?！蓖瑫r(shí)《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》指出,“人民公社的生產(chǎn)、交換、消費(fèi)和積累,都必須有計(jì)劃。人民公社的計(jì)劃應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家的計(jì)劃,服從國(guó)家的管理。同時(shí),它在制定計(jì)劃的時(shí)候,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自己的特點(diǎn)和主動(dòng)精神?！薄叭嗣窆绲慕M織原則是民主集中制?！薄叭嗣窆绲囊磺薪M織,包括民兵的組織在內(nèi),都應(yīng)當(dāng)既有集中,又有民主。公社不但要組織人民的生產(chǎn),而且要組織人民的生活。為了把工作作好,一定要實(shí)行高度的民主,一定要有事同群眾商量,忠實(shí)地代表群眾的利益,反映群眾的意志。因此,公社必須在實(shí)行 “組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化”的同時(shí),充分地實(shí)行管理民主化。”在《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》也明文規(guī)定,“人民公社的各級(jí)組織,按照民主集中制的原則辦事。”“人民公社的各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān),是公社社員代表大會(huì)、生產(chǎn)大隊(duì)社員代表大會(huì)和生產(chǎn)隊(duì)社員大會(huì)?！薄叭绶秶鷥?nèi)的重大事情,都應(yīng)該由社員代表大會(huì)決定,不能由管理委員會(huì)少數(shù)人決定?！薄叭嗣窆绺骷?jí)社員代表大會(huì)的代表和各級(jí)管理委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)的成員,都必須經(jīng)過社員充分的醞釀,采取不記名投票的方式選舉產(chǎn)生”等。這充分說明了,在 “政社合一”模式下的農(nóng)村人民公社組織形式,既把絕大部分中國(guó)農(nóng)村人口緊扣在與政府的臍帶關(guān)系之中,又希望 “在全國(guó)范圍內(nèi)造成又有集中又有民主,又有紀(jì)律又有自由,又有統(tǒng)一意志又有個(gè)人心情舒暢、生動(dòng)活潑的那樣一種政治局面”。但本質(zhì)上講,人民公社模式是國(guó)家力量強(qiáng)制介入鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)果,而不是自動(dòng)內(nèi)生而成的,它也使得國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村基層社會(huì)的滲透和延伸達(dá)到了前所未有的廣度和深度。故這種 “政社合一”組織模式下鄉(xiāng)村社會(huì)不可能實(shí)現(xiàn)真正的民主,這種民主也只能說是“變異的民主”或形式民主,鄉(xiāng)村這種臍帶式與形式民主關(guān)系在中國(guó)一直持續(xù)20世紀(jì)80年代初,因?yàn)?975和1978年的兩部《中華人民共和國(guó)憲法》均從法律上確認(rèn)了政社合一:“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織”,“人民公社的人民代表大會(huì)和革命委員會(huì)是基層政權(quán)組織,又是集體經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)?！?/p>

3.民主政治下的指導(dǎo)與協(xié)助性關(guān)系(1982-至今)

1978年12月鄧小平在《解放思想,實(shí)事求是,團(tuán)結(jié)一致向前看》講話中明確指出,“當(dāng)前這個(gè)時(shí)期,特別需要強(qiáng)調(diào)民主。因?yàn)樵谶^去一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),民主集中制沒有真正實(shí)行,離開民主講集中,民主太少”,“當(dāng)前最迫切的是擴(kuò)大廠礦企業(yè)和生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán),使第一個(gè)工廠和生產(chǎn)隊(duì)能夠千方百計(jì)地發(fā)揮主動(dòng)創(chuàng)造精神”[5](P144,146);隨后具有開啟改革開放歷史新時(shí)期意義的黨的十一屆三中全會(huì)召開,預(yù)示了鄉(xiāng)村公社體制的崩解。舊的鄉(xiāng)村管理體制的解體造成鄉(xiāng)村社會(huì)的“權(quán)力真空”,并呼喚新的管理模式與新型組織的出現(xiàn)。正是在這種時(shí)代背景下,廣西宜州市合寨村基于自我管理以及協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的需要,自發(fā)組織選舉村干部,成立了中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì),開創(chuàng)了中國(guó)基層民主政治建設(shè)的先河。1981年6月,黨的十一屆六中全會(huì)通過的 《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》,第一次明確提出了 “在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”的重要方針。1982年,黨的十二大繼續(xù)發(fā)展了這個(gè)方針,即“社會(huì)主義民主要擴(kuò)展到政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會(huì)生活的各個(gè)方面,發(fā)展各個(gè)企業(yè)事業(yè)單位的民主管理,發(fā)展基層生活的群眾自治?！绷硗?到1982年底,全國(guó)不少地區(qū)都出現(xiàn)了類似村民委員會(huì)的組織。對(duì)于這種新興的社會(huì)現(xiàn)象,中央政府及時(shí)作了肯定,所以在1982年12月五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法》第一次以法律形式莊嚴(yán)地規(guī)定,“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！蓖瑫r(shí) 《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》(1983年10月12日)(中發(fā) 〔1983〕 35號(hào))中也明確指出,“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織,應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。”至此,“政社合一”模式的鄉(xiāng)村公社體制已逐步退出中國(guó)歷史舞臺(tái),取而代之的將是鄉(xiāng)村社會(huì)新型關(guān)系。

