財政監(jiān)督頂層設(shè)計應(yīng)關(guān)注的幾個理論性問題

■歐陽衛(wèi)紅

財政監(jiān)督頂層設(shè)計應(yīng)關(guān)注的幾個理論性問題

■歐陽衛(wèi)紅

隨著社會主義公共財政的建立與完善，加強財政監(jiān)督已經(jīng)成為強化財政管理的社會共識。從多年的財政監(jiān)督實踐工作來看，目前在財政監(jiān)督的職能定位、財政監(jiān)督與財政管理的關(guān)系等方面，仍然容易產(chǎn)生模糊混淆的觀念。當(dāng)財政監(jiān)督已經(jīng)進入頂層設(shè)計階段，應(yīng)該關(guān)注和研究具有導(dǎo)向性及工作理念方面的理論問題。尤其對監(jiān)督與管理的關(guān)系、財政監(jiān)督的組織協(xié)調(diào)機制、財政監(jiān)督機構(gòu)與財政分配部門的工作關(guān)系、財政監(jiān)督價值導(dǎo)向等方面，應(yīng)該有一個清晰的認(rèn)識，從而為樹立符合社會主義市場經(jīng)濟和公共財政管理的財政監(jiān)督理念、制定財政監(jiān)督的長期規(guī)劃、科學(xué)選擇財政監(jiān)督方式方法、提高財政監(jiān)督效率與工作質(zhì)量打下良好的基礎(chǔ)。

一、在組織系統(tǒng)中監(jiān)督的地位與功能作用

（一） 監(jiān)督的本意

監(jiān)督的功能在于“監(jiān)”的獨立性角色與“督”的工作特點?！氨O(jiān)督”一詞源于古代戰(zhàn)爭，最早見于《后漢書·荀彧傳》：“臣聞古之遣將，上設(shè)監(jiān)督之重，下建副二之任，所以尊嚴(yán)國命，謀而鮮過者也?！痹馐侵笇ε沙鋈ゴ蛘痰膶④娺M行監(jiān)察、督促而設(shè)的官，目的是為保證軍令的嚴(yán)格執(zhí)行，減少失誤。后來該詞廣泛運用，基本含意是指從旁察看、監(jiān)視、檢查并督促，防止出錯并糾正錯誤。

“監(jiān)”的實質(zhì)是運用權(quán)力以目視之，還原真實，體現(xiàn)著運用權(quán)力對他人的獨立性管理行為。如監(jiān)視、督察、監(jiān)禁等。 “監(jiān)”有著歷史的淵源，富有多方面的含意，但始終是以一種制衡的獨立權(quán)力為主要詞意?！墩f文·臥部》：“監(jiān)，臨下也”；《廣韻·鑒韻》：“鑒，鏡也。亦作監(jiān)”，即以目視之，還原真實，后代稱為鏡；《爾雅·釋詁下》：“監(jiān)，視也”；《方言》卷十二：“監(jiān)，察也”；《廣韻·銜韻》：“監(jiān)，領(lǐng)也”，如率領(lǐng)，統(tǒng)領(lǐng)。

“督”的本質(zhì)在于以審視的角度，運用處罰、規(guī)勸等手段和方式方法，督促被管者落實決策目標(biāo)的落實行為，并從另一角度矯正活動過程中的行為偏差。一曰，《說文·目部》：“督， 察也”， 即察視；《漢書·息夫躬傳》：“器用鹽惡，孰當(dāng)督之”，顏師古注：“督，視察也。”二曰，《廣雅·釋言》：“督，促也”，即督促；《漢書·蕭何傳》：“及高祖起為沛公，何嘗為丞督事”，顏師古注：“督，謂監(jiān)視之也?！比唬稄V雅·釋詁二》：“督，理也”，即料理、整理；《方言》卷六：“督，理也”，郭璞注：“督，言正理也。 ”四曰，《篇海類編·身體類·目部》：“督，責(zé)也”，即責(zé)罰；《韓非子·八經(jīng)》：“聽不參則無以責(zé)下，言不督乎用則邪說當(dāng)上”，陳奇猷校注：“督，責(zé)也”；《廣韻·沃韻》：“督， 勸也。 ” 五曰，《爾雅·釋詁下》：“督， 正也”， 即矯正；《呂氏春秋·先己》：“君曰勿身。勿身督聽”，高誘注：“督，正也。正聽，不傾聽也”；《逸周書·本典》：“能督民過者，德也?！绷唬稄V韻·沃韻》：“督，率也”，即率，領(lǐng)。

