土地征收中農(nóng)民利益保護問題的思考

陳海軍，卿玲麗

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，湖南 長沙 410128；2.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)東方科技學(xué)院，湖南 長沙 410128）

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的生產(chǎn)要素和生產(chǎn)資料，在城市化進程中，土地作為一種不可再生的稀缺資源，在一定程度上具有較高的經(jīng)濟價值和社會價值[1-2]。農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化進程中的主要參與者與建設(shè)者，本應(yīng)成為城鎮(zhèn)化進程中的受益者，然而現(xiàn)階段，失地農(nóng)民卻成了其中的最大犧牲者。當前，探索土地征收過程中失地農(nóng)民的利益問題已受到全社會的關(guān)注[3]。在土地征收過程中導(dǎo)致農(nóng)民利益得不到保障的原因，以及如何保護土地征收過程中失地農(nóng)民的利益是當前的首要任務(wù)[4-5]。

1 失地農(nóng)民利益受損的現(xiàn)狀分析

1.1 失地農(nóng)民補償費過低,日常生活難以得到保障

相關(guān)法律規(guī)定，目前我國對失地農(nóng)民的補償主要包括以下幾個方面：第一，土地補償費；第二，地上附著物和青苗的補償費；第三，安置補助費。據(jù)國家統(tǒng)計局關(guān)于土地征收的調(diào)查顯示（表1），一般情況下，被征農(nóng)村土地補償費僅約為30 000元/667m2，一些經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)補償費用最高為50 000元/667m2，占其總投資的比例為8%～12%；而國家重點工程建設(shè)所占土地，其補償費用則只有5 000～8 000元/667m2，占工程總投資的 3%～6%；安置補助費平均為20 000～40 000元/667m2，占總投資的6%～10%。該費用僅能維持被征土地農(nóng)民日常生活6～8年，而一些發(fā)達國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，土地征收補償費用占總投資的35%～55%，我國與其相比相差甚遠。因此，補償費用過低，導(dǎo)致了失地農(nóng)民的日常生活難以得到保障。

表1 失地農(nóng)民土地補償費用標準

1.2 失地農(nóng)民再就業(yè)難，收入來源不穩(wěn)定

眾所周知，在我國，農(nóng)民的基本就業(yè)崗位是土地。但土地征收卻導(dǎo)致農(nóng)民失去了其基本的就業(yè)崗位。據(jù)國家勞動統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示：截止2010年底，我國失地農(nóng)民達到了4 000萬人，征地時安置就業(yè)的僅為2.5%，外出務(wù)工的占22.9%，經(jīng)商的約占20.4%，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的占24.3%，而閑置在家的卻占了29.9%（表2）。由于大部分失地農(nóng)民的文化程度不高，因而這部分農(nóng)民就業(yè)渠道窄，就業(yè)難度加大，在激烈的勞動力市場競爭中處于劣勢地位。并且隨著社會勞動力總量供給的增加，其群體的規(guī)模也就會隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展而不斷擴大。因此，失地農(nóng)民面臨著巨大的就業(yè)危機，其基本就業(yè)權(quán)受損，再就業(yè)難，所從事的工作收入也不穩(wěn)定，全家人的生活很難得到保障。

表2 失地農(nóng)民再就業(yè)情況

1.3 失地農(nóng)民社會權(quán)益保障受損

千百年來，土地一直是農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)、生活資料。失去了土地，就等于失去了其最基本的生活保障。目前，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的農(nóng)村社會保障制度大多尚未建立，失地農(nóng)民社會保障覆蓋面窄，保障水平低，他們很難享受到與城鎮(zhèn)居民同等的社會權(quán)益保障待遇，如最低生活保障、就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療和教育等多方面的福利和待遇。據(jù)國家勞動統(tǒng)計局資料顯示：失地農(nóng)民的社會權(quán)益保障體系中，僅25.5%的人享有養(yǎng)老保險待遇，20.4%的人加入了農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險，49.8%的人享受與城市居民同等的最低生活保障待遇，還有4.3%的人未加入任何社會權(quán)益保障體系（表3），而成為了邊緣群體。