在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步擴(kuò)大民主和實(shí)行村民自治得到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的充分肯定,如鄧小平在1987年指出,“調(diào)動(dòng)積極性,權(quán)力下放是最主要內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見效,就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán),調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性”,“調(diào)動(dòng)積極性是最大的民主”,“把權(quán)力下放給基層和人民,在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民,這就是最大的民主。我們講社會(huì)主義民主,這就是一個(gè)重要內(nèi)容?！盵5](P242,252)彭真在《通過群眾自治實(shí)行基層直接民主》的講話中也明確強(qiáng)調(diào),“八億農(nóng)民實(shí)行自治,自我管理,自我教育,自我服務(wù),真正當(dāng)家作主,是一件很了不起的事情,歷史上從沒有過。幾千年的封建社會(huì),什么時(shí)候有過群眾自治?沒有。所以說,辦好村民委員會(huì),還有居民委員會(huì),是國(guó)家政治體制的一項(xiàng)重大改革,對(duì)于掃除封建殘余的影響,改變舊的傳統(tǒng)習(xí)慣,實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主,具有重大的、深遠(yuǎn)的意義”,“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織,不是基層政權(quán)的`腿',鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政權(quán)同它的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系,不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！盵6](P608-609)村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種新型的組織關(guān)系也莊嚴(yán)地載入 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》,用法律條文形式以保障其真正貫徹實(shí)施,推進(jìn)中國(guó)基層民主政治的發(fā)展,所以正如1998年十五屆三中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中所指出的,“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主,實(shí)行村民自治,是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造?！?/p>

二、困境:村民自治中的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系

中國(guó)現(xiàn)行憲法明文規(guī)定,“第三十條中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下:(一)全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市;(二)省、自治區(qū)分為自治省、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”;“第一百一十一條城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”從而實(shí)施村民自治以后,鄉(xiāng) (鎮(zhèn))與村之間的隸屬關(guān)系發(fā)生了質(zhì)的變化,也就是說,第一,鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府與村民委員會(huì)之間不是以前的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo),管理與被管理的關(guān)系,而是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系;第二,村民委員會(huì)作為群眾性自治組織,不是一級(jí)行政組織。從憲法和歷史來看,村民自治在中國(guó)確實(shí)是史無前例的民主政治制度,是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的偉大創(chuàng)舉。也許正是這 “史無前例”和“偉大創(chuàng)舉”,“無論村民還是政府都對(duì)民主政治的知識(shí)極其缺乏,許多技術(shù)性的工作也需要逐步掌握,因此,鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)將是很不規(guī)范的?！盵4]故在中國(guó)民主政治的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過程中,村民自治還存在眾多的困境和瓶頸需進(jìn)一步破解,就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)關(guān)系而言,以下三個(gè)方面現(xiàn)實(shí)困境有待突破。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的 “指導(dǎo)與協(xié)調(diào)關(guān)系”異化為“非均衡性的交換關(guān)系”?！按迕褡灾巍钡膶?shí)施,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)間的關(guān)系發(fā)生根本性的改變,即由原來的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系發(fā)展為 “指導(dǎo)與協(xié)調(diào)關(guān)系”,但法律權(quán)威和制度變遷并沒有完全使一些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和鄉(xiāng) (鎮(zhèn))干部與時(shí)俱進(jìn),他們還是習(xí)慣于對(duì)農(nóng)村及村民委員會(huì)進(jìn)行直接或間接的行政管理,使其執(zhí)行、貫徹自己的意志和觀念并無或有限條件的服從。由于村民自治受憲法的保障以及村民民主意識(shí)的增強(qiáng),同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被戲稱 “三要” 職能即 “要錢(三提五統(tǒng))、要糧(糧食收購)、要命 (粗暴執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃生育政策)”的歷史終結(jié),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想直接管理農(nóng)村和村民委員會(huì)的政策空間越來縮小。故在這種時(shí)代背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想 “管理控制”農(nóng)村并使村民委員會(huì) “聽自己的話”,就利用自身的資源優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)等與村民委員會(huì)進(jìn)行交易;另外由于歷史的慣性和村民的傳統(tǒng)思維,再加村民委員會(huì)也確實(shí)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)撥款、信息提供、政策優(yōu)惠和人才培養(yǎng)等方面的支持,從而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用自身優(yōu)勢(shì)通過各種方式、途徑影響村民委員會(huì)的自主性和自治性,而村民委員會(huì)為了換取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源支持和政策優(yōu)惠等半推半就愿意接受“半自治性”的現(xiàn)狀,最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)演變成了一種相互依賴的交換關(guān)系且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于占主導(dǎo)地位的非均衡狀態(tài)。