綜合古今歷史之意，組織系統(tǒng)中具有獨立的制衡功能是監(jiān)督的最主要特征，監(jiān)督的方式有監(jiān)察、督促、督導(dǎo)。一方面表現(xiàn)在組織系統(tǒng)中專門從事監(jiān)督職能的獨立權(quán)力與察看角度，另一方面表現(xiàn)在圍繞管理目標(biāo)而實行的促進功能作用。監(jiān)督的這種功能決定了其工作手段與方式方法，認(rèn)識到這一點對于開拓財政監(jiān)督的思路、選擇恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督手段和方法、處理財政監(jiān)督與財政管理的關(guān)系有著重要的意義。

（二）組織系統(tǒng)內(nèi)的管理及其監(jiān)督職能作用

理解管理與監(jiān)督的關(guān)系，應(yīng)該放在同一組織體系之中進行討論。 “管”的基本涵義在于組織與權(quán)力，它是以組織系統(tǒng)為主體、圍繞組織目標(biāo)而居高臨下對權(quán)力進行組織、決策、指揮等一系列活動?！袄怼奔仁沁\用權(quán)力實施具體的工作行為，也規(guī)定著基本規(guī)則的判斷標(biāo)準(zhǔn)，同時還包含著明察秋毫的制衡監(jiān)督與懲治理念?！肮堋迸c“理”的結(jié)合，構(gòu)成完整的系統(tǒng)組織實施權(quán)力的行為、過程與結(jié)果，常稱之為管理。現(xiàn)代管理理論從職能的角度也對“管理”進行了系統(tǒng)性概括。不同的理論學(xué)派對管理作出了不同的解讀，一類是以組織系統(tǒng)架構(gòu)關(guān)系為主要對象的職能研究，如古典管理學(xué)派，系統(tǒng)管理學(xué)派，決策理論學(xué)派；另一類是以管理方式方法為主要對象的研究，如行為科學(xué)學(xué)派、社會系統(tǒng)學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派、管理科學(xué)學(xué)派等。這些理論與中國文化中的管理概念在實質(zhì)上是基本相通的。雖然西方各個學(xué)派對管理有不同的理解和理論主張，但是都沒有脫離兩個核心內(nèi)容，一是組織系統(tǒng)架構(gòu)內(nèi)的權(quán)力，二是管理的方式方法問題；監(jiān)督管理體系由管理主體、管理客體、組織目的、組織環(huán)境等基本要素組成，必須具備計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制職能，也就是說管理有廣義與狹義之分，即多個層次的管理內(nèi)涵。廣義的管理是第一個層次。監(jiān)督是管理的第二層次，是管理組織指揮系統(tǒng)中控制管理職能的主要組成部分，我們可以稱之為監(jiān)督型管理。

實務(wù)工作中，管理系統(tǒng)中分為主業(yè)型管理活動、監(jiān)督型管理活動兩個類型。主業(yè)管理活動與監(jiān)督管理活動在組織構(gòu)成上有明顯的區(qū)分，但是實際操作過程中有許多職責(zé)的交叉和重疊，不可能截然分離，尤其是監(jiān)督性活動在主業(yè)管理部門與監(jiān)督機構(gòu)之間有不同的側(cè)重。因此，有必要弄清兩者之間的職能交叉和重疊，正確定位主業(yè)型管理與監(jiān)督型管理的職責(zé)。

以企業(yè)組織體系為例，第一個層次，是由處于組織系統(tǒng)架構(gòu)體系中管理權(quán)力頂端的主體構(gòu)成，成為行使組織主體決策權(quán)力的管理要素，如單位決策機構(gòu)及其負(fù)責(zé)人，可以稱之為“主體指揮管理要素”；第二個層次，是組織實現(xiàn)直接目標(biāo)的管理要素，如負(fù)責(zé)設(shè)計、生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品的管理部門、負(fù)責(zé)生產(chǎn)成果核算的管理部門，可以簡稱為“主業(yè)目標(biāo)管理要素”；第三個層次，是面對組織客體而直接生產(chǎn)經(jīng)營活動的管理要素，如生產(chǎn)車間、直接面對客體的最基層組織，也是“主業(yè)基層管理要素”。第一個層次上的主體管理要素，是管理活動的頂端，在理論上是廣義上的“管理”。下屬的兩個層次是圍繞主業(yè)目標(biāo)直線向下進行的管理，或者圍繞目標(biāo)直接作用于客體的管理，不同于廣義的“管理”涵義。第二、三層次的管理活動雖然包含有監(jiān)督的某些因素，但是不具備監(jiān)督的獨立性制衡特征，我們可以將其概括為“主業(yè)型管理”。在第一層次下面設(shè)有對主業(yè)管理活動行為進行牽制制衡的機構(gòu)，且具備獨立特征，則形成監(jiān)督型管理，如質(zhì)檢、審計等機構(gòu)就是行使監(jiān)督管理的機構(gòu)。

