財政監(jiān)督科學(xué)發(fā)展的八個關(guān)鍵詞

◎本刊編輯部

財政監(jiān)督科學(xué)發(fā)展的八個關(guān)鍵詞

◎本刊編輯部

從十六大召開，到十八大的即將開幕。時間走過了十年，財政監(jiān)督也實現(xiàn)了自身的跨越式發(fā)展。財政監(jiān)督成效顯著，數(shù)字是最直觀的表現(xiàn)。

據(jù)統(tǒng)計，僅“十一五”期間，地方各級財政監(jiān)督機構(gòu)共對77.8萬個單位進行了監(jiān)督檢查,累計查出各種違規(guī)違紀金額3209.99億元，已追繳入庫金額257.63億元，共有5378人受到處理、處罰、處分和移送司法機關(guān)處理。自1999年財政部組織專員辦和地方財政部門開展會計信息質(zhì)量檢查，截止到2009年的十年多時間里，各級財政部門累計檢查企事業(yè)單位44580戶，查出違規(guī)問題金額3386.9億元，處理處罰企事業(yè)單位13562戶，處理處罰會計師事務(wù)所757家，處罰注冊會計師1306人。

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數(shù)字之外，財政監(jiān)督依然碩果累累。

財政監(jiān)督發(fā)展的十年，是服務(wù)大局的十年。十年來，圍繞與人民群眾密切相關(guān)的熱點問題，財政監(jiān)督機構(gòu)選擇了強農(nóng)惠農(nóng)資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金等開展專項檢查，使“民生財政”四個字真正落實到位。此外，在特大地震、金融危機等災(zāi)害來臨之際，財政監(jiān)督也能服務(wù)大局，臨危受命，迎難而上，確保抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建、擴內(nèi)需促增長等財政政策落實到位。

財政監(jiān)督發(fā)展的十年，是創(chuàng)新求變的十年。從財政監(jiān)督機制建設(shè)構(gòu)想的提出，到“大監(jiān)督”理念的推廣，到綜合監(jiān)管的全面推開，無不折射出財政監(jiān)督人求新求變、勇于嘗試的思想意識。一次又一次地“摸著石頭過河”，財政監(jiān)督逐漸突破障礙，看清方向。

財政監(jiān)督發(fā)展的十年，是夯實基礎(chǔ)的十年?；A(chǔ)工作為財政監(jiān)督長遠穩(wěn)定發(fā)展提供基本保障，也是財政監(jiān)督部門科學(xué)化精細化管理的重要內(nèi)容。法制建設(shè)不斷取得突破，機構(gòu)隊伍建設(shè)逐步規(guī)范，信息化建設(shè)有序推進，基層建設(shè)日益完善……每一年我們都能感受到財政監(jiān)督基礎(chǔ)工作取得的進步，看到財政監(jiān)督工作的基石逐漸強大。

財政監(jiān)督發(fā)展的十年，是內(nèi)容豐富的十年。開展預(yù)算監(jiān)督，介入到預(yù)算編制、執(zhí)行過程；開展內(nèi)部監(jiān)督，防范管理風險、提高管理效能；開展績效監(jiān)督，提高資金使用效率和效果……十年之間，財政監(jiān)督已然實現(xiàn)了內(nèi)涵的豐富和延伸，其職能作用也得到了充分發(fā)揮。

財政監(jiān)督發(fā)展的十年，是影響擴大的十年。十年來，全國上下“一盤棋”的規(guī)模效應(yīng)日益顯現(xiàn)，理論調(diào)研和信息宣傳力度逐步加大，財政監(jiān)督成果得到轉(zhuǎn)化和利用，無疑都提升了財政監(jiān)督的威懾力，財政監(jiān)督的社會影響力也不斷擴大。

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財政監(jiān)督十年發(fā)展，我們濃縮為八個關(guān)鍵詞。

1 服務(wù)大局

財政簡言之，即為國理財，為民用財，是黨和政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段。財政政策和財政資金是財政發(fā)揮作用的載體。要保證財政政策執(zhí)行和財政資金安全、規(guī)范、有效使用就必須發(fā)揮財政監(jiān)督的保駕護航作用。黨的十六大以來，各級財政監(jiān)督機構(gòu)緊緊圍繞中央重大決策部署以及財政中心工作和各級黨委政府的中心工作開展監(jiān)督檢查，強化了對政策執(zhí)行的監(jiān)督與追蹤問效，在安全性、規(guī)范性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，更加注重財政資金的有效性監(jiān)督，針對性更強。

2007年3月在西安召開的全國財政監(jiān)督工作會議提出，要“認真做好重大財稅改革和政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查”。2008年4月在武漢召開的全國財政監(jiān)督工作會議提出，要“服務(wù)大局”。2010年4月湖南長沙召開的全國財政監(jiān)督工作會議提出，財政監(jiān)督就是要為中央工作大局服務(wù)，要為大局提供財政紀律保障，要關(guān)注政策執(zhí)行，保障中央重大決策落實。2011年9月在遼寧鐵嶺召開的全國財政監(jiān)督工作會議提出，要“認真落實黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略部署和重大決策”。

為落實服務(wù)大局的財政監(jiān)督工作理念，各級財政監(jiān)督機構(gòu)積極探索實踐。

2008年5月，我國發(fā)生了汶川特大地震。災(zāi)情發(fā)生后，根據(jù)黨中央國務(wù)院強化抗震救災(zāi)政策落實和資金監(jiān)管的要求，財政部監(jiān)督檢查局以及相關(guān)專員辦、財政廳充分發(fā)揮主觀能動性，及時調(diào)整工作計劃，認真履行財政監(jiān)管職責，注重加強與紀檢、監(jiān)察、審計等部門的協(xié)調(diào)配合，與當?shù)刎斦d建立了抗震救災(zāi)資金管理使用監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機制，奔赴災(zāi)區(qū)開展檢查調(diào)研，及時了解情況，跟蹤督促各項抗震救災(zāi)財政資金及時撥付到位和有效使用，第一時間反饋政策執(zhí)行中出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題以及災(zāi)區(qū)干部群眾的訴求，研究提出政策建議，為抗震救災(zāi)政策落實和資金的安全、規(guī)范、有效使用發(fā)揮了保駕護航作用。