2.村民委員會(huì)的 “自治”異化為 “半自治半行政性”。

有學(xué)者根據(jù)村民委員會(huì)在村級(jí)事務(wù)的自主程度以及協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府完成任務(wù)的情況,把鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與村民委員會(huì)的關(guān)系的現(xiàn)狀分為三類情況,即理想型、附屬行政化和放任型的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系[7](P180-183)。這種劃分過于理論化、簡(jiǎn)單化,也不符合中國(guó)村民自治的真實(shí)情形。第一,受中國(guó)歷史傳統(tǒng)的慣性作用、民主政治發(fā)展程度及制度缺乏的影響,實(shí)現(xiàn)理想型的村民自治是難以達(dá)到的;第二,村民自治受憲法的保障和村民民主意識(shí)的增強(qiáng),村民委員會(huì)完全附屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是不可能的;第三,在政府主導(dǎo)型的社會(huì)體制和壓力型的政治制度下,村民委員會(huì)能完全放任或“無所不為”也是不現(xiàn)實(shí)的。目前中國(guó)村民自治中村民委員會(huì)境況的真實(shí)寫照就是處于“半自治半行政化”狀態(tài),“半自治性”指的是村民委員會(huì)自治程度的有限性,“半行政化”指的是村民委員會(huì)絕對(duì)唯命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的條件性。村民委員會(huì)的主要職責(zé)是促進(jìn)本村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展、治理村中公共事務(wù)、維護(hù)村民的合法正當(dāng)權(quán)益和宣傳、貫徹國(guó)家法律法規(guī)及方針政策等,但現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境下,絕大部分地區(qū)的村民委員會(huì)要實(shí)現(xiàn)這現(xiàn)職責(zé),絕對(duì)離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)援助、政策優(yōu)惠、技術(shù)支持、技術(shù)支援等;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也需要村民委員聽命于他,使其完成、應(yīng)付上級(jí)部門的各項(xiàng)任務(wù)和檢查?？傊痪湓?村民委員會(huì)要想實(shí)現(xiàn)一定程度的自治就要一定程度聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,“為其所用”。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部職能的越位、缺位和錯(cuò)位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)關(guān)系異化的一個(gè)重要原因是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委和村支部職能的越位、錯(cuò)位和缺位。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委和村支部主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的方針政策路線、討論決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村里社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)重大問題、加強(qiáng)和發(fā)展黨自身組織等,而對(duì)村民委員會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的村民公共事務(wù)等應(yīng)起指導(dǎo)作用而不能直接干涉或越俎代庖。從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部與村民委員會(huì)間的關(guān)系來說,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部還是存在越位、錯(cuò)位和缺位的情況。越位主要指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委和村支部超越自身的職權(quán)范圍做了不該做或管了不該管的事情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委干涉村民委員會(huì)自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)主要通過村支部來實(shí)現(xiàn),如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接或間接任命村支部書記的人選,再由村支部直接或間接干涉村民委員會(huì)自治范疇的事項(xiàng)。缺位主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部沒有在自身的職責(zé)范圍內(nèi)盡職盡責(zé),甚至在某些領(lǐng)域出現(xiàn)“真空”,如在新農(nóng)村建設(shè)中,應(yīng)多多培育和發(fā)展起模范帶頭作用的新型農(nóng)民黨員,但目前農(nóng)村黨員隊(duì)伍的真實(shí)情況是黨員發(fā)展極其緩慢且整體隊(duì)伍老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重,而且黨員隊(duì)伍文化素質(zhì)普遍偏低,從而導(dǎo)致一些農(nóng)村的黨員隊(duì)伍和領(lǐng)導(dǎo)班子出現(xiàn)青黃不接、后繼乏人的情況越來越普遍且嚴(yán)重,這某種程度說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部在黨組織自身的建設(shè)和發(fā)展方面出現(xiàn) “缺位”等。錯(cuò)位主要指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部與村民委員會(huì)之間存在職能混亂現(xiàn)象,即你干我的事,我越你的權(quán),互相打亂仗等行為較為普遍,這也是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或村支部與村民委員會(huì)關(guān)系的真實(shí)寫照。

