利用水價(jià)機(jī)制促進(jìn)生活節(jié)水的思考

韓 鵬

（水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170）

1 天津與節(jié)水

天津市人均水資源量僅為160 m3，不足全國平均水平的1/10，遠(yuǎn)低于1 000 m3的國際缺水警戒線。為了解決水資源短缺這一嚴(yán)峻問題，天津市開展了多年的探索與研究。2003年，天津市在全國率先開展了節(jié)水型居民小區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)；2004年在全國率先制訂了 《天津市建設(shè)節(jié)水型居民生活小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》，于2006年正式頒布實(shí)施，成為第一部以地方標(biāo)準(zhǔn)形式頒布實(shí)施的節(jié)水型小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。2005年天津市被中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部命名為 “全國節(jié)水型城市”，并被水利部確定為南水北調(diào)東中線受水區(qū)全國第一個(gè)省級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)，對(duì)全國其他各省市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)具有良好的示范作用。

2 水價(jià)調(diào)整

水價(jià)是一項(xiàng)激勵(lì)節(jié)約用水和促進(jìn)高效用水的重要政策手段。目前，國內(nèi)各省市的水價(jià)和污水處理費(fèi)普遍偏低。長期以來不合理的水價(jià)機(jī)制一直未能充分反映出水資源的稀缺及水資源管理的成本，造成了用水效率和控污效率低下。建立市場機(jī)制，應(yīng)用價(jià)格杠桿，實(shí)行水價(jià)改革勢在必行。根據(jù)中國水網(wǎng)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年全國共有59個(gè)地方 （52個(gè)設(shè)市城市、3個(gè)縣城、4個(gè)市區(qū)及重點(diǎn)城鎮(zhèn)）對(duì)居民生活用水供水價(jià)格、污水處理費(fèi)進(jìn)行了調(diào)整，其中15個(gè)地方同時(shí)調(diào)整了供水價(jià)格及污水處理費(fèi)、29個(gè)地方調(diào)整了供水價(jià)格、15個(gè)地方調(diào)整了污水處理費(fèi)。水價(jià)中供水價(jià)格的調(diào)整幅度從11.51%到41.67%不等。

天津市在控制工業(yè)生產(chǎn)用水上有一套完整的水價(jià)體系，對(duì)于工業(yè)用水和非生活用水超過用水指標(biāo)部分實(shí)行加價(jià)收費(fèi)。自1996年至2011年，工業(yè)、行政事業(yè)和經(jīng)營服務(wù)用水價(jià)格由0.95元/m3調(diào)整為7.50元/m3；生活用水水價(jià)上漲了9倍，從0.68元/m3上漲到4.40元/m3。南水北調(diào)通水后，居民生活用水水價(jià)預(yù)計(jì)在4～5元/m3的價(jià)格區(qū)間之內(nèi)。2011年6月底，我國31個(gè)重點(diǎn)城市水價(jià)如圖1所示。

圖1 我國31個(gè)重點(diǎn)城市居民生活水價(jià)（含污水處理費(fèi)，2011年6月底） 水價(jià)/（元·t-1）

3 水價(jià)制定

水價(jià)作為經(jīng)濟(jì)杠桿，是用水可持續(xù)發(fā)展的重要保障手段。然而，水價(jià)的制定卻是一項(xiàng)復(fù)雜的工作。世行報(bào)告[1]顯示，水價(jià)改革在整個(gè)世界范圍內(nèi)都受到了來自社會(huì)上和政治上的反對(duì)。只有通過科學(xué)制定和良好管理，才能便于居民住戶更好地接受和理解。對(duì)于家庭總收入中用于水與衛(wèi)生方面的支出所占份額，普遍認(rèn)為最大應(yīng)該在3%～5%，由此可見家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力就成為了問題，尤其對(duì)于那些在各城市和鄉(xiāng)村中的低收入家庭而言，這個(gè)問題更為嚴(yán)峻。2004年法國水學(xué)會(huì)報(bào)告[2]指出，當(dāng)此數(shù)值超過3%時(shí)，水費(fèi)就被視為家庭住戶收入的負(fù)擔(dān)。在很多文獻(xiàn)中，通常以2%作為綱領(lǐng)性數(shù)值。然而，這一標(biāo)準(zhǔn)并不一定在各地通用。由于未考慮到當(dāng)?shù)氐膶?shí)際條件，此數(shù)值應(yīng)僅作為一項(xiàng)指示性標(biāo)準(zhǔn)[3]。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織2007—2008年調(diào)查顯示出一些國家的供水及污水處理費(fèi)占可支配收入的比例，如圖2所示。其中，最低為韓國，占1.0%；最高為波蘭，所占比例高達(dá)7.9%。中國水網(wǎng)調(diào)研的171個(gè)樣本城市居民生活用水到戶水價(jià)平均值為2.3元/m3，全國36個(gè)大中城市人均居民水費(fèi)支出在可支配收入中的占比算術(shù)平均值僅為0.69%?？梢姡覈木用裆钏畠r(jià)仍有很大的上漲空間。

