對灌區(qū)加強(qiáng)需水管理的幾點(diǎn)認(rèn)識

鞠茂森，王金霞，魏 征，卞戈亞

（1.中國農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)村供水技術(shù)協(xié)會，100053，北京；2.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所農(nóng)業(yè)政策研究中心，100101，北京；3.中國水利水電科學(xué)研究院，100044，北京）

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要支撐點(diǎn)，灌區(qū)如何加強(qiáng)需水管理，是值得認(rèn)真研究和探索的重要課題。新中國成立以來，我國農(nóng)田有效灌溉面積從1949年的 2.39億畝（1 593萬 hm2）提高到2009年的 8.89億畝 （5 927萬 hm2），在促進(jìn)我國糧食生產(chǎn)能力提高方面發(fā)揮了不可忽視的作用。為了進(jìn)一步提高糧食生產(chǎn)能力，我國通過了《全國新增1 000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020）》。能否實(shí)現(xiàn)這一規(guī)劃，一個關(guān)鍵的制約因素是灌溉水是否足以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長和可持續(xù)發(fā)展。面對日益嚴(yán)峻的水資源短缺形勢，如何通過有效實(shí)施需水管理來緩解灌溉用水矛盾就成為一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。本文從需水管理的基本要求出發(fā)，結(jié)合我國灌區(qū)用水管理的實(shí)際，就灌區(qū)需水管理的內(nèi)涵、理論框架及面臨的挑戰(zhàn)等進(jìn)行了初步的分析，并提出了相關(guān)的政策建議。

一、灌區(qū)需水管理的內(nèi)涵

需水管理源于需求側(cè)管理（DemandSide-Management，DSM），而需求側(cè)管理最早應(yīng)用于電力能源領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代，美國電力部門為了滿足電力供應(yīng)實(shí)際需求，應(yīng)用和發(fā)展了最低成本和整合資源規(guī)劃，最低成本和整合資源規(guī)劃這項(xiàng)技術(shù)能夠緩解供需矛盾，遏制能源需求的過快增長。其后，該項(xiàng)技術(shù)原理逐步引入到其他基礎(chǔ)資源，如水資源、污水以及天然氣。而資源保護(hù)和需求管理是最低成本和整合資源規(guī)劃的核心內(nèi)容。

需水管理也是伴隨人們對水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的認(rèn)識不斷提升和水資源短缺危機(jī)加劇而產(chǎn)生的一種新的管理模式。長期以來，水資源管理的重心在于對水資源供給的管理，依靠擴(kuò)大供水規(guī)模滿足日益增長的用水需求。隨著社會的不斷進(jìn)步、生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和人民生活水準(zhǔn)的不斷提高，人們對水資源在質(zhì)和量兩方面的需求越來越高，而自然界所能提供的水資源量卻是有限的，所以需求與供給間的矛盾必然存在，且會有增無減。為解決日益嚴(yán)峻的水資源供需矛盾，人們又從水資源供給的反方向——需求方面尋求解決途徑，即通過所謂的水資源需求管理，來合理抑制用水需求的增長，達(dá)到緩解水資源供需矛盾的目的。

作為水資源管理領(lǐng)域中的新興產(chǎn)物，目前并沒有確切界定需水管理的內(nèi)涵，不同學(xué)者從不同的角度對此作了闡述?？傮w來看，水資源需求管理的內(nèi)涵可以總結(jié)為單一論和綜合論兩類代表性觀點(diǎn)。

單一論觀點(diǎn)的特征是側(cè)重于對水資源需求面 （或用水戶的層面）加強(qiáng)管理，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用多種手段、多種技術(shù)對影響水資源需求的各個方面進(jìn)行管理。比較典型的定義有：水資源需求管理是指一系列旨在使用盡可能少的水資源量，得到盡可能大的收益的活動。從更廣泛的意義上來說，水資源的需求管理就是為了減少對水資源的需求，提高水資源的使用效率，避免水資源惡化而進(jìn)行的一系列活動?！吨袊Y源科學(xué)百科全書·水資源學(xué)》對需水管理的定義就是遵循了單一論的觀點(diǎn)，指出需水管理是為了防止發(fā)生或緩解水資源短缺，運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、教育的手段與措施，抑制需水增長的管理行為。

國內(nèi)學(xué)者更多持有的是綜合論的觀點(diǎn)，即從水資源需求和供給兩方面來強(qiáng)調(diào)需水管理的內(nèi)涵。也就是在水資源供給約束條件下，把供給方和需求方各種形式的水資源作為一個整體進(jìn)行管理，使開源和節(jié)水融為一體，運(yùn)用市場機(jī)制和政府調(diào)控手段，通過優(yōu)化組合實(shí)現(xiàn)高效益低成本地利用和配置水資源。例如水利部劉寧認(rèn)為，完整的需求管理具有雙重涵義：一是約束內(nèi)涵，即通過綜合措施來約束不合理或是低效的用水需求，以遏制需水和排水量的過快增長，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用；二是保障內(nèi)涵，即提高合理（特別是基本的）高效用水需求的保證率，以維護(hù)水資源的社會和經(jīng)濟(jì)屬性功能。

