我國城市社區(qū)社會組織的主要類型與特點

◎ 夏建中 張菊枝

一、城市社區(qū)社會組織發(fā)展的基本情況

（一）社區(qū)社會組織的主要類型

依據(jù)不同的區(qū)分標準會產(chǎn)生不同類型的社區(qū)社會組織。

1.根據(jù)備案或注冊的標準

可分為三類：一是正式注冊的組織，二是在街道或社區(qū)備案的組織，三是未注冊也未備案尚處于發(fā)育過程當中的組織。

注冊指的是社會組織在區(qū)級或區(qū)級以上民政部門按照相關(guān)的法律條例，提交材料并獲得審核通過；街道辦事處以及社區(qū)并無權(quán)為社區(qū)社會組織進行注冊。按照對社區(qū)社會組織的規(guī)定，未注冊的組織都需要在街道或社區(qū)進行備案。在我國，由政府民政部門作為這類組織的登記注冊部門，由政府派出機構(gòu)（街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）及社區(qū)居委會（或村委會）作為這類組織的備案部門。

總的來講，注冊和備案的社區(qū)社會組織要少于未注冊和備案的，而注冊的組織更要少于備案的，注冊的組織中更多的是民辦非企業(yè)組織。如BJ案例中，只有4個街道所屬的社會組織在民政部門正式注冊，另有160個組織在街道備案、260個組織在社區(qū)備案。再如LZ的QLH區(qū)全區(qū)共有256家社區(qū)民間組織，其中只有6家在民政部門注冊，有78家在街道社區(qū)備案，其余的172家（占67%）則既未注冊、也未備案。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，已登記注冊和備案的社區(qū)社會組織大多數(shù)是民辦教育培訓機構(gòu)、民辦敬老機構(gòu)等民辦非企業(yè)單位，它們的注冊資金相對較高，所開展的業(yè)務能帶來一定的收入。而社團組織中大多數(shù)是社區(qū)計劃生育協(xié)會、社區(qū)老年協(xié)會以及社區(qū)殘疾人協(xié)會，這些協(xié)會是由政府主導的社區(qū)社會組織。

2.根據(jù)街道辦事處或居委會實際管理的社區(qū)社會組織的歸屬范疇

大體包括以下四大序列：一是傳統(tǒng)黨群組織，包括工、青、婦、團、殘、老等組織以及在社區(qū)建立的相應協(xié)會；二是民辦非企業(yè)單位、社會團體、基金會三類組織，目前我國并不存在街道辦事處或社區(qū)層面的基金會；三是兩“新”組織，包括新社會組織、新經(jīng)濟組織；四是社會體制改革過程中新產(chǎn)生的各類社會組織，如社區(qū)衛(wèi)生服務站、民辦學校、各種文體協(xié)會等。如以社會組織領(lǐng)導人的身份類型為標準對社會組織進行劃分的話，有的社會組織領(lǐng)導人是由政府直接領(lǐng)導的，如由街道辦事處和居委會成員直接擔任組織領(lǐng)導人或直接任命組織負責人；有的社會組織負責人為居民。

一般來講，政府直接領(lǐng)導或者任命負責人的多為政府要求建立的組織，或者經(jīng)費較有保障的組織；而普通居民為組織負責人的多為自發(fā)成立的文體類組織或民辦非企業(yè)組織。如JN案例中，街道辦事處和居委會主任擔任社會組織領(lǐng)導人的有93個，這些主要是按照黨政有關(guān)部門或人民團體要求自上而下成立的組織。這類組織數(shù)量多，同質(zhì)性強，沒有正式的規(guī)章制度（或者有規(guī)章制度也不實行），很少舉行活動，只是被動地完成上級對口部門要求的任務。普通居民擔任負責人的有117個，主要是文體類社區(qū)社會組織和民辦非企業(yè)組織。

