財政聯(lián)邦主義理論述評

■吳俊培 李淼焱

財政聯(lián)邦主義理論述評

■吳俊培 李淼焱

吳俊培，著名財政學家，現(xiàn)為武漢大學財政金融研究中心主任，教授，博士生導師。1984年5月加入中國共產(chǎn)黨，1980年9月至 1982年9月在湖北財經(jīng)學院財政學專業(yè)碩士研究生學習；1982年 9月至1992年1月任中南財經(jīng)大學財政金融系教師；1997年7月至1999年1月任中南財經(jīng)大學副校長；1999年1月至2000年4月任中南財經(jīng)大學黨委常委、校長；2000年8月至2009年6月任武漢大學黨委常委、副校長。1992年6月晉升為教授；1993年遴選為博士生導師。獲獎情況：1992年獲財政部優(yōu)秀教材二等獎；1994年獲國務院政府特殊津貼；1995年獲湖北省人文社會科學優(yōu)秀成果三等獎；1998年獲教育部普通高校第二屆人文社科成果三等獎；2001年獲湖北省第二屆社會科學優(yōu)秀成果二等獎；2003年獲普通高校第三屆人文社科優(yōu)秀成果二等獎。獲“有突出貢獻的中國博士學位獲得者”稱號；享受國務院特殊津貼。社會兼職：中國國際稅收研究會副會長，中國財政學會常務理事，教育部經(jīng)濟學科教學指導委員會成員，湖北省財政學會副會長，湖北省人民政府咨詢委員會成員等。

李淼焱：中南財經(jīng)政法大學財政學博士、講師。

一、財政聯(lián)邦主義理論緣起：政府間關系的財政分權(quán)

財政聯(lián)邦主義(fiscalfederalism)是聯(lián)邦主義一詞的延伸，雖然它是個經(jīng)濟學概念，但它仍然具有政治意義上聯(lián)邦主義的基本特征：一是中央與地方的分權(quán)；二是中央與地方政府職能的劃分。馬斯格雷夫認為，圍繞“財政聯(lián)邦主義”的問題，是關于財政事務的空間安排以及在各種管轄權(quán)內(nèi)對這些事務的管理。薩繆爾森和諾德豪斯認為財政聯(lián)邦主義就是指不同層次政府的財政責任的劃分。可見，財政聯(lián)邦主義最簡單的含義就是指多級政府間進行財政職能分工的體制或原則。在政治上是單一制的國家，在財政上同樣有可能是聯(lián)邦主義的。

財政聯(lián)邦主義要解決的問題是各級政府間的財政收支關系如何確定，財政體制如何建立更能充分體現(xiàn)財政職能，如何使財政體制的運行更加有效等。財政聯(lián)邦主義是處理中央政府與地方政府之間財政關系的一種制度設計，完全可以說是對財政分權(quán)理論的一種概括，其重點在明確中央政府和地方政府財政職能分工的基礎上，強調(diào)地方財政的自主性和獨立性。

二、財政聯(lián)邦主義劃分的時代背景

美國財政聯(lián)邦制度可分作兩個階段。第一階段從朝鮮戰(zhàn)爭末期到1978年，被稱作傳統(tǒng)聯(lián)邦主義（Old Federalism），該時期的理論研究被稱為第一代的財政聯(lián)邦主義(FGFF)。1978年以后的美國財政被稱為新聯(lián)邦主義（New Federalism），該時期的財政理論被稱為第二代財政聯(lián)邦主義(SGFF)。

（一）美國傳統(tǒng)財政聯(lián)邦制度存在的問題

傳統(tǒng)聯(lián)邦主義時期 （1950-1978），州（state）和地方（local）支出增長迅猛，比當年經(jīng)濟增長速度都要快。聯(lián)邦援助（federal aid）是在州-地方的財政框架下增長最快的要素，聯(lián)邦援助系統(tǒng)迅速擴張，干預州-地方經(jīng)濟。傳統(tǒng)聯(lián)邦制度出現(xiàn)以下問題：

第一，州-地方經(jīng)濟越來越依賴聯(lián)邦基金（federal funds）。1955年聯(lián)邦政府援助只占財政收入的10%，州和地方主要自行籌款。到1978年，聯(lián)邦援助占財政收入比例飆升至32%。