2008年底，為應(yīng)對美國次貸危機對經(jīng)濟的沖擊，我國實施了一系列擴內(nèi)需保增長的政策。各級財政監(jiān)督機構(gòu)從全局和戰(zhàn)略的高度著手，積極開展了擴內(nèi)需保增長政策落實和資金監(jiān)管，為貫徹落實積極財政政策提供堅強保證，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

各級財政監(jiān)督機構(gòu)在日常監(jiān)督檢查工作中也注重服務(wù)大局。如2008—2010年，為加強對重大財稅政策的監(jiān)督檢查，貴州、云南、廣西、陜西、新疆等地積極開展財政支出資金的安全性、合法性與有效性的專項檢查；遼寧、大連、山東等地開展非稅收入征收管理使用情況的監(jiān)督檢查，及時反映和糾正了財稅政策執(zhí)行中存在的重大問題，保證了財稅政策的有效執(zhí)行。再如，2008年以來，各地專員辦開展了“家電下鄉(xiāng)”和“汽車摩托車下鄉(xiāng)”政策執(zhí)行情況、中央公共投資預(yù)算執(zhí)行情況、部分重大科研項目經(jīng)費管理使用情況、強農(nóng)惠農(nóng)政策落實和資金管理使用情況、公共衛(wèi)生重大項目支出和基本藥物制度落實情況、稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行情況及稅收征管質(zhì)量、再生資源增值稅退稅政策實施情況、高新技術(shù)企業(yè)認定及企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策執(zhí)行情況等眾多專項檢查，有效保障了重大財稅政策的落實。

黨的十六大以來，面對新形勢、新情況，各級財政監(jiān)督機構(gòu)高位思考、主動站位，不僅建立了為重大決策部署保駕護航的財政監(jiān)督應(yīng)急機制，更在日常監(jiān)督檢查工作中密切關(guān)注與人民群眾切身利益相關(guān)的熱點問題和各項財稅政策執(zhí)行情況，更加注重服務(wù)大局，保障民生政策和重大財稅政策的落實，充分發(fā)揮了為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航的作用。

2 大監(jiān)督

“審美疲勞”成為過去十年里我國經(jīng)濟監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)的“難題”，突出表現(xiàn)是很多單位年年被審計報告點名批評，但卻年年“榜上有名”。這不僅充分證明了財政監(jiān)督管理特色的重要性，更提出了“大監(jiān)督”的要求。

“大監(jiān)督”理念是對過去財政監(jiān)督專職機構(gòu)“單打獨斗”、運動式檢查模式的革命性變革?！按蟊O(jiān)督”理念不僅明確了財政監(jiān)督是財政監(jiān)督專職機構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的共同職責，也要求財政監(jiān)督專職機構(gòu)發(fā)揮牽頭作用，更要求財政監(jiān)督融入財政管理的各個環(huán)節(jié)，建立起全方位、全過程的財政監(jiān)督機制，讓監(jiān)督無死角?！按蟊O(jiān)督”理念也要求加強與相關(guān)經(jīng)濟監(jiān)督主體的溝通協(xié)調(diào)，形成合力。

黨的十六大以來，各級財政監(jiān)督順應(yīng)新形勢，積極踐行“大監(jiān)督”理念。2006年10月召開的全國財政監(jiān)督工作會議明確提出，要加強溝通聯(lián)系，注重協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力。2008年出臺的《關(guān)于加強地方財政監(jiān)督工作的若干意見》明確要求，“財政監(jiān)督是財政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)機構(gòu)的共同職責，專職監(jiān)督機構(gòu)和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)必須共同發(fā)揮監(jiān)督作用?！?008年4月在武漢召開的全國財政監(jiān)督工作會議提出，“堅持將財政監(jiān)督工作貫穿于財政管理的體制、機制建設(shè)和改革的總體設(shè)計之中，堅持將財政監(jiān)督工作貫穿于財政管理全過程之中，強化事前、事中、事后監(jiān)督，提高財政監(jiān)督信息化水平，逐步實現(xiàn)對財政資金運行全過程的動態(tài)監(jiān)控”。2010年1月份召開的全國財政工作會議提出，要“建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制”。2010年4月在湖南長沙召開的全國財政監(jiān)督工作會議提出，建立健全大監(jiān)督機制，牢固樹立財政監(jiān)督是財政部門內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)共同職責的理念。2010年9月出臺的《關(guān)于加強財政監(jiān)督基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)的若干意見 》明確要求，“財政監(jiān)督是財政部門內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)的共同職責”。2011年9月在遼寧鐵嶺召開的全國財政監(jiān)督工作會議提出，要“進一步強化財政大監(jiān)督理念”。2012年出臺的《財政部門監(jiān)督辦法》明確規(guī)定：“財政部門的監(jiān)督職責由本部門專職監(jiān)督機構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機構(gòu)共同履行；由專職監(jiān)督機構(gòu)實行統(tǒng)一歸口管理、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一規(guī)范程序、統(tǒng)一行政處罰”。

