地方行政立法審查的重點

范文舟

摘要：地方行政立法審查的重點應(yīng)該是對行政立法的立法技術(shù)的審查，而對立法技術(shù)方面的審查重點又應(yīng)該是其結(jié)構(gòu)營造技術(shù)和法的語言表述技術(shù)。某些寧夏兩級地方行政立法的立法技術(shù)中存在的主要問題：（1）立法結(jié)構(gòu)凌亂，層次不清，甚至望文生義；（2）立法規(guī)定過于原則、抽象，缺乏準(zhǔn)確性；（3）立法中存在常識性語病以及立法語言口語化；（4）立法用語不規(guī)范，非法律術(shù)語、政策性色彩過濃。

關(guān)鍵詞：兩級地方立法；行政立法；立法監(jiān)督

中圖分類號：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）25-0238-02

一

如所周知，通常所說的立法監(jiān)督是立法機(jī)關(guān)所為之立法監(jiān)督，①然本文所探討的立法監(jiān)督并非完全這種意義的立法監(jiān)督，而是包括對地方（省級、省政府所在地的市、較大的市級）人大及其常委會制定的涉及行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力及其行使的地方性法規(guī)，以及省級人民政府、省政府所在地的市、較大的市人民政府制定的規(guī)章，甚至包括對規(guī)章以下的規(guī)范性文件之監(jiān)督。所以本文所探討的地方行政立法監(jiān)督，與通說有個共同點，即監(jiān)督的主體仍然是地方人大及其常委會，包括地方人大對其常委會行政立法工作的監(jiān)督，省級（在寧夏即自治區(qū)級）人大及其常委會對省會市（在寧夏即銀川市）人大及其常委會行政立法工作的監(jiān)督，地方人大及其常委會對其同級別人民政府行政立法工作的監(jiān)督，在寧夏即自治區(qū)人大及其常委會對自治區(qū)政府行政立法工作的監(jiān)督，銀川市人大及其常委會對銀川市人民政府行政立法工作的監(jiān)督。

筆者認(rèn)為，寧夏兩級地方行政立法監(jiān)督的現(xiàn)狀中所存在的最大問題，就是對立法技術(shù)的監(jiān)督不夠嚴(yán)謹(jǐn)，所以監(jiān)督的重點應(yīng)該是對立法技術(shù)的監(jiān)督。本文就以《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例（草案）》（以下簡稱《條例》）為例，對行政立法技術(shù)的監(jiān)督問題作一粗淺探討，期望能對包括自治區(qū)和銀川市在內(nèi)的地方行政立法監(jiān)督工作有所助益。

二

寧夏兩級地方行政立法的立法技術(shù)中存在的主要問題：（1）立法結(jié)構(gòu)凌亂，層次不清，甚至望文生義；（2）立法規(guī)定過于原則、抽象，缺乏準(zhǔn)確性；（3）立法中存在常識性語病，以及立法語言口語化；（4）立法用語不規(guī)范，非法律術(shù)語、政策性色彩過濃。

（一）立法結(jié)構(gòu)凌亂，層次不清，甚至望文生義

《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》（草案）（以下簡稱《條例》）立法結(jié)構(gòu)凌亂，層次不清。

整個《條例》包括第一章“總則”，第二章“組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)”，第三章“學(xué)校環(huán)境教育”，第四章“社會環(huán)境教育”，第五章“環(huán)境教育的保障”，第六章“獎勵與處罰”，第七章“附則”。按照立法的基本知識，“總則”部分應(yīng)該規(guī)定本條例的指導(dǎo)思想和基本原則，其后各章應(yīng)該是對“總則”所規(guī)定的指導(dǎo)思想和基本原則的落實或體現(xiàn)。但《條例》常常把應(yīng)該規(guī)定在第一章“總則”部分的內(nèi)容規(guī)定在了后面的各章。如《條例》第33條規(guī)定，各級環(huán)境教育委員會應(yīng)當(dāng)定期對環(huán)境教育實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將相關(guān)情況報送同級人民政府和上一級環(huán)境教育委員會。第34條，自治區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境教育理論和重大實踐成果的研究，為開展環(huán)境教育提供科學(xué)指導(dǎo)和支持。這兩條都被寫在了第五章，但其內(nèi)容都是原則性的規(guī)定，所以，都應(yīng)該規(guī)定在第一章“總則”之中。