綜合以上觀點(diǎn)，我們認(rèn)為灌區(qū)需水管理就是灌區(qū)在一定水資源承載力的約束條件下，以實(shí)現(xiàn)灌區(qū)水資源、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，綜合運(yùn)用制度、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等有效措施，引導(dǎo)灌區(qū)供水者和用水戶優(yōu)化資源配置和供用水方式，規(guī)范供用水行為，提高供用水效率，改善和保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)最小成本水資源服務(wù)所進(jìn)行的系統(tǒng)性的供用水管理活動。

二、灌區(qū)需水管理的理論框架

本文研究的灌區(qū)是指明確了灌溉管理單位、具有較完備灌溉水利設(shè)施的管理系統(tǒng)。而且是在假設(shè)灌區(qū)得到了一定供水的情況下，灌區(qū)如何管理好這些可供應(yīng)的水資源，協(xié)調(diào)灌區(qū)的供用水矛盾，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)水資源利用的綜合效益最大化及社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)設(shè)計(jì)灌溉面積的規(guī)模，我國的灌區(qū)分為大型、中型和小型三類。其中，大型灌區(qū)是指設(shè)計(jì)灌溉面積在30萬畝（2萬hm2）以上的灌區(qū)，中型灌區(qū)是指30萬畝以下1萬畝（667 hm2）以上的灌區(qū)，1 萬畝以下的為小型灌區(qū)。我國現(xiàn)有大型灌區(qū)430多處，中型灌區(qū)5 200多處，小型灌區(qū)1000多萬處。

歷史上，我國灌區(qū)以供應(yīng)地表水為主，所以一般灌區(qū)管理單位的主要職責(zé)是維護(hù)和運(yùn)行地表水灌溉系統(tǒng)的水利設(shè)施，并負(fù)責(zé)將灌區(qū)地表水資源分配給各個用水戶。但是，隨著灌區(qū)總需水量的增加和地表水供給的有限，越來越多的灌區(qū)通過開發(fā)地下水資源來滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要?？紤]到地下水灌溉在灌區(qū)的重要作用以及需水管理的必要性，本研究不僅包括灌區(qū)的地表水資源管理，而且也包括了地下水資源管理。

根據(jù)灌區(qū)需水管理的內(nèi)涵，我們提出了如圖1所示的灌區(qū)需水管理的理論框架。該理論框架的流程表述如下：

1.判斷灌區(qū)的水安全態(tài)勢，選擇合適的水資源管理策略

灌區(qū)水資源管理策略的選擇主要取決于水資源的供求狀況及安全形勢的判斷。在水資源供給較為充分的情況下，供水服務(wù)的能力往往取決于用水者的需求狀況，管理思維的策略往往是根據(jù)需求的變化來調(diào)整供水的多少及供水能力的提升，也就是采用供水管理的策略。但是，從長期來看，這種管理模型不具有可持續(xù)性。在來水有限、供水設(shè)施投資、運(yùn)營和維修成本日益增加及各部門用水需求不斷增長的情況下，需水總是會超過供給。在這種情況下，必須選擇需求響應(yīng)的管理策略，以協(xié)調(diào)水資源供需的矛盾，限制需水的無限制膨脹。對于需水響應(yīng)的管理策略或以供定需的管理策略，不僅要調(diào)整用水者的需水行為，而且也必須對供水者的供水行為進(jìn)行調(diào)整，他們之間行為的調(diào)整需要不斷溝通信息，實(shí)現(xiàn)相互作用。只有這樣，才能有效地實(shí)現(xiàn)水資源的需求管理。

2.調(diào)整供水者的供水行為，實(shí)施供水方的需水管理策略

成功的需水管理策略要求灌區(qū)供水機(jī)構(gòu)清楚地了解，他們的作用不僅是提供更多服務(wù)，更重要的是提供有效的服務(wù)成果，以滿足灌區(qū)的用水需求。因而這就要求灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)與用水者建立密切的工作關(guān)系，徹底了解他們的特征、需要和期望，在可利用資源有限的情況下，做適當(dāng)?shù)墓┧袨榈恼{(diào)整與響應(yīng)。需水管理不是為了降低服務(wù)的范圍或標(biāo)準(zhǔn)，而是使對供水服務(wù)的需求與可利用的水資源相符合，以確保真正的水需求得到滿足和社會利益的最大化。另外，應(yīng)確保灌區(qū)的水資源在政府允許的服務(wù)范圍內(nèi)得到公平有效的分配。