第二，各種劃分細致的政府援助項目大量產(chǎn)生。各種單獨的中央援助項目從1950年的50個增加到1960年的132個，到1978年則超過500個。那時，美國幾乎任何事都有聯(lián)邦援助項目。州-地方政府幾乎沒有活動的余地。聯(lián)邦政府不可避免地干預州-地方政府關心的事情?？焖僭鲩L卻毫無秩序的聯(lián)邦政府援助系統(tǒng)投入大量的資金到州-地方政府運行的各階段。但是中央并沒能很清晰地管控州-地方政府，而是把中央、州和地方政府的事情混雜到一起，導致責任、效率和公眾信任的實際損失。

（二）新聯(lián)邦主義的政策目標及面臨的問題

里根總統(tǒng)上臺執(zhí)政以后，呼吁改造聯(lián)邦援助系統(tǒng)。他深信在聯(lián)邦政府的規(guī)則和控制下，州和地方政府的運行會更有效率。里根提出三個政策目標：第一，大大降低州-地方政府對聯(lián)邦政府的依賴。該政策自1979年開始，聯(lián)邦財政援助從占稅收的32%降至22%；第二，削減聯(lián)邦政府援助項目的數(shù)目。財政援助項目的個數(shù)從1981年的535個降至395個；第三，為了補償州-地方政府喪失聯(lián)邦援助的損失，聯(lián)邦政府采取返還州-地方政府一部分特許權(quán)稅基，和進行項目交換的方式。

里根要減稅，并約束國會的財政支出，將政府從“富裕的財政聯(lián)邦制（affluent federalism）”轉(zhuǎn)變到“艱苦樸素財政聯(lián)邦制”（Austerity Federalism）。 他運用預算項目審核過程確保聯(lián)邦政府援助項目削減的實施，同時也給國會設置了財政紀律。但是削減聯(lián)邦援助項目后，州-地方政府沒有得到任何稅收形式的返還。聯(lián)邦和州-地方政府面臨著非常緊的預算約束。因此，這個時期的白宮面臨新的問題：聯(lián)邦、州和地方在激烈地競爭，如何調(diào)和各方的利益以利于經(jīng)濟發(fā)展？如何確保效率、經(jīng)濟和公平的價值尺度？聯(lián)邦、州和地方政府的事權(quán)應該如何劃分？在預算很緊的情況下，州和地方政府處理國內(nèi)問題時會按照自己的意愿行事，這勢必會給國家整體經(jīng)濟造成影響。

三、財政聯(lián)邦主義理論的邏輯脈絡

第一代聯(lián)邦財政主義（FGFF）理論體系建立在對財政分權(quán)探討的基礎之上。代表人物包括：蒂布特(Tiebout，1956)、馬斯格雷夫(Musgrave，1959)以及奧茨(Oates，1972)等人。 Tiebout模型證明了地方政府存在的合理性，給Oates(1972)提出分權(quán)定理以及今后財政分權(quán)理論的發(fā)展提供了思想的起源。Musgrave(1959)和Oates(1972)建構(gòu)了一個財政聯(lián)邦主義的理論，強調(diào)給地方政府指定正確的稅種和支出以便改善該地區(qū)的福利。同時，Musgrave(1959)在《公共經(jīng)濟理論》中的理論觀點為第二代財政聯(lián)邦主義(SGFF)指明了方向。第一代聯(lián)邦主義理論很大程度上是規(guī)范分析，并且假設公共政策的制定者是善良的社會福利最大化的踐行者(Musgrave 1959,Oates 1972)。第二代的財政聯(lián)邦主義理論擴展了第一代財政聯(lián)邦主義理論的規(guī)范分析，從系統(tǒng)的角度考察官員的動機。

（一）第一代的財政聯(lián)邦主義(FGFF)理論內(nèi)容

1、蒂布特的“以足投票”理論。蒂布特在1956年發(fā)表的 《地方支出的純理論》一文中認為，人們愿意在某一地方政府周圍，是由于他們想在全國尋找地方政府所提供的服務與所征收的稅收之間的一種精確組合，以使自己的效用最大化。地方政府的最小行政單位是社區(qū)，每個社區(qū)的公共品與稅收組合不同，各個社區(qū)的公共品支出都尊重了當?shù)仄玫牟町愋浴＞用窭谩坝媚_投票”選擇能夠提供最符合其偏好的稅收—支出方案的社區(qū)來居住。具有相同或相近消費偏好的人們會逐漸地聚集到一起，形成一個以共同利益和共同的公共產(chǎn)品消費需求為基礎的社區(qū)。地區(qū)間的競爭導致資源的有效配置，達到帕累托最優(yōu)，地方公共產(chǎn)品的提供是有效率的。