3.社區(qū)社會組織的活動內(nèi)容和類型

根據(jù)社會組織的活動內(nèi)容進行分類，可分為公益慈善類（如義務工作者協(xié)會、志愿者協(xié)會、困難群眾互助幫扶組織、慈善會、慈善超市、獻愛心組織等），生活服務類（如社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)、民辦幼兒園、科普夜校、老年人服務中心、法律服務咨詢機構(gòu)等），促進參與類①（如老年協(xié)會、計劃生育協(xié)會等），文體活動類（如社區(qū)文化服務中心、藝術(shù)團、表演隊、體育組織等），教育培訓類（如各種培訓班、老年大學或者夜校等），權(quán)益維護類（如業(yè)主委員會等各種利益訴求群體）。

總的來看，教育培訓類、生活服務和文藝活動類較多，公益慈善類的較少。有些城市，教育培訓類的占50%以上。

（二）中國社區(qū)社會組織的組織結(jié)構(gòu)

大多數(shù)的社區(qū)社會組織管理制度較為松散，組織成員隨意性和流動性較大，這是與其組織性質(zhì)和發(fā)展程度相聯(lián)系的。相對來說，正式注冊的社區(qū)社會組織在組織結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)、組織活動持續(xù)性等方面更具規(guī)范性，而僅僅備案或尚未發(fā)育的社會組織的組織化程度較低。

1.組織管理層

對于社區(qū)社會組織的管理層需要從兩個角度予以說明，一種角度是從這類組織的主管掛靠部門入手，目前社區(qū)社會組織的主管機構(gòu)呈現(xiàn)多元化的趨勢，有政府直接領(lǐng)導的，如某些行業(yè)協(xié)會或者某些社會組織設(shè)在街道的分支機構(gòu)，這類組織主要是“民辦非企業(yè)”性質(zhì)的組織；有的是由街道辦事處和居委會直接組織和領(lǐng)導下的社區(qū)服務組織，這類組織多以“社會團體”的身份進行注冊或備案；也有的是由居民自發(fā)形成的興趣娛樂型社會團體，也多以“社會團體”的身份進行注冊或備案。

主管機構(gòu)性質(zhì)的不同決定了組織管理層的差異，一般來講，大多數(shù)的社區(qū)社會組織與政府之間均存在千絲萬縷、或多或少的聯(lián)系，根據(jù)SH案例的調(diào)查顯示，60%～70%的社區(qū)社會組織負責人擁有黨政機構(gòu)工作的背景，多數(shù)來自街道辦事處下邊的事業(yè)單位，編制性質(zhì)為事業(yè)編，其中約50%的人同時兼任社區(qū)社會組織的負責人；完全自治的、居民自己選出的社區(qū)社會組織負責人的人數(shù)所占比例僅為20%～30%。

另一種角度則是從這類組織的規(guī)模、性質(zhì)和特點著眼，因為其直接決定了組織管理者或負責人的基本狀況。小規(guī)模的、組織較為松散的、正處于發(fā)展進程當中的社區(qū)社會組織，如社區(qū)的興趣娛樂團隊來說，幾乎談不上組織管理層，絕大多數(shù)的社區(qū)社會組織充其量只有一兩名組織管理者，這些組織的管理者大多以中老年退休人士居多。此外，社區(qū)活動的特殊性還要求這些管理者對社區(qū)文體和志愿性服務充滿熱情，并且自身要具備一定的文體特長，同時要擁有較強的團隊號召力和個人魅力，這是保持組織活動持續(xù)性的重要因素，也是我國目前社區(qū)社會組織管理層普遍的基本狀況。

2.組織制度建設(shè)