為踐行“大監(jiān)督”理念，各級財政監(jiān)督機構(gòu)積極探索實踐。江蘇省財政廳充分發(fā)揮專職監(jiān)督機構(gòu)在長效管理機制建設(shè)中的組織協(xié)調(diào)作用,全省上下形成了專職監(jiān)督機構(gòu)和其他業(yè)務(wù)管理機構(gòu)縱橫聯(lián)動、齊抓共管的財政“大監(jiān)督”格局。青島市建立了縱橫聯(lián)動的財政全覆蓋監(jiān)督體系,將財政監(jiān)督工作融入財政管理的各個層面,構(gòu)建起一個職責明確、各有側(cè)重、環(huán)環(huán)相扣、運作規(guī)范的財政內(nèi)部縱橫聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。湖南省財政廳牢固樹立大監(jiān)督理念,堅持內(nèi)部稽核與專職監(jiān)督相結(jié)合，日常監(jiān)督與重點檢查相結(jié)合，內(nèi)部核實與外部延伸相結(jié)合。黑龍江省以推進同步監(jiān)督為抓手，按照“建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制”要求，初步實現(xiàn)了監(jiān)督與管理同步，監(jiān)督與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編報同步，監(jiān)督與資金流向、流程和使用結(jié)果同步。

與此同時，各級財政部門在開展財政監(jiān)督檢查工作中，通過建立聯(lián)席會議制度、共享監(jiān)督信息、聯(lián)合開展監(jiān)督檢查工作等形式積極加強與紀檢監(jiān)察、審計、稅務(wù)稽查等經(jīng)濟監(jiān)督的合作，形成監(jiān)督合力。

3財政監(jiān)督機制

適時提出并推進財政監(jiān)督機制建設(shè)是黨的十六大以來財政監(jiān)督事業(yè)發(fā)展的重要保障。財政監(jiān)督機制內(nèi)生于財政管理體系之中，是指財政部門為確保財政目標的實現(xiàn)，在財政管理過程中所設(shè)置構(gòu)造的各相關(guān)主體之間的權(quán)責制衡制度與運行關(guān)系。財政監(jiān)督機制建設(shè)，就是在財政運行過程中，把財政監(jiān)督作為財政管理的必要環(huán)節(jié)和組成部分，納入制度設(shè)計和安排，形成財政管理與財政監(jiān)督的緊密融合，實現(xiàn)對財政資金全過程的動態(tài)監(jiān)控，以此構(gòu)建一個科學(xué)合理、系統(tǒng)全面、權(quán)責明確和運作規(guī)范的良性工作機制。財政監(jiān)督機制建設(shè)不僅是財政監(jiān)督事業(yè)穩(wěn)定、持續(xù)和科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵，更是深化財政改革和提高財政管理水平的要求。

早在2003年9月于山東威海召開的全國財政監(jiān)督工作會議就提出要“健全監(jiān)督機制”。2004年底召開的全國專員辦工作會議在回顧和總結(jié)專員辦成立十年的基礎(chǔ)上，提出全面調(diào)整和完善專員辦業(yè)務(wù)工作機制，把財政監(jiān)督和專員辦作為一個環(huán)節(jié)、一個組成部分，設(shè)計到財政運行過程之中，植根于財政管理當中。2005年6月在云南昆明召開的全國財政監(jiān)督工作會議提出了建立健全財政監(jiān)督機制的總體構(gòu)想，吹響了建立健全財政監(jiān)督機制的號角。

一方面，專員辦通過梳理、調(diào)整、完善監(jiān)管事項，業(yè)務(wù)機制不斷完善。2008年底，財政部下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整和加強財政監(jiān)察專員辦事處中央非稅收入監(jiān)繳工作的意見》，調(diào)整加強了專員辦中央非稅收入監(jiān)繳工作。2009年2月，財政部下發(fā)了《財政部關(guān)于進一步做好證券資格會計師事務(wù)所行政監(jiān)督工作的通知》，采取定點負責、動態(tài)監(jiān)控的方式對會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量進行動態(tài)、持續(xù)、全面監(jiān)督。2010年底，財政部印發(fā)了《財政監(jiān)察專員辦事處開展中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管試點工作實施方案》，決定自2011年1月1日起，在吉林、上海、青島、海南、四川、陜西等6省市開展中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管試點工作。2012年起，中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管在全國全面推開。

另一方面，各地財政部門按照因地制宜的原則積極推進財政監(jiān)督機制建設(shè)。遼寧、寧夏、浙江杭州、浙江寧波等地財政監(jiān)督機構(gòu)，以融入財政管理為切入點探索財政監(jiān)督機制建設(shè)。這些地區(qū)按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離的要求，把財政監(jiān)督作為財政管理的必要環(huán)節(jié)和有機組成部分，納入制度安排和程序設(shè)計，加大事前、事中監(jiān)督力度，探索建立事前、事中、事后相結(jié)合的財政監(jiān)督運行機制，真正形成財政監(jiān)督與財政管理的緊密融合，逐步實現(xiàn)對財政資金運行全過程的動態(tài)監(jiān)控。甘肅、江蘇無錫等地財政監(jiān)督機構(gòu)以構(gòu)建內(nèi)控機制為切入點推進機制建設(shè)。河北、山西、陜西、山東等設(shè)有省級財政監(jiān)督派出機構(gòu)的地區(qū)則以創(chuàng)新監(jiān)督方式為切入點，積極推進財政監(jiān)督機制建設(shè)。北京市、廣東等地財政監(jiān)督機構(gòu)以信息化為抓手推進財政監(jiān)督機制建設(shè)，發(fā)揮財政監(jiān)督職能，并初見成效。江蘇、湖南、黑龍江、青島等地系統(tǒng)設(shè)計、統(tǒng)籌謀劃，認真構(gòu)建“科學(xué)合理、系統(tǒng)全面、權(quán)責明確、運作規(guī)范”的財政監(jiān)督新格局，充分發(fā)揮專職監(jiān)督機構(gòu)在“大監(jiān)督”中的組織協(xié)調(diào)作用，積極推進“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關(guān)聯(lián)”的日常監(jiān)督與專項監(jiān)督緊密融合的財政監(jiān)督機制。浙江、安徽、海南、河南焦作等地，按照建立預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡新機制的要求，明確財政監(jiān)督機構(gòu)的定位和職責，強化財政監(jiān)督機構(gòu)在預(yù)算管理全過程中的作用與效能。