可以看出，監(jiān)督的重要特征是以制衡為基礎(chǔ)的組織活動，是運用權(quán)力對他人管理活動的橫向管理行為，也可以理解為對其他管理活動的再管理，即監(jiān)督。明確了這一點，就不難理解監(jiān)督職責(zé)有以下特征：一是服務(wù)主體目的；二是相對獨立地位；三是橫向制衡角度；四是督查核審手段；五是矯正糾偏；六是反饋與建議。

根據(jù)上述分析，管理組織體系的監(jiān)督管理與主業(yè)管理關(guān)系可圖示如下：

從上述圖示中可以清晰地看出，監(jiān)督不同于廣義條件下“管理”的基本功能作用，在組織管理體系中具有獨立制衡權(quán)力地位。從現(xiàn)代管理的意義上講，監(jiān)督是組織系統(tǒng)內(nèi)管理活動中具有相對獨立性的組成要素，“是一種特殊的管理活動，是在社會分工和共同勞動條件下產(chǎn)生的一種管理職能，是人們?yōu)檫_到某種目標(biāo)而對社會運行過程――體現(xiàn)為各種具體活動――實行檢查審核、監(jiān)察督導(dǎo)和防患促進活動”（《監(jiān)督學(xué)概論》馬懷平、項俊波、趙耿、劉家義主編，中國財政經(jīng)濟出版社1990年8月第1版）。也就是說，監(jiān)督是在同一組織管理體系內(nèi)圍繞組織目的，以制衡功能為特征，對管理客體實施權(quán)力影響，矯正偏差，督促組織活動有效地實現(xiàn)既定目標(biāo)。

現(xiàn)代經(jīng)濟管理活動中，對實施管理目標(biāo)的活動行為進行監(jiān)督，判斷組織是否正朝著既定的目標(biāo)健康地向前發(fā)展，并在必要的時候及時采取矯正措施，已經(jīng)成為管理活動中控制職能的一個重要部分。所以，在界定財政監(jiān)督與財政管理的概念及其關(guān)系時，應(yīng)遵循上述原理。

二、財政監(jiān)督與監(jiān)督財政的區(qū)別

財政監(jiān)督屬于國家經(jīng)濟監(jiān)督范疇。財政管理主體是政府，財政部門代表政府實施經(jīng)濟監(jiān)督職能。在國家經(jīng)濟監(jiān)督中，有監(jiān)督財政與財政監(jiān)督的區(qū)別。在國家經(jīng)濟監(jiān)督體系中，對財政的監(jiān)督主要有三個層次：一是人民代表大會常委會對財政的監(jiān)督，主要包括財政政策、財政分配及其管理行為，被監(jiān)督主體是政府財政部門。從法律主體上講，人大對財政的監(jiān)督是國家權(quán)力監(jiān)督，法律主體是國家權(quán)力機關(guān)。這是國家權(quán)力層面上的監(jiān)督，主要通過立法、審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算等活動對國家財政進行的宏觀控制與監(jiān)督，理解為“監(jiān)督財政”。二是政府審計部門對財政的監(jiān)督，被監(jiān)督主體也是財政部門，這是政府權(quán)力層面上的獨立性監(jiān)督，審計監(jiān)督隸屬于政府系列，代表政府對財政分配的外部監(jiān)督。亦理解為“監(jiān)督財政”。三是財政部門根據(jù)財政監(jiān)督職能要求對財政收支活動及其執(zhí)行過程而實行的監(jiān)督，這是一種政府職能部門層面上的監(jiān)督，行為主體是財政部門，屬于財政管理范疇的一種監(jiān)督，在財政部門內(nèi)具有相對獨立性，理解為“財政監(jiān)督”。無論是“監(jiān)督財政”，還是“財政監(jiān)督”，在監(jiān)督目的和目標(biāo)上具有一致性，都屬于國家的經(jīng)濟監(jiān)督性質(zhì)?！氨O(jiān)督財政”是國家行使權(quán)力的外部監(jiān)督，“財政監(jiān)督”是財政部門行使權(quán)力的監(jiān)督，兩者在機理上有共同點?！氨O(jiān)督財政”與“財政監(jiān)督”在目的和目標(biāo)上具有一致性，在性質(zhì)上都屬于經(jīng)濟監(jiān)督，在監(jiān)督范圍的共同點是以財政資金為監(jiān)督對象。但是在監(jiān)督關(guān)注的范圍上卻不盡相同。明確了這一點，對于界定財政監(jiān)督的工作范圍有著一定的指導(dǎo)作用。尤其在監(jiān)督立法、制定監(jiān)督檢查計劃、部署年度監(jiān)督檢查工作、避免重復(fù)檢查工作方面，處理好外部監(jiān)督與財政監(jiān)督之間關(guān)系有著重要的作用。