社區(qū)社會組織的制度建設(shè)與組織是否注冊以及組織的規(guī)模直接相關(guān)。大多數(shù)社區(qū)社會組織采取的是會員制的形式。正式注冊的組織根據(jù)法律規(guī)定，其必須向?qū)徟鷻C關(guān)提交組織的章程草案，寫明組織的性質(zhì)和宗旨、活動場所及活動范圍、會員的權(quán)利和義務、組織結(jié)構(gòu)和負責人的產(chǎn)生、資產(chǎn)的管理和使用原則，甚至需要提供注冊資金等；僅僅備案的社區(qū)社會組織則并無此類要求。因此，相應地，注冊的組織在制度建設(shè)上比較完備，如財務制度、組織章程以及組織人事制度等。如BJ案例中的紅蓮中里金色陽關(guān)協(xié)會、SH案例中的老年協(xié)會、KM案例中的江岸社區(qū)文化服務中心、ZZ案例中的街道義工（志愿者）聯(lián)合會等，都具有比較完善的組織規(guī)章制度。而備案的組織中各種組織制度和活動制度則相對松散，甚至制度缺失、治理結(jié)構(gòu)不完善。

組織規(guī)模也直接決定了組織制度的完備程度。規(guī)模大的社區(qū)社會組織的規(guī)章制度比較完善，當組織具備一定規(guī)模時，組織通常擁有足夠的經(jīng)費保證和長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，同時也在民政部門注冊，結(jié)果，不管來自自身發(fā)展的需要，還是來自外部的要求，都需要組織逐漸建立一套與自身組織開展活動和發(fā)展相匹配的組織制度。這一方面是由于完善的財務制度和規(guī)章制度是實現(xiàn)其合法性的必要條件，另一方面，社區(qū)社會組織其自身發(fā)展的內(nèi)在動力也要求不斷地進行制度化建設(shè)。當組織只是由少數(shù)具有共同興趣的人士開展文體活動時，這樣的組織對于組織成員并沒有約束力，全憑成員興趣，因此組織制度勢必會較少，甚至不必要。

財務制度是否完備也與組織是否注冊以及組織的規(guī)模具有密切聯(lián)系。規(guī)模大的組織通常會有獨立且完備的財務制度，規(guī)模小的組織更多則是一個工作計劃，或者是由某人兼職，隨意性較大。人事制度的重點則是對社團負責人的選拔和任用，這些跟組織的主管部門、組織的注冊登記部門有直接關(guān)系；草根性的社區(qū)社會組織的人事任免則在于絕大多數(shù)組織會員的意見?？偟膩碚f，由于社團組織的公益性和自愿性，無須形成像科層制組織一樣的管理體系，然而擁有足夠能力和個人感召力的少數(shù)組織管理者對組織的生存卻顯得至關(guān)重要。

3.組織成員的結(jié)構(gòu)

組織成員的老齡化傾向嚴重，且以女性居多，平均文化程度偏低，這是我國社區(qū)社會組織成員構(gòu)成的基本狀況。SH案例顯示：社區(qū)社會組織的工作人員中，以女性居多，所占總?cè)藬?shù)比例約65%，男性約35%；文化程度以高中為主，具有高中文化程度的工作人員占總?cè)藬?shù)約60%，其次是大學文化程度（大專/本科），占約30%；初中文化程度的占約10%。年齡構(gòu)成方面，從業(yè)人員多集中在45～60歲之間，占總?cè)藬?shù)約60%；其次是35～45歲之間，占總?cè)藬?shù)約20%；35歲以下和60歲以上的從業(yè)者各占總?cè)藬?shù)的10%。發(fā)達地區(qū)尚且如此，不發(fā)達地區(qū)應可想而知。

組織的規(guī)模方面，以BJ案例為例，共有社區(qū)社會組織423個，所有組織的專職工作人員共為551人，會員總數(shù)為21715人，平均下來，每個組織專職工作人員為1～2個人，每個組織的會員數(shù)為51人；其中，公益慈善類組織有37個，文體活動類組織有199個，生活服務類組織有13個，社區(qū)事務類組織為151個，其他類組織有23個。

4.社會組織與黨組織的關(guān)系

社區(qū)社會組織與黨組織之間呈現(xiàn)出的是一種橋梁紐帶關(guān)系，一般來講，社區(qū)社會組織負責人多半是黨員，其成員有部分是黨員，這些黨員被統(tǒng)一納入到社區(qū)黨建工作中來。