2、奧茨的分權(quán)理論。奧茨在1972年出版的《財政聯(lián)邦主義》一書中，為地方政府的存在提供了一個分權(quán)定理：如果在全國范圍內(nèi)等量地分配某種公共物品，并且關于該物品的提供成本無論對中央政府還是對地方政府來說都是相等的，那么，讓地方政府將一個符合帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的居民，則總是要比中央政府有效。

3、Musgrave(1959)的理論觀點。 第一代聯(lián)邦主義理論和第二代聯(lián)邦主義理論之間的轉(zhuǎn)折點在于Musgrave(1959)在《公共經(jīng)濟理論》中的觀點：首先，筆者試圖說明為了實現(xiàn)公共經(jīng)濟效率才會制定規(guī)則；其次，筆者試圖發(fā)展理論以說明為什么要遵循現(xiàn)存的政策，并且預測未來將采取哪種政策。這里，馬斯格雷夫?qū)嶋H上將制定公共政策的目的提出來，地方政府是否天然就是以遵循公共經(jīng)濟的效率原則來制定公共政策呢？假如地方政府追求的目的與公共經(jīng)濟追求的目標不一致，會出現(xiàn)什么情況？正如Hatfield(2005)所說，經(jīng)濟政策不是由良善的社會規(guī)劃者所決定的，而是由政府官員決定，而官員至少有一只眼睛盯著其政治前途第二代財政聯(lián)邦主義則從分配收益視角轉(zhuǎn)換到地方政府制定政策動因的視角。

（二）第一代財政聯(lián)邦主義的理論缺陷

第一代財政聯(lián)邦主義理論和傳統(tǒng)的企業(yè)理論有一個相似的地方，它們分別將政府過程和企業(yè)過程視作一個“黑箱”，好像只要投入所需的資源，仁慈的專制者就會如公眾所愿地、有效率地提供所需的公共產(chǎn)品和公共服務。政府的行動原本就是為克服市場失靈，實現(xiàn)資源配置的帕累托效率而開展的，然而問題在于有效率的市場結(jié)果如何才能實現(xiàn)?現(xiàn)代經(jīng)濟學毫不懷疑經(jīng)濟分權(quán)將會對政府質(zhì)量、經(jīng)濟增長和公共產(chǎn)品的供給效率產(chǎn)生影響。分權(quán)的效果依賴于對地方政府官員的政治和經(jīng)濟激勵。

財政聯(lián)邦主義理論作為公共選擇理論的一個分支，從政府應該提供公共產(chǎn)品的角度出發(fā)闡釋了地方政府的基本職能。第一代聯(lián)邦主義理論的缺陷沒有考慮到地方政府官員提供公共品的動機，因而地方政府在執(zhí)行經(jīng)濟政策時出現(xiàn)了很多政府失敗的情況。

對政府失敗的機制，國外的學者從政府經(jīng)濟職能出發(fā)進行探討。早在1938年，Pigou認為，由于存在壟斷力量，經(jīng)濟的外部性和信息不對稱，政府管理才具有“建設性”，以便抵消市場失靈并提升社會福利。該觀點被稱為“政府援助之手”。與之相反，“政府掠奪之手”理論則認為，政府不應該經(jīng)常采取各種調(diào)控來應對市場失敗。更進一步，“政府掠奪之手理論”預測，政府如果重視加強對如銀行部門等私有部門的調(diào)控，就很有可能促使這些部門在制度下發(fā)展，而不是更多親自采取措施去調(diào)控。

透過政府與企業(yè)之間在轉(zhuǎn)型期國家展現(xiàn)的互動關系，可以用三類模型具體描述政府的經(jīng)濟職能。第一種模型是無形之手模型 （the invisible-hand model）。該模型假定政府是組織良好，總體沒有腐敗，相對良善（benevolent）的。政府能夠約束自己提供公共產(chǎn)品，比如強制執(zhí)行合同 （contract enforcement）、法令和各種規(guī)章，這樣政府把分配的權(quán)力讓渡給私有企業(yè)。很多東歐國家，特別是希望進入歐盟的國家將這種模式視作本國改革的標準。