表3 失地農(nóng)民權(quán)益保障情況

由此可見，我國失地農(nóng)民社會權(quán)益保障缺失嚴重，一體化的社會保障體系尚未完全建立，醫(yī)療和失業(yè)保障所占比重相對較少，需進一步的完善。

2 失地農(nóng)民利益保障問題產(chǎn)生的原因

2.1 征地補償不合理

目前，失地農(nóng)民補償費過低，日常生活難以得到保障。其主要原因是：我國土地征收僅補償與被征土地息息相關(guān)的經(jīng)濟損失，而未補償被征收土地所存在的潛在收益損失。這種補償并未考慮到當?shù)氐膶嶋H自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)耕作水平等等，其補償?shù)臉藴逝c其未來發(fā)展價值不相符。另外，還有一些可量化的財產(chǎn)損失也未列入補償范圍內(nèi)。

2.2 就業(yè)機制不完善

目前，政府相關(guān)職能部門并未對失地農(nóng)民采取特殊的就業(yè)渠道，對失地農(nóng)民的再就業(yè)等問題并未給予充分考慮，往往是以最低的代價獲得土地后，便將農(nóng)民一推了之。眾所周知，失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)、知識技能等方面與城市居民存在明顯差距，使其在城市就業(yè)群體中處于弱勢地位，再加上就業(yè)機制不完善，失地農(nóng)民很難找到工作并被城市所接納，從而出現(xiàn)了失地農(nóng)民再就業(yè)困難，收入來源不穩(wěn)定等現(xiàn)象。

2.3 社會保障體系不健全

目前，我國并未針對失地農(nóng)民制定完善的社會保障體系。農(nóng)民失地后，很難維持基本的生計。因為在分割的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制下，農(nóng)民的依靠是土地，但隨著我國城市化進程的速度加快，失地農(nóng)民并未得到充分的失地補償，也未得到相應(yīng)的社會保障。農(nóng)民在失去土地后，既不是種地的農(nóng)民，也不是城市居民，不能享受城市居民的福利待遇，加上政府機構(gòu)缺乏對失地農(nóng)民的信息引導(dǎo)、技能培訓(xùn)、法律扶持等幫助，從而使失地農(nóng)民的社會權(quán)益保障嚴重受損。

3 失地農(nóng)民利益保障的對策建議

3.1 不斷完善征地補償標準，規(guī)范分配條例

我們應(yīng)借鑒國外的成功經(jīng)驗，讓失地農(nóng)民在征地過程中享有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和協(xié)商權(quán)。在我國，農(nóng)民僅享有對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。在征地中，必須維護農(nóng)民參與征地各項事務(wù)的權(quán)利，建立公開、公正、公平和透明的分配管理體系。嚴格區(qū)分土地補償費和安置補助費的使用和分配原則，杜絕隨意使用和分配征地補償款，在征地補償款分配的制度設(shè)計上要體現(xiàn)民主。土地補償費中的大多數(shù)份額直接發(fā)到失地農(nóng)民手里，預(yù)設(shè)的安置補助費應(yīng)與失地農(nóng)民的再就業(yè)相結(jié)合，將其一部分作為失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)費用，另一部分為擁有一技之長的失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)啟動基金。