對(duì)于未來水價(jià)進(jìn)一步上調(diào)，居民的接受程度如何？通過2010年4月在天津市市內(nèi)6區(qū)進(jìn)行的調(diào)查顯示，在300個(gè)居民住戶樣本中，以當(dāng)時(shí)水價(jià)3.90元/m3為基準(zhǔn)，當(dāng)水價(jià)上漲20%以下時(shí)，有80.3%的住戶表示可以接受；當(dāng)水價(jià)上漲20%～40%時(shí)，有11.0%的住戶表示可以接受；當(dāng)水價(jià)上漲40%～50%時(shí)，有1.0%的住戶表示可以接受；當(dāng)水價(jià)上漲高于50%以上時(shí)，有7.7%的住戶表示可以接受。由此可見，絕大多數(shù)的居民可以接受水價(jià)小幅增長，而對(duì)大幅增長則接受困難。其原因有以下幾點(diǎn)：①人們已經(jīng)習(xí)慣于低水價(jià)，而低水價(jià)實(shí)際是一種長期以來的福利形式。②前幾次的水價(jià)上調(diào)均為緩步上調(diào)，所以預(yù)計(jì)以后的水價(jià)上調(diào)幅度也不大。③國內(nèi)各大城市中，天津的水價(jià)已經(jīng)高居前列，水價(jià)再次上調(diào)可能會(huì)導(dǎo)致與平均水平失衡，并引起居民住戶的心理不安。④其他一些國家中居民總收入中水費(fèi)所占比例較高，國內(nèi)絕大多數(shù)居民并不知曉，也沒有橫向比較。

圖2 一些國家的供水及污水處理費(fèi)占可支配收入的比例（2007-2008年）

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在1999年的一份報(bào)告[4]中指出，對(duì)于合理的水資源費(fèi)征收制度，普遍認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)包括分配（經(jīng)濟(jì)）效率、公平性、財(cái)政必備條件、公共健康狀況、環(huán)境功效、消費(fèi)者的可接受性及理解力以及行政管理成本。由于住戶之間的經(jīng)濟(jì)條件差別很大，水價(jià)的進(jìn)一步上漲會(huì)造成低收入戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理負(fù)擔(dān)。為了保護(hù)經(jīng)濟(jì)弱勢群體，世界各國政府都采取了各種形式的措施。2004年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織報(bào)告[5]把這些措施分為兩類，即收入扶持措施和稅費(fèi)相關(guān)措施。根據(jù)特定城市的不同政策，對(duì)低收入家庭提供每月補(bǔ)助、減免水費(fèi)和返款服務(wù)。如何在水價(jià)政策的制定上進(jìn)一步體現(xiàn)對(duì)低收入群體的保護(hù)，是水價(jià)機(jī)制改進(jìn)的一大突破點(diǎn)?！秶野l(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于做好城市供水價(jià)格管理工作有關(guān)問題的通知》中明確指示要做好對(duì)低收入家庭的保障工作。為避免調(diào)價(jià)對(duì)低收入家庭產(chǎn)生較大影響，各地在調(diào)整水價(jià)時(shí)要充分考慮低收入家庭的承受能力。要根據(jù)水價(jià)調(diào)整的影響，對(duì)低收入家庭因地制宜地采取提高低保標(biāo)準(zhǔn)、增加補(bǔ)貼等多種方式，確保其基本生活用水，保障其基本生活水平不降低。

4 水價(jià)機(jī)制

階梯式水價(jià)，是指將水價(jià)分為不同的階梯，在不同的定額范圍內(nèi)執(zhí)行不同的價(jià)格。使用水量在基本定額之內(nèi)，采用基準(zhǔn)水價(jià)，如果使用的水超過基本定額，那么超出部分采取另一階梯的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，隨著用水量的增多水價(jià)越高。增長型階梯水價(jià)下，用水每上升到一個(gè)階梯，水價(jià)就會(huì)隨著上調(diào)。由于多用水就會(huì)最終導(dǎo)致邊際費(fèi)用增加，所以增長型階梯水價(jià)對(duì)于約束用水頗有效果。與不靈活的單一定價(jià)體制相比，階梯水價(jià)靈活而且合理，可以促進(jìn)高效用水，更加明確用水的再分配。上部階梯反映水的邊際成本，底部階梯可以施行補(bǔ)助并保護(hù)低收入戶。

除了階梯水價(jià)，還可以由每年各時(shí)段的用水量波動(dòng)引入季節(jié)性水價(jià)制度。用水戶在用水高峰時(shí)增加了供水負(fù)擔(dān)，所以應(yīng)該擔(dān)負(fù)供水能力成本。在用水高峰期，對(duì)用水戶征收較高水價(jià)可以補(bǔ)貼給城市供水系統(tǒng)，施行季節(jié)性水價(jià)機(jī)制合情合理。