在另外兩種模式中，政府起更大的作用。中國政府的援助之手（helping hand）模型中，官僚們在私下進行推動私有經(jīng)濟的活動：他們幫助一些公司卻陸續(xù)殺滅（kill off）另一些公司，并追隨工業(yè)政策，經(jīng)常與企業(yè)家們保持親屬和經(jīng)濟聯(lián)系。在這種模型中，法律框架的作用十分有限，因為官僚判決大部分的爭議。官僚腐敗，但腐敗還很有限。這種模型的極端版本就是鐵腕 （iron-hand）模型，一般多見于亞洲國家如韓國和新加坡。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家中，援助之手的模型并不普遍。

最后一種是掠奪之手（grabbing hand）模型。政府四處干預，但是政府組織結(jié)構(gòu)卻遜于援助之手模型中的政府組織。政府由一大群獨立的官僚組成，他們自行安排日程，包括收受賄賂。他們名義上是“援助之手”，實際上不從統(tǒng)一的公共政策立場上考慮。官僚很大程度上獨立于法院，擅長在處理商業(yè)糾紛時強加自己的意愿，并且有力量給企業(yè)強制施加各種掠奪性的規(guī)則。在極端情況下，政府根本沒有組織性，以至于其喪失了能力去確立法令和提供基本的法律保護。結(jié)果合同只能在私下里強制執(zhí)行。

以上三種政府模型是理想狀態(tài)的模型，現(xiàn)實中政府具有以上三種模型的混合型特征。政府模型可參照矩陣（圖1所示）：

圖1 轉(zhuǎn)型期間地方政府的經(jīng)濟角色

（三）第二代的財政聯(lián)邦主義（SGFF）理論

第二代的財政聯(lián)邦主義理論有兩個新重點：它們拋棄了政府天然良善的前提，強調(diào)地方政府擁有其政治和財政動因。第二代的理論要弄清楚兩個問題。首先，在什么情況下地方政府有最大化地方福利的動因；其次，新理論透過財政問題探討在政府和經(jīng)濟代理人之間的一般關系。該理論隱含著這樣一個前提：財政分權(quán)比集權(quán)能夠給政府提供更好的激勵去推動市場的發(fā)展和經(jīng)濟的繁榮。通過中央授權(quán)給地方政府，財政聯(lián)邦主義可以大力限制中央政府干預地方的能力。這里面有兩種機制能將地方政府的利益與經(jīng)濟繁榮保持一致。首先，由于地方轄區(qū)間存在競爭，中央政府對地方政府的強烈干預可能使其喪失生產(chǎn)要素。其次，在地方財政收入和支出之間的緊密聯(lián)系意味著地方政府官員可能有強烈的財政能力激勵去扶持一個興盛的地方經(jīng)濟。

在第一代財政聯(lián)邦主義的基礎上，溫加斯特(Weingast)等人引入了政府的內(nèi)部激勵問題，從而發(fā)展出第二代財政聯(lián)邦主義理論 (second generationfiscal federalism， 簡稱 SGFF)。該理論認為，政府是一個“利維坦”，會追求自己的私利，因而強調(diào)政府內(nèi)部激勵對政府行為的約束作用。Montinola,Qian and Weingast(1995)，Weingast(1995),McKinnon(1997),Mc KinnonandNechyba(1997)，Qian and Weight(1997)等研究者主張的“市場維護型的財政聯(lián)邦主義（market preserving federalism）”進一步發(fā)展了第二代的財政聯(lián)邦主義（SGFF）。

市場維護型的財政聯(lián)邦主義反對傳統(tǒng)財政聯(lián)邦主義理論的政府模型假設，但是市場維護型的財政聯(lián)邦主義并不贊成公共選擇理論中的邪惡政府假設。除此之外，它還將企業(yè)理論和機制設計理論等微觀經(jīng)濟學的新近發(fā)展成果引入財政學。與傳統(tǒng)財政分權(quán)理論不同的是，他們都對分權(quán)化政府實現(xiàn)帕累托效率的機制更感興趣。如果從制度方面來考慮，那么財政分權(quán)就不僅僅是政府功能的合適配置，此外，它還是作為公共政策制定者的激勵機制的一系列正式與非正式制度 (Olin，1990，轉(zhuǎn)引自Oat9，1999)。市場維護型的財政聯(lián)邦主義理論的立足點是：好的市場效率來自于好的政府結(jié)構(gòu)，它要求政府行為既是有效果的又是受限制的。法治、水平分權(quán)以及民主等通常被認為是達到這一目標的機制，而市場維護型聯(lián)邦主義，通過為市場的效率提供支持性的政治系統(tǒng)，在構(gòu)造政府治理結(jié)構(gòu)時考慮到相應的激勵機制，使中央和地方政府都各司其職，相互擁有權(quán)利和負有義務，在這個行動框架內(nèi)，市場機制受到維護和推進，從而讓市場交易的各方都從市場的增進中獲益。