圖1 灌區(qū)需水管理的理論框架

灌區(qū)在實(shí)施水需求管理中，供水者供水行為的調(diào)整可以主要從以下幾個方面開展：①加強(qiáng)對主干渠道水利設(shè)施的運(yùn)營與維護(hù)，②實(shí)施總量控制和定額管理制度，③優(yōu)化水分配制度與政策，④完善供水組織與管理制度。通過這幾個方面的完善與改建，希望能夠提高灌區(qū)的輸水效率，提高灌區(qū)供水保證率及整個灌區(qū)的用水效益。

3.調(diào)整用水者的用水行為，實(shí)施需水方的需水管理策略

在對供水者的供水行為進(jìn)行調(diào)整的同時，更重要的是采用各種技術(shù)、政策、制度和經(jīng)濟(jì)等措施來改變用水者的用水行為，使得用水者的水需求行為與供水者的供水行為相協(xié)調(diào)，在供水能力一定的情況下，盡可能實(shí)現(xiàn)用水效益的最大化。

用水者的用水行為調(diào)整可以主要從以下幾個方面開展：①加強(qiáng)田間水利設(shè)施的運(yùn)營與維護(hù)；②運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵與誘導(dǎo)政策；③實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新（例如節(jié)水技術(shù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)等），并強(qiáng)化技術(shù)的推廣工作，實(shí)現(xiàn)技術(shù)的盡快采用；④加強(qiáng)用水者的用水組織與管理制度。通過這些措施的實(shí)施，努力協(xié)助用水者改變用水方式和用水技術(shù)，并且優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，在供水一定的情況下實(shí)現(xiàn)用水利用綜合效益最大化。值得注意的是，用水者行為的發(fā)生是需要借助外部力量的，也就是需要中央、地方和灌區(qū)的各種政策和制度措施的出臺，在沒有一定的有效的制度政策環(huán)境下，用水者的用水行為很難得到有效調(diào)整，因而就難以通過減少對供水服務(wù)的潛在需要，并且改變需水的方式以減少對可利用水資源的潛在壓力。

4.監(jiān)測評估需水管理措施的效率和有效性，協(xié)調(diào)供水矛盾，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)水資源利用效益最大化以及經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展

水需求管理是一個不斷演進(jìn)的過程，需要進(jìn)行及時監(jiān)測評估，以達(dá)到公平高效供水服務(wù)的目的。管理機(jī)構(gòu)不僅需要定期監(jiān)測需求管理措施的有效性，而且需要在必要時進(jìn)行微調(diào)，或者重新界定為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而采取的措施。因而，為了保障水需求管理的有效實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展，在科研機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，政府部門和灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)就有必要對需水管理措施的效率和有效性進(jìn)行跟蹤和監(jiān)測評估，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以達(dá)到協(xié)調(diào)水資源供求矛盾、實(shí)現(xiàn)灌區(qū)水資源利用效益最大化以及經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

三、灌區(qū)實(shí)施需水管理面臨的主要挑戰(zhàn)

系統(tǒng)有效地實(shí)施灌區(qū)需水管理還面臨著眾多的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

①水利設(shè)施老化失修，量水設(shè)施不足，影響需水管理措施的實(shí)施。大部分灌區(qū)都是在 20世紀(jì)50—60年代修建的，老化失修較為嚴(yán)重，因而導(dǎo)致灌區(qū)運(yùn)行效率低下，難以滿足實(shí)施需水管理的要求。另外，不僅灌區(qū)的主干水利工程需要加大投資力度，田間水利設(shè)施老化失修更為嚴(yán)重。在灌溉投資嚴(yán)重不足的情況下，幾乎很少有灌溉系統(tǒng)具備從主干到末端渠系的量水設(shè)施。近年，盡管國家加大了灌溉設(shè)施的投資，但在資金有限的情況下，主要是用在了部分主干水利工程上的更新改造上。國家的投資對于急需開展更新改造和續(xù)建配套的所有灌區(qū)水利設(shè)施而言只是杯水車薪。

②部門間用水競爭程度加劇，既要保障糧食安全及新增農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，又要實(shí)現(xiàn)用水在各部門之間的優(yōu)化配置，政策操作難度較大。在水資源供給有限的情況下，隨著工業(yè)和生活用水需求的增長，農(nóng)業(yè)部門的用水需求往往在水資源分配中處于劣勢地位。過去的50多年，農(nóng)業(yè)部門用水所占的比例已經(jīng)從1949年的97%降低到了2007年的62%；農(nóng)業(yè)部門在水分配中的劣勢地位日益明顯。如何運(yùn)用需水管理的策略來滿足新增1 000 億斤（500 億 kg）糧食的目標(biāo)，是迫切需要認(rèn)真研討的問題。