（三）中國社區(qū)社會組織的經(jīng)費來源

目前，我國社區(qū)社會組織的經(jīng)費來源主要是政府財政資助，輔之以其他性質(zhì)的資金收集渠道。大致包括以下幾種情況：直接受政府財政資助（其中包括政府直接的財政扶持和以項目經(jīng)費的形式資助具體項目實施）、接受社會捐贈、會員費以及有償服務費用等。

如SH案例中街道每年向社區(qū)社會組織投入大約300萬元的資金，相當可觀。一般來講，文體活動的經(jīng)費支持要少一些，而對一些社區(qū)生活服務類的組織，街道的財政扶持力度更大一些。

有償服務收費是目前大多數(shù)社區(qū)社會組織正在摸索的一種資金籌集渠道，但是，歸根結(jié)底，社區(qū)社會組織的主要功能不在于直接創(chuàng)造經(jīng)濟價值，因此這種種有償服務收費對于其經(jīng)費來源是十分有限的。社會組織從事的是具有公益性的活動和服務，雖然不完全排斥從事商業(yè)性行為，但如何保持既能自我創(chuàng)造價值又能實行公益性的功能之間的平衡，是眾多社區(qū)社會組織應該恰當把握的尺度。具體來說，有償服務收費的形式有文體團隊的演出性收費、獲得的獎勵性費用，學習教育團隊的培訓收費，企業(yè)與社會組織合作給予的經(jīng)費等。社會捐贈是社區(qū)社會組織的又一條經(jīng)費來源渠道?！洞壬品ā返耐晟茷樯鐣挝缓蛡€人的捐贈提供了法律制度的保證。具有公益性的社區(qū)社會組織因其不直接創(chuàng)造經(jīng)濟價值，接受社會捐贈成為其經(jīng)費來源的重要渠道。一般來說，捐贈人對于捐贈款項的使用存在某種評估和考核，也有利于督促社區(qū)社會組織活動和服務的有效開展。如LZ案例中街道殘疾人藝術(shù)團得到轄區(qū)單位的2萬元的捐助，此外，該街道的“愛心儲蓄所”愛心黨費已累計交納近百萬元，對轄區(qū)貧困群眾892戶、2665人次進行了救助和幫扶。這些經(jīng)費對于社區(qū)社會組織的發(fā)展是相當可觀的一筆收入。

會員費也是社區(qū)社會組織經(jīng)費來源的一種渠道。按照規(guī)定，一些社會組織依據(jù)自身實際情況可以向會員征收少量會員費，但一般來說，對于整個社會組織的運作來講，這筆費用相當少。如BJ案例中，2009年全年紅蓮中里的金色陽光協(xié)會文體分會，學習教育分會，共征收會員費2000元；紅蓮南里的門球隊收取會員費1000元。

（四）中國社區(qū)社會組織的主要活動

雖然社區(qū)社會組織的名稱不一定能夠完全或者充分地反映其開展的活動，但是，從中大體上可以了解其主要活動（見表1）。

二、城市社區(qū)社會組織發(fā)展模式的主要特點

（一）強政府主導下的政社合作平臺和機制

這種平臺和機制對于目前的中國，具有很典型的現(xiàn)實意義。也就是說，在中國現(xiàn)實條件下，這種模式能夠使政府與社會組織之間建立長效的、可操作性的政社合作平臺，尤其是區(qū)級和街道層面的社區(qū)社會組織服務中心的建立和運營。這為政府購買社會組織服務和生活服務的運作提供了實質(zhì)的載體，同時，也為政府對社會組織及其提供服務進行評估和監(jiān)督提供了可操作性的平臺，從而初步形成了社會組織相對獨立的運營生活服務，政府評估和監(jiān)督生活服務的實施和效果，自律機制與他律機制（政府監(jiān)管和社會監(jiān)督）相結(jié)合的、本土特色的現(xiàn)代社區(qū)社會組織建設(shè)和管理制度。

