淺析近年來(lái)中國(guó)地方政府的“圈地活動(dòng)”

劉滿(mǎn)成

摘要：土地乃國(guó)民之本，國(guó)家之根。但隨著改革開(kāi)放的發(fā)展，尤其是近些年來(lái)，地方政府非法圈地、占地現(xiàn)象愈演愈烈，引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。著重論述近年來(lái)出現(xiàn)的地方政府非法圈地、占地發(fā)展現(xiàn)狀及其原因，以及如何采取措施改革和完善土地管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：地方政府；“圈地活動(dòng)”；土地管理機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F293文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）25-0142-02

國(guó)以民為本，民以食為天，衣食之源離不開(kāi)土地。而土地具有面積的有限性、供給的稀缺性等屬性。保護(hù)有限的耕地，對(duì)于13億人口的中國(guó)，有著不言而喻的重要意義。英國(guó)歷史上出現(xiàn)的“圈地運(yùn)動(dòng)”，是資本原始積累過(guò)程中資產(chǎn)階級(jí)剝奪農(nóng)民土地的運(yùn)動(dòng)，它為資本主義的發(fā)展提供了勞動(dòng)力、市場(chǎng)、原材料的同時(shí)也極大的損害了人民的利益。近些年中國(guó)地方政府的“圈地活動(dòng)”，盡管與英國(guó)歷史上的“圈地運(yùn)動(dòng)”有著本質(zhì)的區(qū)別，但地方政府在“圈地活動(dòng)”中所表現(xiàn)出的不合理、不合法的行為，極大地?fù)p害了人民群眾的利益，引發(fā)的問(wèn)題值得深思。

一、圈地的方式及其利用方向

從目前來(lái)看，中國(guó)地方政府的“圈地活動(dòng)”主要有三種方式。一是行政強(qiáng)征，即利用行政強(qiáng)制手段，將農(nóng)民擁有的土地征收過(guò)來(lái)。二是以租代征，即通過(guò)租用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)并擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的一種普遍的違法征地形式，其實(shí)質(zhì)是規(guī)避法定征地審批，逃避繳納有關(guān)稅費(fèi)、履行耕地補(bǔ)償?shù)姆ǘx務(wù)。三是低價(jià)購(gòu)征，即政府通過(guò)低廉價(jià)格從農(nóng)民手中買(mǎi)進(jìn)土地，高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商。

圈地之后不合理、不合法的土地使用主要有四類(lèi)。一是用于奢侈建設(shè)，即地方政府負(fù)責(zé)征地給開(kāi)發(fā)商建高爾夫球場(chǎng)和開(kāi)發(fā)別墅樓盤(pán)。以高爾夫球場(chǎng)建設(shè)為例，國(guó)家三令五申亦沒(méi)能阻止各地高爾夫球場(chǎng)的快速增長(zhǎng)。2011年，“全國(guó)327個(gè)高爾夫球場(chǎng)總共占用了640 176畝土地，其中北京市132 257畝，山東省74 749畝，廣東省70 045畝，江蘇省53 997畝，海南省46 973畝” [1]。二是用于囤積抬價(jià)，即地方政府征地后先把良田變成荒地，經(jīng)過(guò)“包裝”后高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，如河北廊坊香河縣“一畝糧田只給農(nóng)民1 200元，以每畝60萬(wàn)元賣(mài)給開(kāi)發(fā)商”[2]。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，從2000—2009年十年間，全國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)一共購(gòu)置土地近33億平方米，而實(shí)際完成開(kāi)發(fā)的僅有近21億平方米，這意味著有近12億平方米被閑置。這種圈而不用的行為，“一頭嚴(yán)重浪費(fèi)城市化的機(jī)會(huì)，一頭大量浪費(fèi)農(nóng)地”[3]。三是用于造湖工程，即地方政府在征來(lái)的土地上開(kāi)挖人工湖，在湖周邊建設(shè)高檔房地產(chǎn)項(xiàng)目。這種亂象頻頻出現(xiàn)，如2011年云南昆明宜良縣千畝良田變?nèi)斯ず?，安徽馬鞍山市東孟村近600畝良田被占用于開(kāi)挖人工湖。四是用于政府?dāng)U建，即地方政府強(qiáng)征土地為自己修建豪華辦公大樓，如安徽安慶望江縣政府在建的辦公樓超過(guò)8個(gè)美國(guó)白宮，重慶萬(wàn)州區(qū)天城交通局為12名職工建起建筑面積7 000平方米歐式辦公樓，四川綿陽(yáng)三臺(tái)縣災(zāi)后重建政務(wù)大樓總面積2.7萬(wàn)多平方米等等。很多豪華辦公樓的建設(shè)至今未獲國(guó)有土地使用權(quán)證，一些地方政府或明或暗地扮演了違法用地的角色。

