部門的執(zhí)法權(quán)限如何界定

■文/赫成剛 李貽才

《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2011年第11期刊載了《消毒餐具企業(yè)使用問題產(chǎn)品如何查處》一文。對(duì)涉嫌違法生產(chǎn)的塑料包裝膜進(jìn)行餐具集中消毒的行為如何進(jìn)行處理，給出了四種不同的意見。歸納起來，主要涉及質(zhì)監(jiān)與其他行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法的職能管轄分工。在機(jī)構(gòu)改革之際，結(jié)合本文的分析，澄清部門之間執(zhí)法職能劃分的規(guī)則，厘定部門職能管轄界限，對(duì)于合理界定質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法權(quán)限，將有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

質(zhì)監(jiān)法律體系主要是以《計(jì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》為基石搭建起來的(后又以《食品安全法》、《認(rèn)證認(rèn)可條例》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》等法律、行政法規(guī)予以豐富)。然而，在確立執(zhí)法主體時(shí)，三部法律無不采用了開放而非閉合的方式：一是《計(jì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》的相關(guān)規(guī)定，幾乎所有的行政處罰權(quán)限，質(zhì)監(jiān)部門與工商部門均可并行適用。二是為了便于和其他相關(guān)部門行政處罰權(quán)的銜接，都無一例外地規(guī)定主管部門處罰優(yōu)先的原則。最為典型的是《產(chǎn)品質(zhì)量法》第七十條第二項(xiàng)“法律、行政法規(guī)對(duì)行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”的表述。由于部門立法的繁多，往往造成質(zhì)監(jiān)部門在行政執(zhí)法中稍不注意，就會(huì)觸雷。如何對(duì)質(zhì)監(jiān)與其他部門之間的執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行界定，應(yīng)把握五個(gè)原則：

一是針對(duì)法律賦予質(zhì)監(jiān)部門的行政執(zhí)法權(quán)限有權(quán)“另有規(guī)定的”，僅限于法律、行政法規(guī)這種類型的法律規(guī)范，其他類型的諸如地方法規(guī)、行政規(guī)章和地方規(guī)章等法律規(guī)范都無權(quán)另行規(guī)定。

二是在質(zhì)監(jiān)法律、行政法規(guī)中對(duì)某相關(guān)行為沒有設(shè)定違法規(guī)范而相關(guān)部門的行政規(guī)章設(shè)定違法規(guī)范的，雖然其法律效力的位階較低，但出于避免交叉執(zhí)法和越權(quán)執(zhí)法之嫌，應(yīng)由其他部門行使行政執(zhí)法權(quán)，質(zhì)監(jiān)部門不宜再行介入，除非在其他部門的行政規(guī)章以后制定的法律、行政法規(guī)將行政執(zhí)法權(quán)調(diào)整到質(zhì)監(jiān)部門。具體到本文，由于對(duì)餐具消毒這一服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，2009年的《食品安全法》并將其未納入調(diào)整范圍，同時(shí)該法對(duì)涉及食品安全各部門的執(zhí)法權(quán)限采取封閉式的授權(quán)方式，即不允許以擴(kuò)展主義援引其他法律、行政法規(guī)對(duì)涉嫌食品安全的違法行為進(jìn)行處罰。而2004年衛(wèi)生部制定的《消毒管理辦法》是一部行政規(guī)章，旨在加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、消毒服務(wù)機(jī)構(gòu)以及從事消毒產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管，無疑餐具消毒活動(dòng)屬于該《辦法》的調(diào)整之列。同時(shí)從其對(duì)消毒服務(wù)機(jī)構(gòu)違法行為只設(shè)定罰款的表述看，是完全依照《行政處罰法》對(duì)行政規(guī)章設(shè)定行政處罰權(quán)限做出的。也就是說對(duì)消毒服務(wù)機(jī)構(gòu)違法行為的處罰，衛(wèi)生行政部門缺乏上位法的支撐，是以新的違法行為種類予以界定的。