財政監(jiān)督作為財政管理的一個重要組成部分，在職能與行為上則與人大監(jiān)督、審計監(jiān)督有許多不同的特征。最主要的區(qū)別，監(jiān)督財政的重點在于關(guān)注財政政策的制定、財政預(yù)算的審批及其執(zhí)行結(jié)果，財政監(jiān)督的關(guān)注重點在于財政預(yù)算執(zhí)行過程及結(jié)果。就審計監(jiān)督而言，也注重財政預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，但是主要以檢查性監(jiān)督為主。而財政監(jiān)督以財政部門為主體，納入財政管理體系之中，特別是將財政預(yù)算的事前管理納入其工作內(nèi)容，行使一部分財政基礎(chǔ)性管理職能的監(jiān)督作用，因而賦予了比外部監(jiān)督更廣泛的職能。如對地方、部門編制預(yù)算行為進行監(jiān)督，對地方部門向上級申報財政資金項目行為進行監(jiān)督。

財政部門既是一個宏觀調(diào)控的綜合經(jīng)濟部門，又代表著政府行使財政管理的職責(zé)，所以說財政監(jiān)督是一種政府職能監(jiān)督。根據(jù)國務(wù)院第427號令頒布的《財政違法行為處罰處分條例》第二條規(guī)定，財政監(jiān)督由政府授權(quán)行使監(jiān)督權(quán)力，代表著政府行使財政管理職責(zé)，所以說財政監(jiān)督實際上也是一種政府權(quán)力的監(jiān)督，這一點在財政部第69號令頒布的《財政部門監(jiān)督辦法》也得到充分的體現(xiàn)。《財政部門監(jiān)督辦法》明確財政監(jiān)督貫穿于財政管理的始終，是財政管理的保障，監(jiān)督的范圍覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程，包括財政資金的分配、使用、績效到內(nèi)部控制各個環(huán)節(jié)。

三、財政監(jiān)督在財政管理體系中的定位

財政監(jiān)督是指國家財政部門“為保障財政分配活動正常有序運行，對相關(guān)主體的財政行為進行監(jiān)控、檢查、稽核、督促和反映的總稱”（《財政監(jiān)督》，財政部“財政監(jiān)督”課題組編著，中國財政經(jīng)濟出版社2003年3月第1版），是財政管理中具有監(jiān)督和鑒證等獨立功能的控制活動，是對財政管理事項的真實性、合規(guī)性和效益性進行監(jiān)督。財政監(jiān)督包括監(jiān)控、督促、稽核、審查、檢查、調(diào)查、評價等手段方法。

