畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中的風(fēng)險與控制

文│李凌 任小紅 石巖（河南省溫縣畜牧局）

筆者通過調(diào)查與研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前，在畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)以及日常監(jiān)管工作中存在著一些問題和風(fēng)險，應(yīng)該得到有關(guān)方面重視。

一、問題、原因及其可能引發(fā)的風(fēng)險

1.身份不清，行為不明，可能引發(fā)違規(guī)、敗訴風(fēng)險。

一是混淆了部門與部門之間的職能界線。目前，我國的畜牧獸醫(yī)管理體制還處在不斷改革和深化階段，畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)尚不完善和成熟，各地在畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)劃設(shè)置、職能分配、責(zé)任劃分等方面都不盡相同。特別是在畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管這項工作的安排上，由于各地對某些法律定義和概念的認(rèn)識與理解不同，所以，在實際操作上就有很大差異。

這些做法可能存在以下風(fēng)險：指定的監(jiān)管、監(jiān)測機構(gòu)的合法性可能被質(zhì)疑； 指定的檢測機構(gòu)資格與認(rèn)證可能被質(zhì)疑；指定的檢測機構(gòu)可能會因自身的檢測能力和檢測條件所限而影響監(jiān)管工作順利進行，甚至誤判和錯判；專職、專業(yè)類監(jiān)管和監(jiān)測機構(gòu)現(xiàn)有的編制、人員、設(shè)備、經(jīng)費等公共資源可能被閑置、浪費；在監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部可能存在不公平、不協(xié)調(diào)等情況；一旦啟動訴訟程序，有些被指定的監(jiān)管、檢測單位可能存在敗訴、賠償風(fēng)險。

二是混淆了運動員與裁判員界線。一個機構(gòu)多種身份。譬如，一個動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，既從事動物檢疫，又實施動物衛(wèi)生監(jiān)督；既從事畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測，又進行畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。照此下去，將來若實施了獸藥藥物殘留檢測、有毒有害物質(zhì)檢測，還可能有更多種身份施加于身。

三是混淆了可以收費與不得收費界線。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十四條明確規(guī)定了政府監(jiān)管部門在實施監(jiān)督抽查檢測時，應(yīng)當(dāng)委托有檢測能力、符合條件的資質(zhì)檢測機構(gòu)進行檢測，不得向被抽查人收取費用。

這里說的“不得向被抽查人收取費用”應(yīng)該是指政府監(jiān)管部門不得向被抽查人（即畜產(chǎn)品生產(chǎn)者）收取費用，說明人民政府是一個對人民群眾高度負責(zé)的政府，投入公共資源，保障公共利益，正是各級政府積極踐行促民生、保民生的一種具體體現(xiàn)。

監(jiān)管部門實施的監(jiān)督抽查檢測屬于行政行為，檢測機構(gòu)進行的專業(yè)檢測屬于事業(yè)性質(zhì)的技術(shù)行為。法律、法規(guī)并未規(guī)定檢測機構(gòu)實施專業(yè)檢測時不得向委托方收取費用，實際上，有資質(zhì)的檢測機構(gòu)對委托方的檢測從來都不是免費的，無論是來自政府監(jiān)管部門的委托，還是來自養(yǎng)殖企業(yè)的委托。也就是說，畜產(chǎn)品生產(chǎn)者如果向有資質(zhì)的法定檢測機構(gòu)申請委托檢測，檢測機構(gòu)是可以向畜產(chǎn)品生產(chǎn)者收取費用的，不屬于“不得向被抽查人收取費用”的范疇。

因此，筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行做法，如果是生產(chǎn)者向當(dāng)?shù)貦z測機構(gòu)提出委托檢測申請，當(dāng)?shù)貦z測機構(gòu)接受委托并對其畜產(chǎn)品實施分析檢測，這種行為就不應(yīng)屬于監(jiān)管部門的監(jiān)督抽查檢測，而應(yīng)當(dāng)屬于養(yǎng)殖企業(yè)的委托檢測，檢測機構(gòu)就可以向委托方（亦即生產(chǎn)者）收取費用。

2.標(biāo)準(zhǔn)不明，態(tài)度曖昧，可能引發(fā)“被違法”風(fēng)險。盡管在當(dāng)前檢測技術(shù)達不到《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》所要求的畜產(chǎn)品中“不得檢出鹽酸克倫特羅、萊克多巴胺、沙丁胺醇（統(tǒng)稱‘瘦肉精’）”的法定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但是，作為政府和政府職能部門又不能等閑視之，還必須利用可利用的條件，采取可采取的措施來防止含“瘦肉精”畜產(chǎn)品流入市場?？墒牵嘘P(guān)部門至今未能明確在監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)該統(tǒng)一使用哪一種檢測工藝和哪一種規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)的檢測卡。所以，各地的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門只好各行其是，各出奇招，所使用的檢測卡品牌魚龍混雜，檢測精度參差不齊，這也就給各地的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作留下了大大小小的漏洞。因此，處于最上游，負責(zé)養(yǎng)殖環(huán)節(jié)監(jiān)管責(zé)任的畜牧部門監(jiān)管責(zé)任人，目前處在一個十分尷尬和危險的境地。