三是尊重“三定”方案所界定的各自職能。各單位、各部門的“三定”方案，一直被行政界譽(yù)為行政小憲法。由于對(duì)2001年國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)家工商總局兩局“三定”方案理解的不同，對(duì)于質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)能否在流通領(lǐng)域?qū)Ξa(chǎn)品質(zhì)量違法行為進(jìn)行處罰反應(yīng)不一。在兩部門職能調(diào)整的隨后兩三年里，以質(zhì)監(jiān)部門在流通領(lǐng)域無執(zhí)法權(quán)的行政訴訟案件大量涌現(xiàn)。雖然各地、各部門依照行政效率原則紛紛認(rèn)可了質(zhì)監(jiān)部門在流通領(lǐng)域的打假執(zhí)法，但直到最高人民法院作出不再受理以原告僅以無執(zhí)法權(quán)限為由對(duì)質(zhì)監(jiān)部門提起行政訴訟的處罰案件的規(guī)定后，上述訴熱現(xiàn)象才逐日消失。但也從一個(gè)側(cè)面折射出“三定”方案對(duì)一個(gè)單位甚至一個(gè)部門執(zhí)法權(quán)限的影響。新一輪的行政部門的改革即將開始，不得不引起注意。

四是遵循特別法優(yōu)于一般法。由于《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)產(chǎn)品描述為“經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品”，從邏輯上來講是屬概念，以此為基礎(chǔ)的《產(chǎn)品質(zhì)量法》就是產(chǎn)品質(zhì)量管理的基本法。而以產(chǎn)品這一屬概念包含下的種概念的質(zhì)量管理為立法對(duì)象的法律、行政法規(guī)則成為特別法。如果特別法明確規(guī)定其執(zhí)法主體為質(zhì)監(jiān)部門的，例如，對(duì)于生產(chǎn)大型設(shè)備、機(jī)動(dòng)運(yùn)輸工具而未標(biāo)注產(chǎn)品材料的成分的，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》明確由質(zhì)監(jiān)部門給予處罰的，質(zhì)監(jiān)部門擁有執(zhí)法權(quán)。相反，明確授予其他部門的，質(zhì)監(jiān)部門則沒有處罰權(quán)。如果僅表述為由“有關(guān)部門”或“相關(guān)部門”依照權(quán)限進(jìn)行處罰等含混表述的，質(zhì)監(jiān)部門也可以照特別法處罰。

五是充分尊重技術(shù)規(guī)范的支撐。依照技術(shù)規(guī)范對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行執(zhí)法是質(zhì)監(jiān)部門的特色。而技術(shù)規(guī)范對(duì)調(diào)整對(duì)象的界定往往成為該對(duì)象是否屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》的調(diào)整范圍進(jìn)而確定質(zhì)監(jiān)部門有無執(zhí)法權(quán)的分水嶺。以工業(yè)氧冒充醫(yī)用氧這一典型的以假充真的違法行為為例，全國(guó)各地的質(zhì)監(jiān)和工商部門多次予以查處，但以兩部門沒有執(zhí)法主體資格的行政訴訟也不斷涌現(xiàn)。原因在于依照《中華人民共和國(guó)藥典》這一技術(shù)規(guī)范規(guī)定，醫(yī)用氧有相關(guān)的國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依照藥品管理。各地法院由于把握不宜，對(duì)案件的判決結(jié)果也不盡一致。為此，最高法院在征得全國(guó)人大法工委意見后于2003年9月最明確答復(fù)上述違法行為由藥品監(jiān)督管理部門依照《藥品管理法》的規(guī)定予以處罰后才告一段落。

當(dāng)然，上述五個(gè)原則是從不同側(cè)面對(duì)質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法權(quán)限如何界定提出的要求，在執(zhí)法實(shí)踐中尚需綜合考量?？v觀本案，四種觀點(diǎn)歸納起來，第一、二種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是塑料薄膜屬不屬于發(fā)證產(chǎn)品。第三、四種觀點(diǎn)爭(zhēng)執(zhí)的是質(zhì)監(jiān)部門對(duì)此案有無管轄權(quán)?！缎姓S可法》的立法本意之一就是嚴(yán)格控制實(shí)施許可的種類。既然不與食品直接接觸的塑料制品暫未納入生產(chǎn)許可目錄，因此就不宜做擴(kuò)大理解。不能因“有些地方的質(zhì)監(jiān)局已經(jīng)對(duì)在經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)中使用無生產(chǎn)許可證塑料包裝膜的行為進(jìn)行了行政處罰，并沒有引起行政復(fù)議和行政訴訟”就放縱越權(quán)執(zhí)法之嫌。鑒于部門的執(zhí)法權(quán)限如何界定的上述論述，第四種觀點(diǎn)較為可取。