4規(guī)模效應(yīng)

規(guī)模效應(yīng)是擴大財政監(jiān)督影響、提高財政監(jiān)督威懾力的有效手段。黨的十六大以來，各級財政監(jiān)督機構(gòu)更加注重對下級監(jiān)督機構(gòu)的指導(dǎo)，更加注重工作聯(lián)系，更加注重統(tǒng)一開展監(jiān)督檢查工作，通過建立上下聯(lián)動的監(jiān)督檢查機制，財政監(jiān)督工作逐漸形成全國上下 “一盤棋”，規(guī)模效應(yīng)日益彰顯。

加強指導(dǎo)，深化聯(lián)系是充分發(fā)揮財政監(jiān)督規(guī)模效應(yīng)的前提。加強對財政監(jiān)督工作的指導(dǎo)、不斷提升財政監(jiān)督整體效能、促使全國財政監(jiān)督工作形成“上下一盤棋”是擺在廣大財政監(jiān)督人面前的重要命題。黨的十六大以來，各級財政監(jiān)督機構(gòu)從制度建設(shè)、干部培訓(xùn)等方面更加注重對下級監(jiān)督機構(gòu)的指導(dǎo)，不斷將財政監(jiān)督工作推向縱深。2008年5月，財政部下發(fā)《關(guān)于加強地方財政監(jiān)督工作的若干意見》，從明確地方財政監(jiān)督工作的總體要求、監(jiān)督重點、組織實施、依法監(jiān)督、隊伍建設(shè)、理論研究等方面對地方財政監(jiān)督工作提出了詳細的指導(dǎo)意見，強調(diào)了加強對地方財政監(jiān)督工作的指導(dǎo)，并就加強地方財政監(jiān)督工作提出了切實有效的措施，為加強地方財政監(jiān)督工作指明了方向，有利于中央財政監(jiān)督與地方財政監(jiān)督“同唱一首歌”，從而放大監(jiān)督效能，推動財政監(jiān)督向縱深發(fā)展。各地在指導(dǎo)推進財政監(jiān)督工作方面進行了不斷的探索改進，如2006年四川省財政廳下發(fā)關(guān)于加強全省財政監(jiān)督檢查工作的指導(dǎo)意見、大連市財政局下發(fā)《關(guān)于大連市財政監(jiān)督檢查工作若干問題的意見》，這些意見的出臺都因地制宜地對當?shù)厥锌h財政監(jiān)督工作的開展提出明確要求、做出具體的工作部署。

各級財政監(jiān)督機構(gòu)不僅注重從制度建設(shè)上強化指導(dǎo)工作，深化財政監(jiān)督機構(gòu)之間的交流聯(lián)系、加強對財政監(jiān)督干部的培訓(xùn)等也是保證和提高財政監(jiān)督整體效能的有效做法。2005年10月，遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古就通過舉行“三省一區(qū)財政監(jiān)督工作研討會”，為構(gòu)建財政監(jiān)督理論“區(qū)域話語圈”進行了一次有益嘗試，促進了該區(qū)域財政監(jiān)督工作的整體發(fā)展。十年來，除財政部組織召開的各類工作指導(dǎo)會、經(jīng)驗交流會、研討會之外，各省市跨區(qū)域之間的交流也越來越頻繁，同時近年來財政部監(jiān)督檢查局和各級監(jiān)督機構(gòu)采取切實有效措施不斷加強對財政監(jiān)督干部的培訓(xùn)，通過組織開辦財政監(jiān)督干部培訓(xùn)班等形式拓寬監(jiān)督人視野提高了財政監(jiān)督工作者的素質(zhì)。這些做法都有利于相互交流經(jīng)驗、共同促進各地財政監(jiān)督工作、不斷提升財政監(jiān)督整體效能、充分發(fā)揮財政監(jiān)督的規(guī)模效應(yīng)。

建立上下聯(lián)動的監(jiān)督檢查機制是充分發(fā)揮財政監(jiān)督規(guī)模效應(yīng)的保障。十六大以來，全國范圍、區(qū)域范圍內(nèi)的聯(lián)合檢查工作更加頻繁，規(guī)模效應(yīng)明顯。從最初的會計信息質(zhì)量檢查已經(jīng)逐步拓展到內(nèi)需政策落實、中央公共投資預(yù)算執(zhí)行情況等各領(lǐng)域，并逐步擴大統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一處理的監(jiān)管項目和內(nèi)容，密切中央財政與地方財政、專員辦與地方財政以及地方財政之間的工作關(guān)系，不斷加強工作配合，形成監(jiān)督合力。如2008年湖北、上海、江蘇、安徽和重慶專員辦對中國長航集團公司開展了聯(lián)合會計信息質(zhì)量檢查，聯(lián)合檢查工作的開展對提高財政監(jiān)督檢查效率起到了顯著的作用。與此同時，上下聯(lián)動監(jiān)督檢查日益規(guī)范，各級財政監(jiān)督機構(gòu)調(diào)整工作內(nèi)容、建立工作制度、整合監(jiān)督力量、加強信息共享與聯(lián)動監(jiān)管。如，遼寧省通過整合財政監(jiān)督檢查力量，建機立制，有效地解決了財政監(jiān)督力量不足的問題，其主要做法是樹立“全省財政監(jiān)督工作一盤棋”的理念，為整合全省監(jiān)督力量奠定基礎(chǔ)；建立“全省財政監(jiān)督系統(tǒng)百人人才庫和注冊會計師百人人才庫”，確保隨時可以組建一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、協(xié)調(diào)能力強的財政監(jiān)督檢查隊伍，并有效整合省、市、縣（區(qū)）財政監(jiān)督機構(gòu)和會計師事務(wù)所力量，應(yīng)對全省大規(guī)模的重點監(jiān)督檢查，通過多方面多層次的監(jiān)督力量整合和相關(guān)機制保障，充分發(fā)揮“集團作戰(zhàn)”的規(guī)模效應(yīng)，放大了監(jiān)督效能。