3.監(jiān)督抽查檢測不規(guī)范，可能引發(fā)“被違規(guī)”風(fēng)險。檢測方法不規(guī)范。 無論是養(yǎng)殖企業(yè)根據(jù)規(guī)定實施自檢，還是屠宰企業(yè)根據(jù)規(guī)定實施自檢，或是監(jiān)管部門按照規(guī)定進行委托檢測或監(jiān)督抽查檢測，都未明確和規(guī)定在委托檢測或監(jiān)督抽查檢測時必須使用何種檢測方法?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》只明確復(fù)議時不得使用快速檢測法，卻并未明確在委托檢測或監(jiān)督抽查檢測時不得使用快速檢測法以外的其他檢測方法。

檔案運用不規(guī)范。 按照《中華人民共和國畜牧法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定，動物養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)殖檔案，并載明規(guī)定內(nèi)容；縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門在對農(nóng)產(chǎn)品實施監(jiān)督抽查中，可以查閱動物養(yǎng)殖場戶的養(yǎng)殖檔案（記錄）。

可是，據(jù)筆者了解，目前一些養(yǎng)殖場主的手里一般都有三、四種版本的檔案，且每一種養(yǎng)殖檔案，少則兩、三本，多則十二本。這些檔案都是由相關(guān)職能部門和單位精心設(shè)計并發(fā)放，要求養(yǎng)殖場戶必須如實填寫的。但是，確實還需要有關(guān)部門下工夫認(rèn)真調(diào)查和研究，需要各部門充分溝通和協(xié)調(diào)，以簡便、實用、統(tǒng)一為原則，統(tǒng)籌安排，科學(xué)設(shè)計。

檢測名錄不確定。目前，已知的類似“瘦肉精”等禁用藥物和添加物多達七種以上。這些國家明令禁止在動物飼養(yǎng)環(huán)節(jié)使用的藥物和添加物都會影響到畜產(chǎn)品質(zhì)量安全，都會對消費者的身體健康和生命安全帶來危害。按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和農(nóng)業(yè)部禁用藥物規(guī)定，這類藥物和添加物在畜產(chǎn)品中都是不得檢出的，都是必須絕對禁止的。但是，由于受當(dāng)前設(shè)備、技術(shù)、能力等條件的限制，目前，能夠?qū)嵤┍O(jiān)測的只有上述三個品種，其他品種均未實施監(jiān)測，這也是目前各地監(jiān)管工作上存在的又一重大漏洞和風(fēng)險。

二、預(yù)防和控制風(fēng)險的基本思路

畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是一項長期而艱巨的任務(wù)，也是一項系統(tǒng)而繁雜的龐大工程，各級政府及其職能部門都應(yīng)當(dāng)用心智、細謀劃，運籌帷幄，統(tǒng)籌規(guī)劃，精心部署，長抓不懈，積極采取有效措施，及時解決好工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，預(yù)防和控制好可能引發(fā)的各種風(fēng)險，力爭收到事半功倍的效果。

1.推進藥殘檢測，實現(xiàn)三檢同步?！坝辛畋匦?，有禁必止”。根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》等相關(guān)法律規(guī)定，藥物殘留檢測不合格的畜產(chǎn)品不得銷售。目前，我國畜產(chǎn)品質(zhì)量安全法律體系和監(jiān)管體系已基本建立，各種基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)也基本完備，開展藥殘檢測的時機和條件已基本成熟，借助當(dāng)前畜產(chǎn)品質(zhì)量安全普遍受到關(guān)注和重視的有利形勢，建議有計劃、分步驟推動藥殘檢測這項工作，并與動物檢疫、“瘦肉精”檢測同步進行，實現(xiàn)三檢同步，給我們的畜產(chǎn)品質(zhì)量再加上一道安全閥。

2.明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，做到有法可依。呼吁國家農(nóng)業(yè)行政主管部門，盡快會同和組織相關(guān)部門、單位及專家、學(xué)者，共同商討、研究和制定國家畜產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、獸藥殘留檢測標(biāo)準(zhǔn)、檢測方法標(biāo)準(zhǔn)、檢測卡計量標(biāo)準(zhǔn)等，依法保護廣大監(jiān)管工作人員利益，解除監(jiān)管工作人員后顧之憂，保證畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作全面、順利開展。