維護市場的聯(lián)邦主義，具有下述五大前提條件 (錢穎一，2003)：第一，存在一個政府內(nèi)的層級體系。第二，在中央政府與地方政府之間存在一種權(quán)力劃分，從而使任何一級政府都不擁有絕對的制定政策法規(guī)的壟斷權(quán)，同時又在自己的權(quán)力范圍內(nèi)享有充分的自主權(quán)。第三，制度化的地方自主權(quán)將對中央政府的任意權(quán)力造成強有力的制約，使得中央與地方的權(quán)力分配具有可信的持久性。第四，地方政府在其地域范圍內(nèi)對地方經(jīng)濟負有主要責任；同時，一個統(tǒng)一的全國市場使得商品和要素可以跨地區(qū)自由流動。第五，各級政府都面對預算的硬約束。

最重要的經(jīng)濟效果是引致了轄區(qū)間的競爭，即由此而形成的一系列對地方政府的經(jīng)濟與政治激勵機制。

第一，如果對轄區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)施加了各種限制，相比其他轄區(qū)不受類似限制的企業(yè)，這些企業(yè)的產(chǎn)品在成本和銷售上都會處于競爭劣勢。第二，轄區(qū)間的競爭將延伸到資本和勞動等要素市場上。轄區(qū)通過提供產(chǎn)權(quán)保護、基礎設施、公用設施、市場準入等方式，為要素的流入創(chuàng)造良好的環(huán)境。反之，則會導致要素的流出，并伴隨著地方經(jīng)濟活動水平和稅收收入同時下降。第三，硬預算約束意味著地方政府也有可能破產(chǎn)，財政破產(chǎn)將會成為地方政府為公共產(chǎn)品融資的最大障礙。因此，無論是地方企業(yè)、政治家，還是公民，都不愿意看到地方政府花錢無度，從而為良好的地方財政提供激勵。最后，市場維護型的聯(lián)邦主義提供了市場據(jù)以運行的政治基礎。一方面，通過使地方政府分享對市場的治理權(quán)力，使之具有培育地方市場和經(jīng)濟繁榮的激勵。另一方面，通過限制中央政府的活動，阻止了政治性干預對于市場的扭曲。這一政治基礎一經(jīng)建立，市場制度就變得相對穩(wěn)定而不易改變。因為來自中央的政治干預表示，其重點已經(jīng)不在這里，而地方上很難有某個集團的力量可以強大到足以干預已經(jīng)建立起來的市場體系。市場維護型的聯(lián)邦主義因此對尋租和政治保護行為，起到了削弱乃至制止的作用(Montinola，Qian and Weingast，1995)。

地方政府對經(jīng)濟事務決策權(quán)的擴大，地方分權(quán)如何為市場經(jīng)濟發(fā)展提供有利的制度性基礎，被第二代財政聯(lián)邦主義理論用于解釋中國改革開放以來經(jīng)濟快速增長和成功轉(zhuǎn)型的基本制度性因素。通過建立更多的地方權(quán)力中心，分權(quán)化的改革為抵制來自中央的改革阻力培育了力量；在市場化改革的政治阻力仍然強大的時候，中國式的分權(quán)化的改革為市場機制的創(chuàng)造發(fā)揮了關鍵性的作用(Qian and Weingast，1996)。此外，這一因素還被用于轉(zhuǎn)軌國家不同經(jīng)濟績效的比較制度研究(Weingast，2000；Jin，Qian and Weingast，2005；Blanchad and Shleifer，2000)， 然 而 ， 中 國特色的財政聯(lián)邦主義并不是一個完美的模式，例如中央政府尚未承擔起包括統(tǒng)一市場在內(nèi)的全國性公共產(chǎn)品的供給責任，這一制度要進—步發(fā)揮它的優(yōu)勢，還需要訴諸一系列支持市場的制度化建設等 (Qian and Weingast，1996)。 由于第二代財政聯(lián)邦主義的主題與傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦主義并無根本上的區(qū)別，只是在探討的重點上有所區(qū)分，因此，第二代財政聯(lián)邦主義只是傳統(tǒng)財政聯(lián)邦主義的擴展，至少作為一個并列的體系，仍有待于更深入的發(fā)展。