（二）結(jié)構(gòu)不平衡

從社會組織的類型上看，文體類、教育培訓類社會組織較多，而服務類組織較少且覆蓋面窄，公益類、維權(quán)類社會組織更少。

普遍來看，活動領(lǐng)域主要集中在三大領(lǐng)域，即教育培訓、文體活動和生活服務，如最發(fā)達的SH，從事這三大領(lǐng)域活動的社區(qū)社會組織數(shù)量之和占整個街道社區(qū)社會組織總數(shù)的四分之三。不過，在其他城市的社區(qū)，服務類相比較教育培訓和文體活動，就似乎要少些。一般來講，生活服務屬于便民利民的微利服務，而教育培訓基本上是屬于市場化運作的性質(zhì)。實踐中，不少社區(qū)更愿意發(fā)展這兩類社區(qū)，而這兩類社區(qū)社會組織的“自助能力”也遠遠大于其他活動領(lǐng)域的社會組織。

而公益慈善類的社區(qū)社會組織是當前我國社區(qū)社會組織發(fā)展的弱項。

（三）經(jīng)費來源比較單一，主要是政府撥款，其他的籌措資金渠道一定程度存在

從總體看來，政府的財政支持在各類社區(qū)社會組織的經(jīng)費來源中占據(jù)絕對重要

的地位。如BJ案例中，政府每年為這些社會組織投入的經(jīng)費支持大約為30萬～40萬元，街道上注冊的3個社會組織的經(jīng)費開支直接來源于街道財政支持；另外，按照“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，向居委會轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)社會組織進行的項目資助是政府財政資助的一種間接方式。案例中29個社區(qū)中的423個組織，共擁有各種來源的收入達68.1735萬元，其中來自政府資助的收入有64.578萬元，占總收入的比例將近95%；而其他形式的自籌性收入只有2.38萬元，占3.49%。

表1 各案例社區(qū)社會組織的主要活動

（續(xù)表）

（續(xù)表）

除了政府資助外，組織的收入來源還包括服務性收費，少量的會員費以及社會捐贈等渠道。不過，總的來講，社會捐贈相當少。

（四）政府兼任或者任命的組織領(lǐng)導人數(shù)量遠遠大于組織自身產(chǎn)生的領(lǐng)導人

絕大多數(shù)的社區(qū)社會組織的領(lǐng)導人都是由街道辦事處或居委會成員兼任或者任命，社會組織自身選舉或者出任領(lǐng)導人的比較少。如SH案例中顯示，60～70%的社區(qū)社會組織負責人擁有黨政機構(gòu)工作的背景，多數(shù)來自街道辦事處下邊的事業(yè)單位，身份為事業(yè)編，其中約50%的人同時兼任社區(qū)社會組織的負責人。完全自治的、居民自己選出的社會組織負責人僅為20～30%。

政府人員擔任社會組織的領(lǐng)導人，其薪酬由政府財政承擔，絕大部分都具有黨政機關(guān)工作背景。因為體制內(nèi)身份的特殊性，其在資源的爭取和工作的開展方面有著天然的優(yōu)勢。然而，其身份也帶來有不利因素，即在開展工作過程中往往受到政府的影響，獨立性較差；較少考慮居民的需求。

（五）政府推動成立的組織數(shù)量遠遠大于居民自發(fā)形成的組織數(shù)量

一般來講，規(guī)模較大的、運作相對成熟的社區(qū)社會組織基本上都是由政府推動成立，政府多通過財力和物力形式來推動其發(fā)展，如PD新區(qū)政府借助于區(qū)級公益創(chuàng)業(yè)園區(qū)和街道的社區(qū)社會組織服務中心，通過提供辦公場地、活動經(jīng)費以及優(yōu)惠政策措施等，推動該轄區(qū)社會組織的培育和發(fā)展。