這里需要簡要闡述財政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的基本性質(zhì)，以區(qū)分于財政監(jiān)督機構(gòu)。按與預(yù)算收支管理相關(guān)性劃分，財政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)大致有以下幾種類型：第一，主要制定政策的管理部門，如條法、會計等部門；第二，從事財政收入政策管理的部門，如關(guān)稅、稅政等部門；第三，從事財政分配的部門，如預(yù)算、綜合、行政政法、教科文、農(nóng)業(yè)、企業(yè)、國防、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、社會保障、經(jīng)濟建設(shè)、金融、國際等部門；第四，從事資金撥付管理的部門，如國庫等部門；財政管理單位一般將上述部門稱之為“業(yè)務(wù)部門”。這種稱謂過于寬泛，沒有顯示出財政預(yù)算管理業(yè)務(wù)特點。事實上，第二、三、四類的財政部門內(nèi)設(shè)部門，以財政分配職能為主體，亦同時具有相關(guān)政策制定的職能。為了區(qū)別于財政監(jiān)督，我們應(yīng)該將上述類型的機構(gòu)統(tǒng)稱為“財政分配部門”。財政分配部門所從事的管理活動，是一種直接分配管理行為，不是具有獨立性監(jiān)督性的管理行為，我們應(yīng)該將財政分配管理與財政監(jiān)督管理區(qū)別開來。所以，我們可以得出這樣的結(jié)論：財政分配管理與財政監(jiān)督管理同屬于財政管理的范疇，行使財政監(jiān)督職權(quán)的專門機構(gòu)與財政分配為主的部門在管理目標(biāo)方面與財政分配管理的部門工作目標(biāo)是一致的。但是從財政管理要素上看，財政監(jiān)督是財政管理機制中對財政分配效率和質(zhì)量起著的制衡與促進的作用。因此，凡是將財政監(jiān)督與財政管理兩者混為一談或者對立起來，都違反了財政管理學(xué)的基本原理和基本規(guī)律。為了討論的方便，本文將財政業(yè)務(wù)部門統(tǒng)稱為“財政分配部門”。

處理好財政監(jiān)督管理與財政分配管理的關(guān)系，至少應(yīng)該把握這樣幾個原則與要點：第一，財政監(jiān)督的主要功能是對財政政策執(zhí)行情況、資金分配與預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量、效率進行督促，不是直接從事財政分配管理；第二，不是直接參與制定財政政策，而是通過監(jiān)督各方面執(zhí)行財政政策，將監(jiān)督了解的問題和情況向財政決策層進行反饋，為財政管理高層領(lǐng)導(dǎo)進行決策提出建議和意見；第三，財政監(jiān)督機構(gòu)與財政分配部門是兩個不同職能的獨立部門，財政監(jiān)督不能替代財政分配管理，財政分配管理應(yīng)有義務(wù)配合財政監(jiān)督。財政分配是財政分配部門的管理性職能工作，財政分配部門也需要對分配對象報送資料及相關(guān)事項進行審核。但是，這種分配性審核檢查與抉擇同屬一個主體，類似于運動員和裁判員于一體的情況，而使審核檢查受制于分配管理者的意志左右，影響審核的質(zhì)量與效果。嚴(yán)格地講，分配管理者審核檢查只是具有監(jiān)督特征的方法，而不具有客觀獨立性，只能屬于分配型管理，不能構(gòu)成監(jiān)督型管理。監(jiān)督性審核檢查具有外在的獨立性，有規(guī)范的程序檢查要求，不受分配管理者的意志左右。監(jiān)督性審核檢查是一種獨立檢查思維，非常重視原始證據(jù)的合法性，能夠發(fā)現(xiàn)財政運行全過程中的前期與后期的方方面面的弄虛作假行為，因而具有證據(jù)說服力，能夠有效地提高財政資金收支活動的效率和質(zhì)量，財政部派出機構(gòu)開展多年財政監(jiān)督的實踐成效證明了這一點。

需要清楚地認(rèn)識到，財政分配的審核項目和范圍覆蓋面很廣，具有經(jīng)常性特點，不可能都實行專業(yè)監(jiān)督審核。在實務(wù)操作中，專業(yè)監(jiān)督性審核必須由財政分配部門委托財政監(jiān)督機構(gòu)實施，但是最后的分配決策仍然由管理性審核財政分配部門負(fù)責(zé)。因此有必要說明，監(jiān)督性審核不是分配管理職能。從上述分析可以看出，財政監(jiān)督在財政管理中具有獨立制衡功能。以中央財政管理體系為例，圖示如下：

四、財政監(jiān)督管理與財政分配管理的權(quán)責(zé)配合

財政監(jiān)督管理與財政分配管理是財政管理的兩大組成體系。制定財政監(jiān)督機構(gòu)有效的統(tǒng)一指揮與權(quán)力分工，實現(xiàn)財政監(jiān)督部門與財政分配部門權(quán)責(zé)的有機配合，是提高財政監(jiān)督效率和質(zhì)量的重要管理內(nèi)容。作為全國的財政監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)者——財政部監(jiān)督檢查局，承擔(dān)著全國財政監(jiān)督的統(tǒng)一指揮和指導(dǎo)。尤其在財政部派出機構(gòu)、部監(jiān)督檢查局、部財政分配部門之間，存在著統(tǒng)一指揮與權(quán)力的協(xié)調(diào)，存在著財政分配部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)力與監(jiān)督工作組織指揮的構(gòu)架關(guān)系，這就是統(tǒng)一指揮原則與權(quán)力原則關(guān)系的協(xié)調(diào)。