四、FGFF和 SGFF的理論路徑比較

FGFF和SGFF的理論路徑是互補的，F(xiàn)GFF在政府福利最大化的框架下研究財政制度的最優(yōu)設計，但是沒有考慮政府官員的動機。SGFF吸收了FGFF的內(nèi)容，把理論框架擴展到政府官員的動機和自利主義的考察維度。

兩者之間的不同點在于：

（一）SGFF試圖將隱藏在FGFF前提下的官員動機顯性化

市場維護型的財政聯(lián)邦主義的五大特征使得這些前提日趨明朗化。這種視角幫助學者在理解不同分權(quán)模式下政治官員們的動機。FGFF的學者知曉當局政策、共同市場和預算硬約束對于理論描述的重要性。因為這些條件在FGFF框架下是極其重要的。過去20年里很多分權(quán)制設計沒有考慮到這些條件。當財政分權(quán)沒有滿足以上條件時，反而會使這些條件明晰并展現(xiàn)出清晰的路徑。

（二）SGFF在政府間轉(zhuǎn)移支付方面補足了FGFF的內(nèi)容

FGFF沒有關注轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)的激勵效果，世界上很多國家的轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)很少激勵地方官員促進地方經(jīng)濟的繁榮。而SGFF為設計轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)提供了嶄新的內(nèi)容。

1、它強調(diào)地方政府財政稅收征收的重要性。這能夠讓地方政府對居民更負責任，進而減少腐敗，增加提供公共產(chǎn)品的積極性。地方政府征稅也具有政治上的重要意義。很多發(fā)展中國家的中央政府權(quán)力下放，但是卻伴隨著太多的束縛和條件，損害了分權(quán)的效果。地方政府幾乎沒有資源反抗中央政府。財政稅收權(quán)力的獨立讓地方政府有討價還價的余地，也因此具有一定程度的獨立性。

2、SGFF強調(diào)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)的梯度功能非常重要，能給地方政府更高的邊際激勵以促進經(jīng)濟繁榮。一般意義上，財政利益的方式表明稅制的形式能夠影響地方政府制定政策，特別是制定有關市場的政策。所有政府都有利用政策增加稅收的傾向。因為提升市場（market-enhancing）的公共品能夠給政府帶來更多稅收。具有寬稅基的政府比具有某些稅收特許權(quán)和壟斷權(quán)的政府更傾向于促進經(jīng)濟繁榮。SGFF方法也強調(diào)越高的邊際稅收彈性，促使地方政府更積極地提供提升市場的公共品。邊際稅收彈性增加了這些公共品的稅收返還，因此這些提升市場的公共品將對地方政府的制定者更具吸引力。

FGFF和SGFF研究視角融合起來更拓寬了財政機制的研究領域。所有的學者都意識到，各級地方政府建立預算硬約束是至關重要的，特別是對地方政府。軟預算約束激勵很弱容易造成一系列的財政和金融問題。

（三）SGFF的視角改寫或補充了FGFF的一系列建議

它對于政治官員動機的分析為設計分權(quán)體制提供了許多創(chuàng)新理念。

1、財政分權(quán)有多種形式和規(guī)模。但是只有其中一部分能夠促進經(jīng)濟增長。市場維護型的財政聯(lián)邦主義強調(diào)兩點。第一，該種分權(quán)方式促進了經(jīng)濟增長；第二，當該種模式的前提條件沒有達到的時候會出現(xiàn)各種經(jīng)濟病癥。