3.加強技術(shù)研發(fā)，提高監(jiān)管能力。建議組織有關(guān)科研單位，進一步加強獸藥殘留和“瘦肉精”等檢測技術(shù)的研究、開發(fā)與應(yīng)用推廣工作，切實提高基層監(jiān)管機構(gòu)對畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管監(jiān)測能力。

4.改進檢測工藝，降低行政成本。要擯棄過去的“盯人戰(zhàn)術(shù)”，要考慮到投入的行政成本與產(chǎn)生的社會效益之間的合理性。不能只看到自己工作的重要，而忽視了群眾利益的重要，既要達到監(jiān)管的目的，又要節(jié)省行政資源，保證畜產(chǎn)品流通順暢和質(zhì)量鮮活。

目前，我國已基本實現(xiàn)生豬定點屠宰，建議將獸藥殘留與“瘦肉精”檢測重點放在養(yǎng)殖和屠宰兩個最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進一步簡化檢測、檢疫程序。這樣，既可以保證源頭監(jiān)管、質(zhì)量追溯和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全需要，又可以大大降低政府在畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作上投入的行政成本，提高工作效率。

5.明確監(jiān)管職責(zé)，落實監(jiān)管責(zé)任。在認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會現(xiàn)行法律、法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實情況，及時制定與之配套的部門規(guī)章等制度，將現(xiàn)行法律、法規(guī)進行合理延伸、細化和銜接，使各項法律制度在實際應(yīng)用中更便于理解、把握和操作。要盡快以法律形式，明確和落實畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管主體，充分利用現(xiàn)有的監(jiān)管和監(jiān)測機構(gòu)的各種有利條件，進一步充實完善技術(shù)隊伍和設(shè)施設(shè)備的配套建設(shè)，真正運用和發(fā)揮好各級監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)測機構(gòu)的職能與作用。

6.凸顯行業(yè)特色，提升整體形象。建議國家明確和制作畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管專用標(biāo)志、車輛、服裝、設(shè)備用具等。從其名稱、字體、圖案、顏色、車型、外貼標(biāo)志，再到標(biāo)志服裝、佩戴的各種徽章以及其他專用設(shè)備和工具等方面，通過廣泛征集，組織專家評審，全面規(guī)劃設(shè)計，統(tǒng)一制作和配發(fā)。同時，制定并推廣具有鮮明特色，符合時代發(fā)展趨勢和潮流，彰顯青春風(fēng)采的行業(yè)規(guī)范，其中包括標(biāo)志使用規(guī)范、著裝規(guī)范、用語規(guī)范、形體規(guī)范、行為規(guī)范等，并邀請專業(yè)人士對所有工作人員進行統(tǒng)一培訓(xùn)和教育，努力建設(shè)和打造一支高素質(zhì)、全新的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管隊伍，以此來彰顯法威、提醒自己、警示世人、傳播力量。

7.深化體制改革，合理配置資源。在畜牧獸醫(yī)管理體制改革上，應(yīng)合理規(guī)劃機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)統(tǒng)籌機構(gòu)職能，根據(jù)各地畜牧業(yè)發(fā)展水平和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的實際需要，適當(dāng)增加監(jiān)管機構(gòu)編制，充實專業(yè)技術(shù)力量。

一是建議將重大動物疫病預(yù)防與控制、動物檢疫、獸藥（疫苗類）飼料（添加劑）質(zhì)量管理、獸醫(yī)診療行業(yè)管理以及泔水、垃圾物、有害物殘留、注水等涉及畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理職能，統(tǒng)一劃歸到地方政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督管理局或畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理局。下屬的動物醫(yī)學(xué)衛(wèi)生中心、畜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測中心為行政監(jiān)督與執(zhí)法的行政事業(yè)性單位，具體實施上級制定的各項行政管理措施，為畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督與管理提供可靠的技術(shù)支持和服務(wù)。

二是建議將有關(guān)飼養(yǎng)、繁殖、遺傳、種畜禽、飼草、草原、生產(chǎn)與價格監(jiān)測統(tǒng)計、政府補貼類項目管理等涉及畜牧業(yè)發(fā)展的技術(shù)與管理職能統(tǒng)一劃歸政府畜牧行政主管部門，主要通過行政手段進行管理。下屬的畜牧工作站、飼草（草原）監(jiān)理站、項目管理中心等二級機構(gòu)為公益性事業(yè)單位，為政府推動和發(fā)展畜牧業(yè)提供技術(shù)支撐與服務(wù)。

三是將其他類似獸醫(yī)診療、獸醫(yī)防治、獸用生物制品、種畜禽和遺傳物質(zhì)、草種等科研與生產(chǎn)經(jīng)營性單位推向市場，以企業(yè)對待，實行自主經(jīng)營。