在財政監(jiān)督組織體系上，最基本的關(guān)系是上級和下級的關(guān)系，從而形成一個由上至下的指揮鏈。統(tǒng)一指揮原則是側(cè)重于下屬只執(zhí)行來自一個上級的權(quán)力和決策，并只和這個上級聯(lián)系。實行統(tǒng)一指揮原則，是為了解決從兩個或兩個領(lǐng)導(dǎo)以上的上級接受命令可能造成的混亂和挫折。但是這個原則在專業(yè)指揮上則有缺陷，因為組織指揮不能替代專業(yè)上的指導(dǎo)，如果下級將業(yè)務(wù)問題由上級組織的領(lǐng)導(dǎo)中轉(zhuǎn)給業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，則會犧牲效率和質(zhì)量。權(quán)力原則規(guī)定，“當(dāng)情況有需要的時候，有必要給以越過正式系鏈的機會”。世界現(xiàn)代管理學(xué)的主要奠基人之一——亨利·法約爾提出，“只要其他相應(yīng)的上級事先同意了在哪些情況下可以交叉聯(lián)系，應(yīng)給下級以權(quán)力，讓他可以和指揮系鏈以外的同事直接聯(lián)系”（《管理學(xué)基礎(chǔ)——職能·行為·模型》小詹姆斯·H·唐納利等著，中國人民大學(xué)出版社1982年1月第1版第124頁），這個關(guān)系如著名的法約爾橋：

“在D和E同意下，F(xiàn)和G之間可以直接聯(lián)系。在特殊情況下，F(xiàn)和G也可以不通過正式系統(tǒng)直接聯(lián)系。然而F和G只對他們的頂頭上司D和E負(fù)責(zé)?！薄ㄍ希?。財政管理系統(tǒng)包括財政分配管理和財政監(jiān)督管理兩大體系，在財政監(jiān)督管理與財政分配管理的組織指揮協(xié)調(diào)方面，可以參照法約爾橋原理。

以財政部為例，財政管理系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)與指揮者，如法約爾橋的頂點A，財政監(jiān)督管理是其中的子系統(tǒng)。在這個子系統(tǒng)中，監(jiān)督檢查局是全國財政監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)C。根據(jù)財政部的部門職能分工，監(jiān)督檢查局主要職責(zé)是制訂財政監(jiān)督檢查的政策和制度，監(jiān)督財稅法規(guī)、政策的執(zhí)行情況、檢查反映財政收支管理中的重大問題，依法查處重點違反財經(jīng)紀(jì)律案件。就其組織構(gòu)架而言，一是指導(dǎo)全國的財政監(jiān)督工作，二是管理財政部派出機構(gòu)業(yè)務(wù)工作，這里所說的業(yè)務(wù)是指監(jiān)督檢查類工作，而不是財政分配工作。

財政部派出機構(gòu)與監(jiān)督檢查局、財政分配部門業(yè)務(wù)要素的職責(zé)分工不同。財政分配業(yè)務(wù)要素是財政政策執(zhí)行管理型的抉擇性工作，財政分配管理部門同時是財政分配業(yè)務(wù)要素的終極決策者，有制定和解釋政策、預(yù)算處罰的決策及處理手段，同時對財政分配對象也有直接指導(dǎo)和檢查、審核等職能權(quán)力。通過前節(jié)分析說明，財政分配管理部門的檢查、審核工作是分配職能的派生物，不符合財政監(jiān)督的全部職能特征。由財政分配者實施的檢查、審核只是具有監(jiān)督的方式方法，由于執(zhí)行主體不具有獨立性，構(gòu)不成制衡機理，自己不能制衡約束自己的分配行為，應(yīng)該歸屬于財政分配日常管理的范疇。只有具備獨立性而實行專門監(jiān)督職能的檢查、審核，與分配部門形成制衡機制，才能稱得上是真正的財政監(jiān)督，這就是財政分配管理與財政監(jiān)督管理的區(qū)別。