5 突破

黨的十六大以來，隨著財政改革的深入，財政監(jiān)督內(nèi)容日益拓展，各級財政監(jiān)督機構(gòu)在圍繞收入監(jiān)督、支出監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、會計監(jiān)督、金融監(jiān)督五條主線開展工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)財政管理的需要和財政改革的推進，不斷調(diào)整完善財政監(jiān)督內(nèi)容，創(chuàng)新財政監(jiān)督方式，不僅實現(xiàn)了“五大”轉(zhuǎn)變：從檢查型監(jiān)督向管理型監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，從注重收入監(jiān)督向收支并重的轉(zhuǎn)變，從注重事后檢查向事前審查審核、事中跟蹤監(jiān)控、事后檢查處理有機結(jié)合的全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，從“糾錯”型監(jiān)督向“預(yù)防”型監(jiān)督轉(zhuǎn)變，從安全性和合規(guī)性監(jiān)督向效益性監(jiān)督轉(zhuǎn)變；更在重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了“突破”，有效提升了監(jiān)督的廣度和深度。

財政預(yù)算監(jiān)督不斷強化。黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院多次明確提出要加強財政預(yù)算管理和監(jiān)督，社會公眾也強烈呼吁預(yù)算公開、強化監(jiān)督。各地各級財政部門在加大預(yù)算公開、加強預(yù)算監(jiān)督方面有了進一步探索，先后有多個省市公開政府預(yù)算“賬本”，為加強預(yù)算監(jiān)督邁出了重要一步，還有省份積極探索預(yù)算監(jiān)督新機制，如，河北、浙江、青島等地按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡、相互制約財政運行機制的要求，改變現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)計框架，分別成立預(yù)算編制局、預(yù)算執(zhí)行局和監(jiān)督檢查局。目前浙江省已經(jīng)將此模式在全省推開。又如，湖南省婁底市財政局強化預(yù)算編審監(jiān)督，實行公開編制、集中會審，構(gòu)筑了一道從程序到內(nèi)容全方位監(jiān)督的財政預(yù)算“監(jiān)控網(wǎng)”。

在今年的全國財政廳（局）長座談會上，財政部部長謝旭人從七個方面部署著力加強預(yù)算績效管理并對加強預(yù)算績效監(jiān)督檢查作出明確指示，財政部黨組成員、紀檢組長劉建華也明確提出預(yù)算監(jiān)督的工作目標：進一步明確預(yù)算監(jiān)督的職責任務(wù)，整合預(yù)算監(jiān)督資源，突出預(yù)算監(jiān)督重點，規(guī)范預(yù)算監(jiān)督流程，加大預(yù)算監(jiān)督力度，強化財政內(nèi)部控制機制，進一步促進預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算管理相融合，發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督的綜合效能，建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督工作機制，促進完善預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)的財政運行機制，全面提升財政科學(xué)化精細化管理水平。這為強化預(yù)算監(jiān)督工作進一步明確重點和方向財政績效監(jiān)督逐步深化。十六大以來，隨著公共財政體制的逐步建立和財政收支規(guī)模的增長，財政績效問題日益受到關(guān)注，績效監(jiān)督也逐步成為財政監(jiān)督工作的重要內(nèi)容。十年來，各級財政部門不斷加大財政績效管理與績效監(jiān)督的理論研究和宣傳力度，建立并完善績效評價指標和績效監(jiān)督標準體系，積極探索績效監(jiān)督方式方法。

從2003年起，財政部陸續(xù)制定了部分行業(yè)的績效考評辦法，組織部分中央部門開展預(yù)算支出績效考評試點工作。與此同時一些地方財政部門也成立了績效考評管理機構(gòu)，組織開展了績效考評試點工作?？冃Э荚u的推進為財政績效監(jiān)督工作的開展奠定了基礎(chǔ)。2004年財政部下發(fā)了《關(guān)于加強財政支出績效監(jiān)督工作的若干意見》，首次對財政部門開展支出績效監(jiān)督工作提出了明確要求。此后在各級財政部門下發(fā)文件以及各類財政監(jiān)督工作會議上都對促進完善績效監(jiān)督評價體系、穩(wěn)步推進財政監(jiān)督工作等提出要求。各級財政監(jiān)督機構(gòu)在政府績效管理探索不斷深入的形勢下，積極開展財政績效監(jiān)督，初步建立了財政績效監(jiān)督的基本模式。如，浙江省杭州市監(jiān)督檢查局下設(shè)財政績效評價處，經(jīng)過多年實踐總結(jié)積累了一套行之有效的績效監(jiān)督辦法與措施，建立了“項目庫”、“專家?guī)臁?、“中介機構(gòu)庫”、“指標庫”和“結(jié)果庫”。