三、展望:新農(nóng)村建設(shè)中創(chuàng)新鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系

綜上所知,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)間關(guān)系的困境和瓶頸既有現(xiàn)實(shí)的制度因素,又有歷史的傳統(tǒng)因素,正如道格拉斯·C·諾斯所概括的制度變遷 “路徑依賴” (Path Dependence)為“今天的選擇受歷史因素的影響”[8]。目前新農(nóng)村建設(shè)中最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)鍵、最核心的問題是如何創(chuàng)新和發(fā)展鄉(xiāng) (鎮(zhèn))村關(guān)系,這對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革都將起到重要促進(jìn)作用;同時(shí)民主政治是需要不斷學(xué)習(xí)和積累的,故村民自治制度的不斷完善、村民委員會(huì)的不斷成熟和村民民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)都將是歷史的必然,現(xiàn)在的關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何真正認(rèn)識(shí)和厘清與村民委員會(huì)的關(guān)系。

自20世紀(jì)80年代以來,中國(guó)在法律文本層面厘定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的兩者關(guān)系,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的工作是指導(dǎo)、支持與幫助,而非領(lǐng)導(dǎo)與管理,而村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織,協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作,而非其派出機(jī)關(guān),更不是基層政權(quán)的“腿”,可得出:村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是自治組織與執(zhí)政組織的關(guān)系,一方面法律想明確兩者是不同性質(zhì)的平等組織,而 “村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的,由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的,由上一級(jí)人民政府責(zé)令改正”的條文,為什么與法律、法規(guī)相違背的行為不由獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)責(zé)令改正,而由執(zhí)政組織擔(dān)當(dāng)主體呢?故另一方面法律又隱含了執(zhí)政組織是高于基層群眾性自治組織,這是中國(guó)民主政治改革進(jìn)入 “深水區(qū)” 后所面臨的 “自我困境”,這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)兩者明確法律關(guān)系未能在實(shí)踐層面貨真價(jià)實(shí)運(yùn)行的根源所在,從而切實(shí)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和推進(jìn)基層民主政治發(fā)展是勢(shì)在必行。

李昌平曾撰文主張,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”,他認(rèn)為,“當(dāng)民間組織發(fā)育成熟后,民間的力量會(huì)成為鄉(xiāng)村社會(huì)的主導(dǎo)力量,鄉(xiāng)村社會(huì)管理經(jīng)濟(jì)和政治的方式將隨之改變,民主與法制將成為主要的管理方式和手段,建立精簡(jiǎn)、高效、低耗、適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)方式的民主自治政府將成為農(nóng)民的必然要求。一方面要求建立民選、民管的自治政府;另一方面,要求縣級(jí)政府放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,讓縣市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是上下級(jí)的關(guān)系,而是法定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！盵9]同時(shí)我們應(yīng)清醒認(rèn)識(shí)到“無論如何改革,只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)存在,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)人都要經(jīng)由選舉產(chǎn)生,由此涉及的 `黨內(nèi)民主'與 `人民民主'的關(guān)系,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)凸顯出來?！且訿黨內(nèi)民主'的發(fā)展來`帶動(dòng)' `人民民主'發(fā)展,還缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,使兩個(gè)民主的發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié),已顯示出 `人民民主'發(fā)展滯后于`黨內(nèi)民主'發(fā)展的趨勢(shì)。在兩個(gè)民主發(fā)展不平衡基礎(chǔ)上建立的機(jī)制,會(huì)導(dǎo)致`跛腳'機(jī)器的出現(xiàn),顯然無益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新模式的形成。”[10](P549)所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治雖在西方發(fā)達(dá)國(guó)家民主政治發(fā)展過程中已比較成熟,但在中國(guó)民主政治發(fā)展初級(jí)階段既沒有法律依據(jù)又沒有制度保障,更沒有歷史經(jīng)驗(yàn)積淀,故鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度模式很難在中國(guó)短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)和突破,從而鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革最現(xiàn)實(shí)的做法就是在體制內(nèi)創(chuàng)新與發(fā)展。