3.2 健全教育、再就業(yè)、職能培訓(xùn)等保障機制

首先，政府應(yīng)采取大范圍的專題教育、再就業(yè)培訓(xùn)等措施，提高失地農(nóng)民的核心競爭力。一是以重點突擊職業(yè)技術(shù)、崗位技能為主導(dǎo)，提高失地農(nóng)民實際工作、應(yīng)變能力。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步完善職業(yè)技術(shù)教育為主、多層次的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系。二是通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對農(nóng)村富余的人員和失地農(nóng)民傳授當前基本就業(yè)形式、轉(zhuǎn)崗以及再就業(yè)的職業(yè)技能培訓(xùn)。三是在現(xiàn)有城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系對象中加入失地農(nóng)民。引導(dǎo)他們摒棄舊思想，培養(yǎng)現(xiàn)代化就業(yè)觀念，鼓勵其積極參加就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動技能，使他們更好、更快的找到新工作。教育是民族振興的基石，在失地農(nóng)民子女就學(xué)上，學(xué)校應(yīng)采取一個標準，堅決取締所有不合理收費，保障國家賦予每個公民的義務(wù)教育的權(quán)利。四是政府部門更適時革新，根據(jù)不同年齡及受教育的不同程度，對失地農(nóng)民有針對性的培訓(xùn)，因地制宜的制定方案。在此基礎(chǔ)上，要加強失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)，力圖多渠道、多途徑地安排就業(yè)，加大第三產(chǎn)業(yè)安置失地農(nóng)民就業(yè)的比重，促進農(nóng)民就業(yè)在城鄉(xiāng)間無障礙流動。

3.3 建立合理的社會保障體系

當前，我國相關(guān)部門還未對失地農(nóng)民的社會保障體系進行專項立法，相關(guān)制度建設(shè)尚不完善。為此，應(yīng)加快對失地農(nóng)民社會保障體系的建設(shè)進程，使失地農(nóng)民的社會保障體系與城鎮(zhèn)的社會保障體系相銜接。這可從以下幾方面著手。

3.3.1 建立合理的失地農(nóng)民的最低生活保障標準制度 各地應(yīng)根據(jù)自身實情來建立失地農(nóng)民的最低生活保障標準制度。該標準可從基本的物質(zhì)生活需要、當?shù)氐娜司杖胨揭约暗胤截斦蛘哙l(xiāng)鎮(zhèn)所能承受的最低生活保障等方面來進行考慮，使之與當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。

3.3.2 不斷完善失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度 失地農(nóng)民養(yǎng)老金的籌集，可通過當?shù)卣?、村集體、個人三方力量來共同承擔(dān)。如可借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的相關(guān)經(jīng)驗，建立起統(tǒng)籌結(jié)合的保障模式，將政府負擔(dān)的資金數(shù)額與村集體繳納的數(shù)額一起作為養(yǎng)老保險基金，從而建立起養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌賬戶，并把個人的安置補助費列為個人資金賬戶，這樣就能使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險待遇和繳費等級掛鉤，最終做到不低于當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘藴省?.3.3 建立多元化的失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度 根據(jù)當?shù)厍闆r為失地農(nóng)民建立相適應(yīng)的社會醫(yī)療救助體制，采取政府與民間各組織相結(jié)合的方式，引導(dǎo)企業(yè)、個人、慈善機構(gòu)等多方社會力量對失地農(nóng)民醫(yī)療救助體制進行捐助，從而為失地農(nóng)民的醫(yī)療專項救助籌集必要的基金。當然，條件較為優(yōu)越的地方還可建立新型的合作醫(yī)療保障制度。以上制度要嚴格遵守保險的基本原則。合作醫(yī)療的籌資、運作、監(jiān)管等機制要規(guī)范化，失地農(nóng)民要樹立起風(fēng)險意識與共濟意識，這樣才能確保醫(yī)療保障資金得到科學(xué)合理的使用，最終建立起多元化的失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。

綜上所述，失地農(nóng)民問題關(guān)系到社會的穩(wěn)定和健康發(fā)展，失地農(nóng)民利益的保護問題，已引起黨和國家及社會各界的高度重視。各級各部門應(yīng)從維護社會穩(wěn)定出發(fā)，高度重視并積極探索解決城市化進程中失地農(nóng)民利益保護問題，建立失地農(nóng)民社會醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險等制度，深化改革，通過采取專項措施，讓農(nóng)民分享城市化帶來的現(xiàn)代文明成果。

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