分配管理與監(jiān)督管理共同構(gòu)建為財政管理體系，在組織機制上必須實行有機配合。為此，可以借鑒法約爾橋原理，構(gòu)建財政監(jiān)督組織指揮系統(tǒng)，理清相關(guān)職權(quán)與責(zé)任，完善財政分配與財政監(jiān)督之間的指揮與協(xié)調(diào)運行體系，提高財政監(jiān)督效率。這時需要特別分析一下財政部派出機構(gòu)與財政分配管理機構(gòu)的協(xié)同與溝通問題。財政分配司局的業(yè)務(wù)意見在很大程度上是監(jiān)督檢查問題的判斷依據(jù)，財政部派出機構(gòu)的監(jiān)督檢查工作需要財政分配司局的指導(dǎo)與業(yè)務(wù)指揮。在財政監(jiān)督的組織管理上，有分配性業(yè)務(wù)管理權(quán)責(zé)與檢查技術(shù)性業(yè)務(wù)權(quán)責(zé)之分，監(jiān)督檢查局體現(xiàn)出來的是檢查工作技術(shù)性業(yè)務(wù)要素，不是分配業(yè)務(wù)要素的指導(dǎo)。為了提高財政監(jiān)督效率與質(zhì)量，需要在財政監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)要素與財政分配業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)要素及派出機構(gòu)三者之間合理地界定職責(zé)，實現(xiàn)財政監(jiān)督部門與財政分配部門的有機配合，以提高財政監(jiān)督檢查的效率與質(zhì)量。根據(jù)法約爾橋原理，我們可以優(yōu)化財政監(jiān)督管理與財政分配管理的權(quán)責(zé)配合機制，按照財政分配業(yè)務(wù)與監(jiān)督檢查技術(shù)性業(yè)務(wù)的不同特點，共同構(gòu)成對派出機構(gòu)監(jiān)督工作的組織與指揮系統(tǒng)。如下圖：

這就是說，在監(jiān)督檢查管理機構(gòu)與財政分配管理機構(gòu)之間，可以建立有效的溝通協(xié)調(diào)渠道，包括B←→C（監(jiān)督檢查管理機構(gòu)與財政分配管理機構(gòu)的直接溝通與協(xié)調(diào)）、F←→G（財政部派出機構(gòu)與財政分配分管處室之間的分配業(yè)務(wù)管理的請示與溝通）?？梢钥闯觯鲜鰣D示的權(quán)責(zé)配合機制，符合提高財政監(jiān)督效率與質(zhì)量的規(guī)律性，符合科學(xué)化、精細化管理的要求，更能有效地保持派出機構(gòu)與財政部相關(guān)司局請示溝通的渠道，提高財政監(jiān)督效率。鑒于此，設(shè)計財政監(jiān)督與財政分配的管理權(quán)責(zé)機制時，可遵循上述組織架構(gòu)方式。

五、財政監(jiān)督的價值取向

財政監(jiān)督工作特性要求財政監(jiān)督機構(gòu)及其工作人員要有正確的價值取向，樹立正確的政績觀、組織觀、素質(zhì)觀，這應(yīng)該成為財政監(jiān)督制度頂層設(shè)計時考慮的重要因素。

價值取向是人們在工作中的各種決策判斷和行為都具有的指導(dǎo)思想和價值前提。人的價值取向直接影響著工作態(tài)度和行為。財政監(jiān)督的價值取向決定著財政監(jiān)督的效率與質(zhì)量。作為財政管理的組成部分，財政監(jiān)督價值取向是財政監(jiān)督主體在開展財政監(jiān)督活動中所持的基本價值立場、價值態(tài)度以及所表現(xiàn)出來的基本價值傾向。財政監(jiān)督的價值取向包含有這樣的重要元素：價值前提、價值立場、終極價值（達到目標(biāo)的信念）、工具價值（對實現(xiàn)既定目標(biāo)手段的看法）。

財政監(jiān)督的價值前提決定了其價值的基本取向。財政監(jiān)督價值前提有以下幾個方面：其一，財政監(jiān)督是國家經(jīng)濟監(jiān)督體系的重要組成部分，以政府授權(quán)為基本前提；其二，以財政部門為監(jiān)督主體；其三，貫徹落實財政政策、預(yù)算執(zhí)行的要求；其四，相對獨立的財政監(jiān)督的政治環(huán)境，強化著財政監(jiān)督的制衡功能。