2、制度安排合理的財政分權(quán)能改善公信力和公眾的回應度。通過制定地區(qū)間競爭的標準，選民可以比較不同地區(qū)地方政府的執(zhí)政情況。財政分權(quán)實踐只有滿足市場維護型的財政聯(lián)邦主義的五個條件時，才能真正促進地方政府間的良性競爭。正如Tiebout(1956)年所述，對于產(chǎn)品要素的競爭使得地方政府有動機促進地方經(jīng)濟的繁榮。競爭的衡量尺度能使得跨地域的居民比較附近或其他政府的績效。這樣，本地居民能夠通過與其他地區(qū)政府的比較，促使本地區(qū)官員對不好的政績做出說明。

3、SGFF進一步推進了地方分權(quán)研究。在很多發(fā)展中國家，地區(qū)之間對調(diào)整權(quán)力下放的能力和動機各不相同。比如，在某些地區(qū)的精英們，可能會從現(xiàn)有的系統(tǒng)中獲益，因此有動機破壞權(quán)力下放。在另一些地區(qū)，擁有實權(quán)的人則利用他們的新資源和權(quán)力增加腐敗和尋租。還有的人擁有行政能力太少，以至于不能利用政治權(quán)力獲利。最后，在共同市場和資源流動的情況下，地方的司法權(quán)在執(zhí)行政策的過程中大打折扣。短期看，這些地區(qū)會妨礙成功的分權(quán)。在發(fā)展過程中，分權(quán)作為一項嘗試甚至會出現(xiàn)反向的趨向 （如Haggard和Webb 2004所觀察的）。當很多地區(qū)實際上反對權(quán)力下放時，分權(quán)更容易走向失敗。在分權(quán)機制設計上的瑕疵會惡化上述的問題。解決分權(quán)難唯一途徑是逐步執(zhí)行財政分權(quán)。第一步是設計一個示范或者衡量尺度來顯示分權(quán)是如何進行的。中央制定一個或幾個地區(qū)擁有更多的自主權(quán)和資源，比其他地區(qū)先一步改革。試點的地區(qū)應選擇那些更愿意培育市場，并更愿意利用國際投資的地區(qū)，這樣分權(quán)的效果更易成功并能推廣到其他地區(qū)。先一步策略與競爭的尺度相配合可以給其他地區(qū)的居民以示范效應，顯示分權(quán)帶來的成功。

五、財政聯(lián)邦主義理論的發(fā)展趨勢

20世紀80年代以來，第二代財政聯(lián)邦主義在基礎理論、分析方法等方面有了很大發(fā)展，出現(xiàn)了一些新的理論動向。

（一）擴展了財政聯(lián)邦主義理論的內(nèi)涵

近年來的研究在原有的理論基礎上，擴展了財政聯(lián)邦主義的內(nèi)涵。從基礎理論來看，大量關于財政聯(lián)邦主義的文獻涉及了許多超出其最初含義的內(nèi)容，如地方財政競爭與公共品提供效率（EppleandZelenih，1981；Cpurantand Rubield，1981；InmanandRubield，1979）、財政分權(quán)理論(Oates，1991)、垂直財政不平衡與稅收權(quán)力分配(McLure，1993)、政府間溢出效應和轉(zhuǎn)移支付(Break，1980)、 財 政 流 動 和 遷 移(Wildasin，1991)，地方分權(quán)與政府規(guī)模 （Philip J.Grossman，1989）, 從而使財政聯(lián)邦主義內(nèi)涵更加豐富。

實踐經(jīng)驗出發(fā)，文獻中凸顯新的理論問題：當?shù)胤秸疀Q策展現(xiàn)出成本外部化時，出現(xiàn)的打破底的競爭問題（race to the bottom）的問題；地方政府的預算軟約束問題；中央集權(quán)下地方政府的公共品提供問題等等。如Yingyi Qian and Gérard Roland（2010）認為，政府是否出面救助低效益的工程主要是在政治效益和經(jīng)濟成本之間進行權(quán)衡，經(jīng)濟成本的考量則依賴于財政分權(quán)。財政分權(quán)可能產(chǎn)生兩種后果：一是在生產(chǎn)要素流動的情況下，地方政府之間的競爭會增加救助的機會成本，以中央對地方的救助作為承諾策略。第二，金融的集權(quán)和財政的分權(quán)會導致利益的沖突，結(jié)果會硬化財政約束并降低通脹。Liping He（2008）將財政聯(lián)邦主義與宏觀經(jīng)濟目標相聯(lián)系，進一步考察實行分稅制以來，中國的財政改革的成功和不足之處。成功之處在于稅收轉(zhuǎn)移和控制通脹的努力，不足在于中央和地方的關系在財政責任方面日顯緊張。財政聯(lián)邦主義可能事實會加重中國的經(jīng)濟負擔，特別是國內(nèi)經(jīng)濟部門的負擔。中國外向型發(fā)展的財政政策則可能加速將資源轉(zhuǎn)移到外部經(jīng)濟部門，這樣導致了中國自1990年以來的史無前例的擴張。