《條例》的一些規(guī)定還是望文生義的結(jié)果。第1條，“為了普及和加強(qiáng)環(huán)境教育，增強(qiáng)公民環(huán)境意識，提高生態(tài)文明水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國教育法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合自治區(qū)實際，制定本條例?！闭f本《條例》是根據(jù)環(huán)境保護(hù)法制定的，完全正確，但說是根據(jù)教育法制定的，就是望文生義了。因為《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第5條明確規(guī)定，“國家鼓勵環(huán)境保護(hù)科學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的研究和開發(fā)，提高環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平，普及環(huán)境保護(hù)的科學(xué)知識?！边@是一條原則性規(guī)定，就為各個地方立法機(jī)關(guān)提供了立法的依據(jù)，實際上也提出了地方立法的必要性。但是，《中華人民共和國教育法》并未規(guī)定這樣的內(nèi)容，它所規(guī)定的“教育”與《條例》所涉及的環(huán)境教育之“教育”不具有直接的相關(guān)性。說《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》是根據(jù)教育法制定的，乃望文生義也。

由于《條例》立法結(jié)構(gòu)凌亂，層次不清，也就導(dǎo)致了其立法主旨不清，讓人搞不清其主要的規(guī)制對象是誰，是有關(guān)國家機(jī)關(guān)，還是普通公民。按照通常的理解，《條例》主要是規(guī)定環(huán)境教育的主體（機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)），即環(huán)境教育應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)，他（們）應(yīng)該如何開展工作，具有哪些權(quán)力，承擔(dān)什么責(zé)任等等都沒有規(guī)定清楚。

按照立法理論，地方行政立法的總則一般位于立法文件的首部，與分則、附則部分相對應(yīng)，主要規(guī)定立法的立法目的、立法原則、適用范圍、執(zhí)法主體等內(nèi)容?？倓t是立法的主要精神和核心的載體?？倓t的文字表述應(yīng)當(dāng)具有高度的概括性，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)簡明、準(zhǔn)確，集中表述在法規(guī)結(jié)構(gòu)的開端部分。

總則部分一般規(guī)定如下內(nèi)容：立法目的、立法依據(jù)、立法的基本原則和指導(dǎo)方針、基本制度、調(diào)整對象、效力范圍、法規(guī)適用、主管部門、獎勵主體、其他規(guī)定等，在具體的立法過程中，可以根據(jù)實際需要對以上內(nèi)容進(jìn)行選擇性規(guī)定。其排列順序通常為：立法目的（宗旨）和立法依據(jù)；調(diào)整范圍；基本原則、指導(dǎo)思想和方針；主管部門；基本制度；獎勵主體；定義條款；其他規(guī)定。

（二）立法規(guī)定過于原則、抽象，缺乏準(zhǔn)確性

前文所列舉的《條例》的規(guī)定就是過于原則、抽象，缺乏準(zhǔn)確性的規(guī)定，除此之外，這類規(guī)定還有很多。第9條（屬于第二章），“工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)以及其他社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自工作，開展多種形式的環(huán)境教育活動?！倍喾N形式究竟是哪些形式？讓人無所適從。第21條（屬于第四章）第1款，“建立健全環(huán)保社會組織引導(dǎo)、管理和服務(wù)機(jī)制，為環(huán)保社會組織健康有序發(fā)展創(chuàng)造條件?！闭l“建立健全”？讓人摸不著頭腦。該條第3款（鼓勵環(huán)保社會組織開展國內(nèi)外交流與合作，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)為環(huán)保社會組織開展交流與合作進(jìn)行政策指導(dǎo)、提供信息、搭建平臺）第4款（鼓勵其他社會公益組織以及志愿者參與環(huán)境教育工作）也有同樣的“效果”。