財政監(jiān)督的目標(biāo)是讓財政分配活動始終體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控的要求，體現(xiàn)國家政策的尊嚴(yán)，嚴(yán)肅財政分配行為，促進財政政策的落實，發(fā)揮財政資金的最佳效率，進而起到維護國家經(jīng)濟利益的作用。所以，財政監(jiān)督價值立場必須是以維護國家利益為核心。體現(xiàn)國家利益的有財政經(jīng)濟法律、中央政府的政策法規(guī)，財政監(jiān)督就是要維護這些法律法規(guī)的嚴(yán)肅性與有效性，促進財政活動的規(guī)范和效率，提高運用財政資金的質(zhì)量，這既是財政監(jiān)督的目標(biāo)，也是財政監(jiān)督終極價值的體現(xiàn)。

財政監(jiān)督的工具價值在于其監(jiān)管手段特征。事實上，財政監(jiān)督的理念、制衡機制與其方式方法，構(gòu)成了財政監(jiān)督概念的內(nèi)涵，反映了財政監(jiān)督的基本特性。包括監(jiān)控、檢查、審核、督促、矯正、糾偏、處罰、反饋等在內(nèi)的方式方法，都是財政監(jiān)督制衡機制中必不可少的手段，其價值導(dǎo)向在于管理控制的理念，評價財政監(jiān)督方式方法使用效果也應(yīng)該以價值效率為基本內(nèi)容。如財政監(jiān)督的使用工具價值，至少有這樣幾個方面：其一，在什么情況下使用不同的監(jiān)督手段。例如，當(dāng)可以實行動態(tài)監(jiān)控時，應(yīng)該充分運用財政管理的網(wǎng)絡(luò)平臺。當(dāng)動態(tài)監(jiān)控不能解決的問題，應(yīng)采用其他監(jiān)督方式方法；其二，使用什么樣的方式方法，能夠達能監(jiān)督的最佳效果。例如，使用督促手段解決不了時，采用檢查等強制性手段的效果更好；其三，在糾偏與矯正問題時，采用不同的處理（如處罰處分）方式對監(jiān)督效果有不同的影響作用，進而對經(jīng)濟、政治、社會等其他方面要素產(chǎn)生不同的影響。很顯然，財政監(jiān)督的工具價值是財政監(jiān)督價值取向的更為直接的重要內(nèi)容，實施財政監(jiān)督頂層設(shè)計時應(yīng)關(guān)注工具價值對價值導(dǎo)向的影響作用。

綜上所述，財政監(jiān)督價值取向的觀念包含：其一，代表政府行使財政監(jiān)督職權(quán)的主體觀念；其二，以維護國家利益為基本目標(biāo)的價值認(rèn)同；其三，以財政經(jīng)濟法律法規(guī)為準(zhǔn)繩的原則理念；其四，監(jiān)督相關(guān)財政行為的權(quán)力制衡機制立場；其五，掌握多種專業(yè)知識的素質(zhì)要求；其六，合理有效的組織架構(gòu)與協(xié)調(diào)思維。在這樣的價值取向前提下，財政監(jiān)督者的個人素質(zhì)也要具備相應(yīng)的基本價值取向，至少包括獨立制衡的思維、嚴(yán)謹(jǐn)公正執(zhí)法的原則秉性、認(rèn)真細致的工作態(tài)度、勤奮學(xué)習(xí)與更新知識的毅力、自我約束力較強的良好職業(yè)道德、敢于與世俗歪風(fēng)邪氣斗智斗勇的智慧、兩袖清風(fēng)廉潔從政的精神。

編者按：加強和改革頂層設(shè)計是“十二五”時期的重要任務(wù)。完善財政監(jiān)督頂層設(shè)計，站在服務(wù)大局和財政中心工作的層面，對制約我國財政監(jiān)督工作的全局性、關(guān)鍵性問題進行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架是財政監(jiān)督人面臨的重要命題。本刊特推出“完善財政監(jiān)督體制討論”系列專題報道，就完善財政監(jiān)督機制，推進財政監(jiān)督體制改革問題進行討論。本期在上次專題討論基礎(chǔ)上，特邀財政監(jiān)督一線工作者從多角度、多層次就財政監(jiān)督體制機制的改革、完善、創(chuàng)新作進一步探討。

財政部駐湖北省財政監(jiān)察專員辦事處）