在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)有政治體制中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可從兩點(diǎn)突破:一是“善治”理念貫穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革創(chuàng)新和基層民主發(fā)展的全過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)進(jìn)行良性合作和互動(dòng),在鄉(xiāng)村公共事務(wù)、社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面進(jìn)行平等協(xié)商合作,更好地維護(hù)民眾的合法權(quán)益,共同促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村。正如 《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》 (中辦發(fā)[2009]4號(hào))中強(qiáng)調(diào):“按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求,以轉(zhuǎn)變政府職能為核心,理順職責(zé)關(guān)系,創(chuàng)新體制機(jī)制,優(yōu)化機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置,嚴(yán)格控制人員編制,推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng),建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制,建設(shè)服務(wù)型政府,鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展?！?“要著力增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。……指導(dǎo)村民自治,推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè),促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展,增強(qiáng)社會(huì)自治功能?！钡诙矫嫱黄瓶稍卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立專門“村民自治委員會(huì)”,使其成為村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通、協(xié)作與互動(dòng)的橋梁。但必須說明的是村民自治委員會(huì)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府附屬行政機(jī)關(guān),而是一個(gè)民主協(xié)商性的民間組織,其人員全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村的村民或村民代表投票選舉產(chǎn)生,其經(jīng)費(fèi)主要來源于社會(huì)捐助和政府的專門撥款;設(shè)置這個(gè)村民自治委員會(huì)主要目的是可為村民委員會(huì)提供其所需服務(wù)和維護(hù)其合法民主權(quán)利。這種觀點(diǎn)和做法既不突破現(xiàn)有的體制,也有其歷史依據(jù)。在新中國(guó)成立之前,毛澤東同志《在土地委員會(huì)第一次擴(kuò)大會(huì)議上的發(fā)言》曾認(rèn)為,“國(guó)民政府農(nóng)政部應(yīng)即設(shè)鄉(xiāng)村自治委員會(huì),專門管理鄉(xiāng)村自治機(jī)關(guān)的事項(xiàng)”;同時(shí)指出,“湖南已經(jīng)頒布過區(qū)鄉(xiāng)村自治條例”(指中共湖南區(qū)委一九二七年二月十六日發(fā)布的《關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村民主政權(quán)的通告》及附件《湖南區(qū)鄉(xiāng)自治條例》)[11](P42-45)。

總之,在社會(huì)新農(nóng)村建設(shè)過程中,借鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之契機(jī)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變之東風(fēng),村民委員會(huì)應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、突破“依賴交換”模式、擺脫舊體制束縛和提升自治能力,真正實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能則是服務(wù)農(nóng)村和治理社會(huì),即從那些“不該干、求過場(chǎng)、走形式”等事情中解脫出來,深入農(nóng)村和服務(wù)社會(huì),追求在為群眾服務(wù)中不越位、不缺位、不錯(cuò)位和不失位,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的精誠合作與良性互動(dòng),兩者真正形成“指導(dǎo)下的自治,自治上的協(xié)助”關(guān)系,這也是中國(guó)鄉(xiāng)村民主政治的趨勢(shì)所向。

[1]俞可平.治理與善治[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[2][韓]趙壽星.論中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系問題 [EB OL].中國(guó)選舉與治理網(wǎng),http: www.chinaelections.org NewsInfo.asp?NewsID=17413.

[3]李定坤.正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系 [J].紅旗文稿,2002,(10):16.

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[10]史衛(wèi)民,潘小娟等著.鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革:鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉、體制創(chuàng)新與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2008.

[11]毛澤東文集 (第一卷)[C].北京:人民出版社,1993.