二、圈地亂象原因探析

近年來(lái)中國(guó)地方政府的“圈地活動(dòng)”亂象橫生，給農(nóng)民造成了極大的損失，這些“圈地活動(dòng)”原因是多方面的。

1.法律和制度原因。盡管中國(guó)法律上對(duì)農(nóng)村土地的集體所有權(quán)和使用權(quán)作了相關(guān)規(guī)定，但以“農(nóng)民集體”這樣抽象的概念為產(chǎn)權(quán)主體，存在著土地所有權(quán)主體虛置的嚴(yán)重缺陷。中國(guó)《憲法》和《土地管理法》均規(guī)定，國(guó)家為了公共利益需要，可以征用農(nóng)村集體土地，但沒(méi)有對(duì)“公共利益”作出明確界定，于是幾乎一切征地項(xiàng)目都搭乘“公共利益”的便車(chē)。從1994年進(jìn)行的分稅制（將財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移）改革，使地方政府在享有工業(yè)化、城市化發(fā)展自主權(quán)的同時(shí)，亦滋生了地方政府?dāng)U張財(cái)政收益的動(dòng)機(jī)和行為，并衍生出土地管理制度（包括土地征用制度、審批制度、儲(chǔ)備制度等）的諸多不合理之處。如土地使用權(quán)制度規(guī)定使用權(quán)可以通過(guò)協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)三種方式進(jìn)行，但實(shí)際上仍以行政劃撥和協(xié)議出讓為主，而且缺乏征地聽(tīng)證制度，農(nóng)民沒(méi)有知情權(quán)。

2.政策原因。中國(guó)20世紀(jì)80年代興起的開(kāi)發(fā)區(qū)熱潮使大量土地被圈用，有的地方政府為了“筑巢引鳳”、吸引外資，對(duì)外商收取過(guò)低的土地轉(zhuǎn)讓或使用費(fèi)，甚至無(wú)償使用，導(dǎo)致圈地活動(dòng)進(jìn)一步惡化。而且，中國(guó)的城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)和房?jī)r(jià)的不斷攀升，使“相當(dāng)一部分地方政府在‘經(jīng)營(yíng)城市過(guò)程中拆房子、倒地皮，通過(guò)‘饑餓供地以拉動(dòng)房?jī)r(jià)，從而大牟其利”[4]。從一定意義上講，地方政府及其相關(guān)政策在“圈地活動(dòng)”中扮演著幕后推手的角色。

3.現(xiàn)實(shí)原因。地方政府的職能應(yīng)定位于地方公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的管理者和服務(wù)者，但實(shí)際情況是基層政府成了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的“經(jīng)紀(jì)人”，熱衷于圈地賣(mài)地，“吃”地為生，通過(guò)出讓土地使用權(quán)獲得“土地財(cái)政”?！巴恋爻鲎屨嫉胤截?cái)政預(yù)算外收入60%以上，個(gè)別市縣達(dá)90%左右”[4]，這種名副其實(shí)的“土地財(cái)政”，實(shí)際上是今天政府透支未來(lái)幾十年的財(cái)政資源。

三、改革和完善土地管理的舉措

盡管黨和國(guó)家對(duì)地方政府的“圈地活動(dòng)”高度重視，亦出臺(tái)了相關(guān)政策抑制“圈地活動(dòng)”，但諸多公共政策治標(biāo)不治本，要從根本上改變地方政府非法圈地、占地現(xiàn)象，必須進(jìn)一步改革和完善中國(guó)土地管理制度。

1.改變土地立法模糊化現(xiàn)象，由抽象立法變?yōu)榫唧w立法。中國(guó)現(xiàn)有的法律、法規(guī)原則性太強(qiáng)，執(zhí)行起來(lái)較困難。1986年制定、2004年第二次修正的現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)舉報(bào)違法用地行為、保護(hù)土地的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，但對(duì)于保護(hù)舉報(bào)人不受報(bào)復(fù)等沒(méi)有規(guī)定。對(duì)違法用地的法律責(zé)任行為進(jìn)行了分類(lèi)，但具體的懲處措施過(guò)于原則化。《土地管理法》還規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征前三年平均產(chǎn)值的6～10倍。這一規(guī)定雖然關(guān)照到不同地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，但卻導(dǎo)致各地在執(zhí)行時(shí)均按最低標(biāo)準(zhǔn)來(lái)補(bǔ)償，嚴(yán)重?fù)p害了土地被征用者的利益。因而，立法在堅(jiān)持基本原則的同時(shí)應(yīng)該更具體化明晰化，不僅僅要保護(hù)好土地，更重要的是保護(hù)好廣大農(nóng)民的根本利益。