階梯式水價(jià)已在深圳、廈門、銀川、寧波等城市推廣，也在太原等城市進(jìn)行試點(diǎn)工作。在天津，非生活用水已經(jīng)施行了階梯水價(jià)管理。對(duì)于居民實(shí)際生活用水，也可以設(shè)計(jì)并引入階梯水價(jià)。然而，施行居民生活階梯水價(jià)尚存一些潛在問題。首先，階梯水價(jià)的梯級(jí)如何確定和起始分段水量的標(biāo)準(zhǔn)如何界定，說法不一。有的學(xué)者建議以等比數(shù)列或指數(shù)算法計(jì)算水費(fèi)。2007年世行報(bào)告[1]推薦，對(duì)于居民消費(fèi)者而言，第一階梯應(yīng)該設(shè)置為每人每天約40 L水，從第二階梯起逐漸上調(diào)到全額邊際機(jī)會(huì)成本水平。其次，從具體的計(jì)費(fèi)實(shí)施方面來看，還存在著很大困難。計(jì)量計(jì)價(jià)需通過水表測定實(shí)際用水量，而現(xiàn)階段在天津一方面尚未完全實(shí)現(xiàn)“一戶一表”，另一方面有些住戶的水表老化失修、運(yùn)行失準(zhǔn)。為了實(shí)行階梯水價(jià)，水表更新給市政府帶來了巨大的財(cái)力和人力負(fù)擔(dān)。此外，階梯水價(jià)并不一定確保公平性。當(dāng)以每戶為單元收取水費(fèi)時(shí)，居住密集的人口大戶用水量大，因此階梯水價(jià)會(huì)對(duì)他們十分不利[6]。如果階梯水價(jià)按戶人頭計(jì)量實(shí)施，就能更好地體現(xiàn)公平性，然而在實(shí)際管理中太難于操作。

5 配合水價(jià)機(jī)制的其他措施

在多數(shù)情況下，用水需求都被視為非彈性（剛性較強(qiáng)）。根據(jù)2010年對(duì)南水北調(diào)41個(gè)受水城市的研究計(jì)算[7]表明，用水的平均價(jià)格彈性為-0.17。這說明，當(dāng)生活用水水價(jià)上漲10%時(shí)，用水量降低1.76%。因?yàn)樗畠r(jià)的非彈性，在控制居民用水需求增長上，利用水價(jià)調(diào)節(jié)職能在一定程度上可以起到促進(jìn)節(jié)水的作用。水價(jià)政策需結(jié)合其他激勵(lì)政策，多管齊下。如，在利用水價(jià)政策的同時(shí)，推廣節(jié)水器具，提高公眾節(jié)水意識(shí)，可以進(jìn)一步促進(jìn)居民生活節(jié)水。除了政策性調(diào)控手段以外，非政策手段對(duì)于節(jié)水和降低需水要求也非常重要，如強(qiáng)制或自發(fā)采用節(jié)水工藝、強(qiáng)令性用水限制以及混合型非政策水資源保護(hù)計(jì)劃[8]。

自2003年起，天津市開始了居民用水器具改造工程即“節(jié)水型器具進(jìn)萬家活動(dòng)”，在試點(diǎn)區(qū)免費(fèi)發(fā)放新型龍頭，對(duì)居民小區(qū)節(jié)水器具升級(jí)改造。為了不增加居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和對(duì)后期維修的顧慮，實(shí)行免費(fèi)更換、免費(fèi)安裝、便捷保修。2003—2007年，已有27個(gè)居民小區(qū)的16 578戶居民從此項(xiàng)活動(dòng)中受益，市內(nèi)六區(qū)及塘沽區(qū)共更換新型節(jié)水器具31 315件。但是，由于沒有足夠的政策支持和持續(xù)的資金保障，此項(xiàng)活動(dòng)尚不能覆蓋整個(gè)市區(qū)，只在部分區(qū)域進(jìn)行了節(jié)水器具改造更新。在水價(jià)調(diào)整的同時(shí)，如果能通過某些節(jié)水活動(dòng)讓政府和住戶共同分擔(dān)成本，形成合力，就可以為進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)水活動(dòng)提供財(cái)政支撐。

水價(jià)政策的制訂和推行需要循序漸進(jìn)。水價(jià)調(diào)整方案的制定和出臺(tái)，必須借鑒其他城市標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合自身城市發(fā)展實(shí)際，充分聽取社會(huì)各方面的意見，加強(qiáng)與聽證參加人及社會(huì)各界的溝通，提高水價(jià)決策的透明度，才能使水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理、切實(shí)可行。在管理上，必須確保項(xiàng)目運(yùn)行和資金使用的透明性，并充分調(diào)動(dòng)居民住戶參與的積極性，使政策的實(shí)施和推廣更加順暢。

開展節(jié)水活動(dòng)作為一項(xiàng)長期策略，需要整個(gè)社會(huì)的共同努力。要積極運(yùn)用水價(jià)杠桿，深入開展節(jié)水教育宣傳，加大公眾參與與互動(dòng)力度，提高公眾的節(jié)水意識(shí)，使節(jié)水理念更深入人心，引導(dǎo)公眾主動(dòng)節(jié)水和高效用水，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。

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