財政內(nèi)部監(jiān)督走上科學(xué)發(fā)展之路。十年來，各級財政監(jiān)督機構(gòu)積極開展財政內(nèi)部監(jiān)督檢查，并實現(xiàn)了由檢查型財政內(nèi)部監(jiān)督向內(nèi)控型財政內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)變，在保障國家財稅政策貫徹落實、促進財政部門依法理財、科學(xué)管理及促進財政部門廉政建設(shè)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，通過不斷探索內(nèi)部監(jiān)督的有效實施方式，促進財政監(jiān)督從“會診專家”向財政部門“堅強衛(wèi)士”的轉(zhuǎn)變，有效推動著財政科學(xué)化精細化管理。首先是不斷完善財政內(nèi)部監(jiān)督制度，推動內(nèi)部監(jiān)督逐步走上規(guī)范化、制度化道路。《財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》于2010年3月1日起施行，把過去一段時期內(nèi)財政內(nèi)部監(jiān)督好的做法和經(jīng)驗進行總結(jié)提升后，不僅以部門規(guī)章的形式推廣，更為財政內(nèi)部監(jiān)督提供了更為有力的保障。另外，部分地方財政部門也結(jié)合自身實際，制定了一系列內(nèi)部監(jiān)督管理辦法，為有效開展內(nèi)部監(jiān)督提供制度基礎(chǔ)和保障，如廣西先后制定了《廣西壯族自治區(qū)財政廳內(nèi)部監(jiān)督檢查暫行辦法》、《廣西壯族自治區(qū)財政廳內(nèi)部監(jiān)督檢查工作規(guī)則（試行）》和《廣西壯族自治區(qū)財政廳財政回訪制度》等工作制度，初步形成了自我監(jiān)督、定期監(jiān)督的工作機制。其次，不斷創(chuàng)新內(nèi)部監(jiān)督方式方法，通過前移監(jiān)督關(guān)口、加強內(nèi)部監(jiān)督成果利用、建設(shè)內(nèi)部控制制度體系等方式，切實提高內(nèi)部監(jiān)督成效。如安徽省財政廳內(nèi)部監(jiān)督與干部離任經(jīng)濟責任審計結(jié)合起來，較好地解決內(nèi)部監(jiān)督面較小和檢查頻率較低的問題。

基層財政監(jiān)管取得重大突破。為進一步強化基層財政監(jiān)管，各級財政監(jiān)督機構(gòu)紛紛采取措施，讓監(jiān)督觸角逐步遍布全國。一方面，中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管從試點走向全面推開。為推進財政科學(xué)化精細化管理，加強中央基層預(yù)算單位財政監(jiān)管，提高財政管理績效，2012年起，財政部決定在全國全面推開中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管。中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管對于改進和創(chuàng)新財政監(jiān)督、深化財政改革、推進財政科學(xué)化精細化管理意義重大，是新形勢下財政監(jiān)督工作的重大變革。另一方面，各級財政監(jiān)督機構(gòu)采取有效措施加強對基層財政部門的監(jiān)管。財政部先后下發(fā)《關(guān)于加強財政監(jiān)督基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)的若干意見》、《切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》、《財政部關(guān)于切實加強縣鄉(xiāng)財政監(jiān)督檢查工作的通知》等文件，要求加強基層財政監(jiān)管。各級財政部門準確把握文件精神，切實加強基層財政監(jiān)管，如江蘇省選擇20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為江蘇省財政廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系點，建立起了省級聯(lián)系點例會制度、省級聯(lián)系點實地走訪制度、省級聯(lián)系點工作考核制度、獎勵激勵機制和省級聯(lián)系點動態(tài)管理五項制度。再如山東莒縣成立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)月審月促檢查小組”，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理使用情況、會計賬務(wù)核算情況、專項資金管理使用情況，并設(shè)立財政監(jiān)督員，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部運行及財務(wù)管理進行日常監(jiān)督。

6 公開

2011年9月26日，財政部發(fā)布了2011年第63號公告，公布了2010年組織開展的中央行政事業(yè)單位預(yù)算資產(chǎn)財務(wù)情況檢查結(jié)果。這是首次對行政事業(yè)單位的檢查結(jié)果進行公告。公告指出了中央行政事業(yè)單位存在的預(yù)算編制和執(zhí)行不規(guī)范、資產(chǎn)管理基礎(chǔ)薄弱、會計機構(gòu)不健全等問題，并公布了被查單位的糾正整改情況。公告引起了新聞媒體和社會輿論的多方關(guān)注，對于督促中央行政事業(yè)單位加強預(yù)算資產(chǎn)財務(wù)管理起到重要的推動作用。十六大以來，財政部門不斷加大財政信息的公開力度，積極推行“陽光財政”，公開范圍不斷擴大，公開內(nèi)容逐步細化，財政監(jiān)督信息公開也加快了步伐。各級財政監(jiān)督以《政府信息公開條例》實施為契機，適應(yīng)預(yù)算公開的大趨勢，主動借助公開的力量，推動財政監(jiān)督工作深入開展。

陽光是最好的“殺毒劑”，公開是最好的監(jiān)督。自1999年至今，財政部已經(jīng)連續(xù)發(fā)布二十二號會計信息質(zhì)量檢查公告，將檢查和處理情況向社會公開曝光，不僅贏得了社會公眾和新聞輿論對會計監(jiān)督工作的關(guān)注，為會計監(jiān)督工作營造了良好的外部環(huán)境，更是對存在會計信息失真、會計造假現(xiàn)象的企業(yè)和會計師事務(wù)所形成強大的輿論壓力，有力地督促會計造假的整改，對廣大企業(yè)和會計師事務(wù)所起到震懾、警示、教育作用?？梢哉f，很多企業(yè)都是“不怕處罰，就怕見報”，會計信息質(zhì)量檢查公告正是通過新聞輿論監(jiān)督，借助公開的強大力量提升財政部門會計監(jiān)督的社會權(quán)威、不斷深入推進財政監(jiān)督工作。