Marko Kothenb Burger（2009）基于外部性的視角，重新探討了消費外溢性在評價財政分權(quán)收益過程中的好處，提出更高水平的消費外溢會削弱人們對財政分權(quán)的需求。

（二）綜合其他學科知識和理論框架研究財政聯(lián)邦體制

財政聯(lián)邦主義理論從政治經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學、信息經(jīng)濟學中汲取養(yǎng)料，建構(gòu)了理論的最初模型。隨著地方政府治理的實際問題層出不窮，以往的抽象理論需要進一步地細化和深入，因此后來的學者不斷吸收管理學和法學的基礎理論，增強財政聯(lián)邦主義理論的解釋力度。 Giampaolo Garzarelli（2004）用當代經(jīng)濟學和工業(yè)組織理論對第二代聯(lián)邦主義理論作了一些補充。首先他引進了兩個經(jīng)典動因，即動機和知識，建立理論框架來支撐財政聯(lián)邦主義。然后，他討論基于動機的組織方法。最后，他表明Tiebout模型已經(jīng)隱含了組織路徑，而這是基于對于模型理解的動機。言下之意是第二代聯(lián)邦主義應該包括激勵和對財政聯(lián)邦主義理解的動機。RoderickM.HillsJr.（2009）則基于公共選擇理論視角，綜合了政治和法律層面的考量，討論了三種視角下的財政聯(lián)邦機制：基于退出機制財政體制正當性、基于發(fā)言權(quán)的財政聯(lián)邦機制的正當性、財政機制如何通過政治程序而持續(xù)的問題。

（三）運用實證方法對財政聯(lián)邦主義的效果進行評估

許多國家采用財政聯(lián)邦主義理論進行相應的財政改革，而該理論的實施結(jié)果卻沒有一個完整的考評體系，無法真正測評到該理論的現(xiàn)實效益。Ross Williams（2005）認為，應該依據(jù)一套目標對財政聯(lián)邦主義的結(jié)果進行評估。其目標包括分配效率、公平、高效的稅收體系和恰當級次政府提供的服務。要在整體理解財政聯(lián)邦主義的基礎上系統(tǒng)地評估每個構(gòu)成的因素。Lars P.Feld和Tarik Dede（2005）則用實證的方法，運用面板數(shù)據(jù)對OECD的19個國家從1973到1998年的數(shù)據(jù)進行分析，驗證了聯(lián)邦財政主義與經(jīng)濟增長之間的關系。結(jié)果表明稅收自治對經(jīng)濟增長沒有強刺激的作用，但是廣泛參與的稅收體系對經(jīng)濟增長有阻礙作用。

六、對于財政聯(lián)邦主義理論的總結(jié)

財政聯(lián)邦主義理論的發(fā)展伴隨著各國的經(jīng)濟發(fā)展實際不斷豐富，理論的研究范圍也不斷擴展與細化。第一代聯(lián)邦財政主義（FGFF）理論體系建立在對財政分權(quán)探討的基礎之上，在政府福利最大化的框架下研究財政制度的最優(yōu)設計，但是沒有考慮到政府官員的動機。SGFF試圖將隱藏在FGFF前提下的官員動機顯性化，對政治官員動機的分析為設計分權(quán)體制提供了許多洞見。隨著財政分權(quán)在許多國家的不斷推進，實踐中出現(xiàn)了許多新的情況和新的問題。最新的理論動態(tài)顯示，財政聯(lián)邦主義的理論內(nèi)涵不斷擴展，理論框架綜合了政治經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學、信息經(jīng)濟學、管理學和法學的最新知識，并逐步運用實證的方式對聯(lián)邦主義分權(quán)的效果進行評估。舊理論的缺陷是新理論的邏輯起點，同時理論的創(chuàng)新源于經(jīng)濟現(xiàn)實中呈現(xiàn)的問題，融合前沿的其他學科成果，擴展理論的邊界。

（本欄目責任編輯：羅曉）