居民自發(fā)形成的社區(qū)社會組織多以群眾文化團隊為主，輔以為數(shù)較少的為老、助老型的社會組織。

（六）居民參與呈現(xiàn)出“小眾參與”與“大眾參與”并存的局面

“小眾參與”主要是指“自上而下”安排的社區(qū)活動，參與率比較低且多數(shù)為固定人員的“捧場”；“大眾參與”主要是指“自下而上”的貼近居民需求的活動，參與率比較高，如助醫(yī)服務、歌友戲友會活動等。居民參與社區(qū)社會組織活動大致出于三種原因：第一，基于興趣的參與，如社區(qū)象棋隊、越劇隊、京劇隊等，參與的居民多數(shù)有這方面較為感興趣且有特長，這也是目前社區(qū)中群眾參與面比較廣，影響比較大的社區(qū)活動；第二，特別公益的參與，如社區(qū)志愿者協(xié)會等舉辦的抗震救災募捐活動，由于活動本身的公益性、社會責任性非常強，且募捐目的非常明確，居民普遍響應，參與的面也比較廣，但這些活動并非經(jīng)常；第三，切身利益的參與。

不過，總的來講，社區(qū)社會組織的參與者主要為老年人、女性、兒童、各類弱勢群體為主，由于他們從社會、單位及市場獲取資源的有限性，使得他們更愿意參與社區(qū)的社會組織活動來獲取興趣、情感、精神的滿足與成就。

而在不發(fā)達地區(qū)的城市社區(qū)，社會組織的特點可以用“小、弱、老、少”四個字來概括。

“小”主要是指社區(qū)社會組織的規(guī)模小。如KM案例中的社區(qū)社會組織規(guī)模一般都較小，特別是群眾自治的社會團體，少則一兩人，最多也不過40來人?！叭酢笔侵附M織服務社區(qū)、服務組織成員的能力還較弱?！袄稀敝饕侵干鐖F成員以老年人為主，活動類別比較傳統(tǒng)?！吧佟敝饕憩F(xiàn)在兩方面：一是高質(zhì)量社區(qū)社會組織少，產(chǎn)生的社會效果不明顯；二是成員中高素質(zhì)人才少，特別是專職從事社區(qū)社會組織工作的高素質(zhì)人才很少，這在一定程度上影響了組織的健康持續(xù)發(fā)展。

（七）不同經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)存在社會組織發(fā)展不平衡的情況

從全國范圍來看，經(jīng)濟發(fā)展水平，尤其是居民生活水平與社會組織的發(fā)展水平具有直接關(guān)系，但是這并非絕對的一一對應。經(jīng)濟發(fā)展水平的遙遙領(lǐng)先，再加上政府政策的大力支持，才能大大推動社會組織的發(fā)展。如在以ZZ市為代表的城市社會組織的發(fā)展進程中，顯然政府的扶持力度是不夠的，政府過多地依賴于社會力量推進社會組織的發(fā)展。雖然LZ市和KM市的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不及ZZ市，但是其社會組織水平卻遠遠超過ZZ市，這說明了政府的大力扶持，包括人力、物力的投入和財力的資助，對于社會組織的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。

注釋：

①BJ市自己的分類是“社區(qū)事務類”，本研究將其歸為促進參與類。

[1]云南省民政廳.關(guān)于促進社區(qū)社會組織建設(shè)與管理的指導意見,云府登[2008]475號.

[2]廣州市民政局.廣州市社區(qū)社會組織管理試行辦法,穗民[2008]313號.

[3]海南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳《關(guān)于培育發(fā)展和規(guī)范管理社區(qū)社會組織指導意見的通知》,瓊府辦[2009]166號.

[4]民政部.關(guān)于進一步推進和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見,民發(fā)[2009]165號.

[5][美]萊斯特·M·薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門視野.社會科學文獻出版社,2002.

[6][美]薩拉蒙等.全球公民社會：非營利部門國際指數(shù).北京大學出版社,2007.

[7]陳洪濤,王名.社會組織在建設(shè)城市社區(qū)服務體系中的作用——基于居民參與型社區(qū)社會組織的視角.行政論壇,2009,1.

[8]John Clark, Democratizing development: the role of voluntary organizations，Kumarian Press, 1991.