與此同時，十六大以來財政監(jiān)督借力公開還表現(xiàn)在各地借助網(wǎng)絡(luò)媒體等多種渠道加大財政信息公開、提升財政透明度的積極探索方面。如，2005年以來湖北省根據(jù)黨中央、國務(wù)院有關(guān)政務(wù)公開的精神結(jié)合湖北實際，在全省范圍內(nèi)推行財政與編制政務(wù)公開工作，通過互聯(lián)網(wǎng)將涉及群眾切身利益的財政資金和各級機構(gòu)的人員編制情況上網(wǎng)公布，方便群眾進行網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上建議、網(wǎng)上舉報和投訴。財政與編制政務(wù)公開開展以來，湖北省借助政務(wù)公開網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，完善了財政監(jiān)督體系，實現(xiàn)了財政資金分配、使用的全過程監(jiān)督，既是財政監(jiān)督方式的一種創(chuàng)新，更是主動借力公開、拓寬財政監(jiān)督視野、不斷提升財政監(jiān)督效能的有益實踐。

7 成果利用

提升監(jiān)督成果利用，將財政監(jiān)督工作效能落到實處是不斷推進財政監(jiān)督工作深入發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是擺在廣大財政監(jiān)督工作者面前的重要命題。十六大以來，為提升財政監(jiān)督檢查成果利用，確保財政監(jiān)督發(fā)揮其職能作用，相關(guān)部門及各級財政監(jiān)督機構(gòu)多措并舉，取得了明顯成效。

不斷完善財政違法行為處罰處分制度是提升監(jiān)督成果利用的首要舉措。《財政違法行為處罰處分條例》、《財政監(jiān)督檢查案件移送辦法》等都進一步規(guī)范了財政監(jiān)督執(zhí)法行為，完善了財政違法行為處罰處分制度，為財政監(jiān)督檢查職責的履行和成果利用提供了逐步健全的制度保障。

嚴格執(zhí)法，加大處理處罰力度是保證財政監(jiān)督效果的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。十六大以來，各級財政監(jiān)督機構(gòu)在履行職責過程中，認真執(zhí)行財政法律、法規(guī)和規(guī)章，嚴格按照規(guī)定程序?qū)嵤┍O(jiān)督檢查，依法處理違規(guī)違紀行為和相關(guān)責任人員，依法行政水平不斷提高。同時，各地在工作中越來越關(guān)注被查單位的整改落實情況，注重促進行業(yè)規(guī)范和建章建制，以監(jiān)督檢查促整改，以監(jiān)督檢查促管理，以監(jiān)督檢查促改革，確保監(jiān)督成效落到實處。各地在監(jiān)督檢查中，按照“整頓、規(guī)范”的要求，力求實現(xiàn)查一個案子整頓一條線，查一個地方規(guī)范一大片。據(jù)統(tǒng)計，就“十一五”期間，地方各級財政監(jiān)督機構(gòu)共對5378人進行處理、處罰、處分和移送司法機關(guān)處理，財政監(jiān)督工作有力地維護了財經(jīng)法紀的嚴肅性。又如在“小金庫”治理過程中各級財政監(jiān)督機構(gòu)積極參與重點檢查、督導(dǎo)抽查等工作，充分發(fā)揮專業(yè)和主力作用，在嚴肅查處一批重大典型案件的同時，在日常監(jiān)管中也高度關(guān)注“小金庫”問題，配合相關(guān)部門單位開展源頭防治工作，共制定或完善了39.64萬個管理制度和辦法，充分利用專項治理成果有力地推進了防治“小金庫”長效機制建設(shè)。

建立財政監(jiān)督檢查成果利用協(xié)調(diào)機制是鞏固和擴大財政監(jiān)督檢查成果的重要舉措。各級財政監(jiān)督機構(gòu)一方面通過及時反饋監(jiān)督檢查結(jié)果、加強與業(yè)務(wù)管理機構(gòu)的溝通，完善相關(guān)政策制度以加強和改進財政管理；另一方面加強與其他監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)，交換監(jiān)督檢查信息，通報監(jiān)督檢查工作情況，建立監(jiān)督協(xié)作長效機制，以提升財政監(jiān)督效果。如2008年海南省財政廳與海南專員辦、省審計廳、省國稅局、省地稅局和省注冊會計師協(xié)會等相關(guān)單位建立了監(jiān)督檢查聯(lián)席會議制度，由海南省財政廳召集每半年召開一次，各部門通過通報當期檢查工作情況、共享檢查資料等分析問題、加強協(xié)作、提出改進管理建議措施。再如，《黑龍江省財政監(jiān)督成果與信息共享實施意見》的出臺就樹立財政“大監(jiān)督”理念、反饋監(jiān)督檢查結(jié)果、重視監(jiān)督檢查成果利用、配合執(zhí)行處理決定等提出七個方面的實施意見，為實現(xiàn)財政監(jiān)督檢查成果與信息共享、提升財政監(jiān)督成果利用明確方向。

8 財政監(jiān)督基礎(chǔ)

黨的十六大以來，各級財政監(jiān)督機構(gòu)根據(jù)財政科學(xué)化精細化管理的要求和財政部關(guān)于加強 “兩基”建設(shè)的精神，夯實財政監(jiān)督基礎(chǔ)，有力地推動了財政監(jiān)督工作。

其一，財政監(jiān)督法制建設(shè)不斷取得新突破。一方面，《財政違法行為處罰處分條例》、《財政檢查工作辦法》、《財政監(jiān)督檢查案件移送辦法》、《財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》、《財政部門監(jiān)督辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章相繼出臺實施。另一方面，十六大以來，甘肅、西藏、福建、遼寧、廣西、山東、江西、寧夏等地出臺了地方性財政監(jiān)督法規(guī)。法規(guī)制度的不斷健全使財政監(jiān)督工作逐漸步入了法制化、規(guī)范化軌道。