2.改變土地管理方式，由地方管理變?yōu)榇怪惫芾怼？梢越梃b海關(guān)和稅務(wù)部門(mén)的系統(tǒng)設(shè)置，將土地管理部門(mén)單獨(dú)劃出來(lái)，獨(dú)立于地方財(cái)政之外，改變現(xiàn)行的縣、市、省、國(guó)務(wù)院四級(jí)審批機(jī)制，設(shè)立縣級(jí)、省級(jí)、國(guó)務(wù)院三級(jí)管理系列?？h級(jí)管理部門(mén)將土地使用申報(bào)之后，土地使用審批先由省級(jí)管理部門(mén)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，再交由國(guó)務(wù)院土地管理部門(mén)審查、批準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)全部上繳國(guó)庫(kù)，讓土地收益由“第二財(cái)政”變成“第一財(cái)政”。土地管理系統(tǒng)內(nèi)的財(cái)務(wù)也要與之對(duì)應(yīng)，三級(jí)財(cái)政統(tǒng)一由國(guó)庫(kù)管理，不劃入地方同級(jí)財(cái)政而保持其獨(dú)立性，使土地管理不受地方政府的控制，從而終結(jié)地方政府的“賣(mài)地財(cái)政”現(xiàn)象。

3.改變利益調(diào)節(jié)方式，由政策處理變?yōu)闄C(jī)制管理。建立科學(xué)合理的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，用制度化利益機(jī)制解決土地問(wèn)題。改革土地征用機(jī)制，切實(shí)貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。打破土地制度二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，實(shí)行農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”，切實(shí)保障農(nóng)民的土地使用權(quán)。明晰農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地應(yīng)有的權(quán)利，改變目前農(nóng)村集體土地實(shí)際上的村主任和村委會(huì)所有制。還要逐步打破政府對(duì)土地的市場(chǎng)壟斷，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用。取消非公益用地向農(nóng)民強(qiáng)制征地的方式，在符合規(guī)劃的情況下，讓農(nóng)村和城郊集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，在法律范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民。進(jìn)入市場(chǎng)的土地可以采取分年出租土地使用權(quán)、一次性出讓長(zhǎng)期土地使用權(quán)、土地使用權(quán)入股等多種形式。用于建設(shè)的土地，必須符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃且直接滿(mǎn)足公共需要。

4.改變監(jiān)督不力現(xiàn)狀，由事后處理變?yōu)槿瘫O(jiān)管。要加大查處非法批準(zhǔn)征地和沒(méi)經(jīng)過(guò)審批而征地、用地案件的工作力度，深入開(kāi)展土地市場(chǎng)秩序治理整頓，完善更嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。各村“兩委會(huì)”及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府積極配合縣級(jí)、省級(jí)、國(guó)務(wù)院的土地管理工作，并與公安、司法機(jī)關(guān)形成查處合力。三級(jí)土地管理部門(mén)尤其要與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、司法機(jī)關(guān)建立協(xié)同作戰(zhàn)的工作程序和制度。明晰群眾舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)，并嚴(yán)格予以保護(hù)，讓群眾敢于并積極參加到土地管理工作中來(lái)。同時(shí)，國(guó)家宣傳部門(mén)應(yīng)創(chuàng)辦土地管理專(zhuān)刊報(bào)紙或開(kāi)設(shè)土地管理新聞專(zhuān)欄，對(duì)違法行為進(jìn)行公示，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，在社會(huì)形成一種保護(hù)土地、關(guān)心土地利用的氛圍。

5.改變土地管理隊(duì)伍組成，由單一組合變?yōu)閺?fù)合領(lǐng)導(dǎo)。要加強(qiáng)土地管理隊(duì)伍特別是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，土地管理隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)人員，既要有原則性，又要有過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，要注重培養(yǎng)專(zhuān)家型領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，管理隊(duì)伍的組成人員要在年齡、智力、地域等方面互補(bǔ)，既有專(zhuān)才也有通才，以實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)合理化、人員關(guān)系和諧化，形成一種合力。要加大對(duì)年輕干部的培養(yǎng)力度，拓寬培養(yǎng)渠道，儲(chǔ)備中層干部后備力量，提高國(guó)土管理隊(duì)伍的活力。建立健全干部交流制度，創(chuàng)新用人機(jī)制，堅(jiān)持以好的作風(fēng)選好的干部。推行競(jìng)爭(zhēng)上崗辦法，在競(jìng)爭(zhēng)中調(diào)動(dòng)干部職工的積極性，并在基層挖掘國(guó)土隊(duì)伍的潛力，選好人，用好人，做好事。

嚴(yán)峻的形勢(shì)要求中國(guó)必須改革和完善土地管理制度，地方政府也必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，終結(jié)“圈地活動(dòng)”，嚴(yán)格保護(hù)土地。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]