有些規(guī)定極其抽象。如《條例》第34條，“自治區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境教育理論和重大實踐成果的研究，為開展環(huán)境教育提供科學(xué)指導(dǎo)和支持。”自治區(qū)哪個機(jī)關(guān)、哪個單位？還是所有機(jī)關(guān)、所有單位？都不清楚。

（三）立法中存在常識性語病和邏輯錯誤，以及立法語言口語化

《條例》第5條第1款：“環(huán)境教育分為環(huán)境普及教育和環(huán)境重點教育?！薄捌占啊焙汀爸攸c”并非相對詞。該條第2款：“環(huán)境普及教育的對象為全體公民；環(huán)境重點教育的對象為國家機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、教師以及學(xué)生?！薄?；”號把本款規(guī)定的內(nèi)容分為前后兩部分，且這兩部分內(nèi)容是并列關(guān)系，但國家機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、教師和學(xué)生都是公民，都屬于全體公民范圍內(nèi)的，就是說他們和全體公民是包含關(guān)系，不是并列關(guān)系。這兩款是典型的常識性語病。

第6條：“環(huán)境教育實行經(jīng)常教育與集中教育相結(jié)合、普及教育與重點教育相結(jié)合、理論教育與實踐教育相結(jié)合的原則。”“經(jīng)常教育”和“集中教育”也不是相對詞。再者，如前文所說，本條作為原則性規(guī)定，在《條例》以后各章中應(yīng)該體現(xiàn)出來，但其后各章都沒有明確“經(jīng)常教育”應(yīng)該如何開展，“集中教育”應(yīng)該如何開展等等，且都是典型的口語化表述。

（四）立法用語不規(guī)范，非法律術(shù)語、政策性色彩過濃

前文所列舉的《條例》的有關(guān)條文在存在上述毛病的同時，也體現(xiàn)出立法用語不規(guī)范，非法律術(shù)語、政策性色彩過濃的毛病?！稐l例》還有一些條款體現(xiàn)出這種毛病?！稐l例》第18條：“人民法院公開審理環(huán)境案件，應(yīng)當(dāng)公告相關(guān)信息，為公民旁聽環(huán)境案件提供便利?！边@是一個典型的不規(guī)范的、政策性語言條款。人民法院審判案件是否公開審判，是只服從民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法，以及法院組織法等法律規(guī)定的，《條例》作為地方性法規(guī)是沒有權(quán)力為人民法院設(shè)置義務(wù)的。

《條例》第19條：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村（居）民委員會，應(yīng)當(dāng)利用社區(qū)、集市、文化館等公共場所，向群眾開展經(jīng)常性的環(huán)境教育活動?！边@也是一條“政策性”規(guī)定，作為立法規(guī)定卻很不嚴(yán)謹(jǐn)。表面上看，《條例》是可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村（居）民委員會設(shè)置義務(wù)的。但是，村（居）民委員會在法律性質(zhì)上和前兩者是不同的，前兩者是一級政府，而后者是人民群眾自治組織。立法在為他們設(shè)置義務(wù)時應(yīng)該區(qū)別對待。當(dāng)一級政府向人民群眾開展經(jīng)常性的環(huán)境教育活動時，那是政府行為，在法律性質(zhì)上可能是行政行為（當(dāng)其為人民群眾設(shè)置義務(wù)時），也可能是行政指導(dǎo)。而人民群眾自治組織在開展經(jīng)常性的環(huán)境教育活動時，就屬于人民群眾自我教育了，兩者在實際保障問題上將有極大的區(qū)別。

以上是筆者在對寧夏回族自治區(qū)以及銀川市兩級地方行政立法的相關(guān)行政立法文件進(jìn)行審視時發(fā)現(xiàn)的立法語言方面的缺點，只是《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例（草案）》比較集中地存在。這些也是地方行政立法監(jiān)督的重點所在。