其二，財政監(jiān)督機構(gòu)隊伍不斷壯大。一方面，各級財政監(jiān)督機構(gòu)通過高配財政監(jiān)督專職機構(gòu)負責人或升格財政監(jiān)督機構(gòu)等方式，完善財政監(jiān)督機構(gòu)。目前，安徽、河南、四川、湖南、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、浙江、青島等地完成了財政監(jiān)督部門干部高配或機構(gòu)升格，湖北、山東、山西、陜西、河北、河南等省在地市設(shè)置了財政監(jiān)督派駐機構(gòu)。在干部隊伍建設(shè)方面，各地通過招收優(yōu)秀的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生和從業(yè)務(wù)部門和基層選調(diào)骨干等方式，使財政監(jiān)督干部進一步實現(xiàn)了年輕化、知識化和專業(yè)化。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，全國各級地方財政監(jiān)督機構(gòu)達到3428個，從事財政監(jiān)督工作的人員達到13186人。

其三，財政監(jiān)督信息化水平不斷提高。黨的十六大以來，信息技術(shù)日趨成為推動社會進步的重要力量。為適應(yīng)新時代工作開展的需要，財政監(jiān)督部門積極推動財政監(jiān)督信息化。財政監(jiān)督信息化建設(shè)是指在監(jiān)督工作中引入和運用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，通過計算機網(wǎng)絡(luò)全面及時地掌握財政資金使用單位的財務(wù)信息，及時發(fā)現(xiàn)這些單位財務(wù)方面的問題，強化實時監(jiān)控，推動財政監(jiān)督實現(xiàn)全程監(jiān)督。信息化建設(shè)不僅僅是監(jiān)督手段的變化，更能帶來管理和理念上的變革，推動財政監(jiān)督方式方法創(chuàng)新。十年來，各級財政監(jiān)督機構(gòu)抓住“金財工程”推進的機遇，積極推進財政監(jiān)督信息化。一方面，財政部在推進財政監(jiān)督信息化過程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。在歷次財政監(jiān)督工作會議，財政部領(lǐng)導(dǎo)都強調(diào)財政監(jiān)督信息化的重要性，并對推進財政監(jiān)督信息化提出要求。2008年7月16日，財政部專門在上海召開了財政監(jiān)督和專員辦信息化建設(shè)工作座談會。座談會就財政監(jiān)督和專員辦信息化建設(shè)的現(xiàn)狀、存在的問題以及如何加快信息化建設(shè)問題進行了研究，明確了解決意見，提出了近期工作的重點及保障措施。這次會議的召開對進一步推進財政監(jiān)督信息化進程具有重要指導(dǎo)意義。目前，財政部初步建立了財政監(jiān)督信息平臺，實現(xiàn)了與中央部門預(yù)算編報系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)的部分信息共享，并進一步加強了會計行業(yè)管理信息系統(tǒng)建設(shè)。另一方面，各地財政監(jiān)督機構(gòu)積極探索大力推進本地財政監(jiān)督信息化。北京、廣州市財政局建立了財政專網(wǎng)的監(jiān)督瀏覽接口，搭建了專職監(jiān)督機構(gòu)與其他業(yè)務(wù)處室之間的業(yè)務(wù)信息共享平臺，實現(xiàn)了對部門預(yù)決算、國庫支付、政府采購等信息系統(tǒng)的動態(tài)核查，極大地強化了專職監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督手段，提升了資金運行全過程動態(tài)監(jiān)控能力。河北省財政廳構(gòu)建財政專項資金即時分析監(jiān)控系統(tǒng)、財政財會信息管理平臺，并將其在全省推廣應(yīng)用，取得了較好的成效。山東省財政廳開發(fā)了財政監(jiān)督檢查軟件。山西專員辦通過構(gòu)建信息網(wǎng)絡(luò)和信息平臺，建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機制、完善制度保障網(wǎng)絡(luò)運行等措施充分利用信息技術(shù)提升財政監(jiān)管水平。

其四，規(guī)范管理、提高了財政監(jiān)督質(zhì)量。各級財政監(jiān)督機構(gòu)通過制度建設(shè)等措施，規(guī)范了內(nèi)部管理，不斷提升財政監(jiān)督質(zhì)量。如，廣西財政廳監(jiān)督局根據(jù)廳黨組建立財政“大監(jiān)督”機制的要求，制定了《自治區(qū)財政廳財政檢查工作管理辦法》、《自治區(qū)本級預(yù)算支出監(jiān)管工作實施方案》，明確了財政部門監(jiān)督工作管理要求和內(nèi)部各職能機構(gòu)的財政監(jiān)督職責分工。又如，寧波專員辦積極優(yōu)化流程管理，規(guī)范權(quán)力運行。

其五，財政監(jiān)督理論研究日趨完善，為財政監(jiān)督工作提供了理論指導(dǎo)和智力支持。一方面，《財政監(jiān)督10年》、《中國財政監(jiān)督》、《中國財政監(jiān)督制度》、《國外財政監(jiān)督借鑒》、《財政監(jiān)督文集》等研究成果出版，完成多項重點財政監(jiān)督課題研究，初步構(gòu)建起了有中國特色的財政監(jiān)督理論和制度體系。另一方面，中法財政監(jiān)督研討會、財政部門內(nèi)部控制與內(nèi)部監(jiān)督國際研討會、財政監(jiān)督理論與實踐研討會等各種財政監(jiān)督理論研討會召開，搭建起了財政監(jiān)督理論研究平臺。