③灌區(qū)水管單位缺乏管理需水即節(jié)水的激勵機(jī)制。目前水管單位的經(jīng)營效益目標(biāo)與農(nóng)業(yè)節(jié)水的目標(biāo)存在一定矛盾，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)水費(fèi)成為水管單位最重要的甚至是 “唯一”的收入來源的時候，很難要求他們既提高經(jīng)營管理效益，又提高農(nóng)業(yè)水資源利用效率。水管單位所關(guān)注的是收取總水費(fèi)，而不是可以節(jié)約的用水量。如果水費(fèi)太高，用水量減少太多，水管單位得到的總水費(fèi)實(shí)際上會比水費(fèi)上升之前的收益要低，而在沒有明確水權(quán)的情況下，灌區(qū)節(jié)約的水資源往往會被上級政府平調(diào)到其他地區(qū)或部門。因而水管單位缺乏節(jié)水的積極性。

④水權(quán)不明晰，水權(quán)制度建設(shè)緩慢?，F(xiàn)代水管理制度發(fā)展的一個核心內(nèi)容是建立水權(quán)制度。水利部盡管開展了一些水權(quán)制度建設(shè)的試點(diǎn)工作，但普遍存在如下一些問題。首先，突出的問題是初始取水權(quán)的分配不明確、不具體，用水者（主要是農(nóng)民）并沒有實(shí)質(zhì)上的水權(quán)，因而很難調(diào)動用水戶節(jié)水的積極性。另外,灌區(qū)水管單位由于節(jié)水減少了水費(fèi)收入,因而節(jié)水的愿望也不迫切,導(dǎo)致了水行政主管部門積極性高而灌區(qū)水管單位和用水戶積極性低的問題。所以，這樣的水權(quán)交易實(shí)際上是農(nóng)民被剝奪了部分用水權(quán)，通過行政手段將水資源從農(nóng)業(yè)向工業(yè)進(jìn)行的再分配。

⑤灌溉水價(jià)低，提高緩慢，用水者缺乏提高農(nóng)業(yè)用水效率的激勵機(jī)制，從而導(dǎo)致節(jié)水技術(shù)難以大面積推廣。我國的農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低,主要是水價(jià)政策定價(jià)原則極不合理,水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)背離經(jīng)濟(jì)規(guī)律。盡管農(nóng)業(yè)按供水成本收費(fèi),其成本不包括農(nóng)民投勞折資形成的固定資產(chǎn)折舊,使得現(xiàn)行水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不到供水成本的一半,造成水費(fèi)偏低。此外,水資源本身的價(jià)值沒有體現(xiàn)。水資源本身具有價(jià)值,此價(jià)值的產(chǎn)生是由水資源所有權(quán)所確定的,在水價(jià)確定時,完全沒有考慮其存在,在某種程度上導(dǎo)致國家所有權(quán)的喪失,這些問題的存在,導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)機(jī)制失靈。

⑥社區(qū)用水管理改革缺乏持續(xù)有效的發(fā)展機(jī)制。隨著村集體管理能力的不斷減弱，農(nóng)田水利設(shè)施末級渠系的運(yùn)行和維護(hù)就基本上處于無人管理的狀態(tài)，從而使得末級渠系水利設(shè)施老化失修日益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)水資源利用效率難以提高。農(nóng)田水利的直接受益者是農(nóng)民，因而國家和地方政府希望農(nóng)民自己能將末級渠系維護(hù)運(yùn)行的職責(zé)承擔(dān)起來。這也是我國從20世紀(jì)90年代中后期以來大力推動成立農(nóng)民用水戶協(xié)會的主要動因。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分用水戶協(xié)會都缺乏正常運(yùn)行和維護(hù)水利設(shè)施的資金，他們都面臨著難以持續(xù)發(fā)展的問題。

四、加強(qiáng)灌區(qū)需水管理的政策建議

2011年中央 1號文件提出，到2020年，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上，“十二五”期間新增農(nóng)田有效灌溉面積4 000萬畝（266.7萬hm2）。為了建立和完善灌區(qū)水需求管理制度，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展水利，針對改革中存在的一些問題，我們提出四點(diǎn)建議：

①完善灌區(qū)水價(jià)體系和水價(jià)政策，需要做好以下幾方面的工作：明確建立和完善包括水資源費(fèi)、水利工程供水價(jià)格、城市供水價(jià)格、污水處理費(fèi)和再生水價(jià)格在內(nèi)的水價(jià)體系，提高各環(huán)節(jié)的水價(jià)收費(fèi)水平，實(shí)行靈活的浮動水價(jià)，實(shí)施與水價(jià)不掛鉤的補(bǔ)貼政策，明確采用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)享受的資金、技術(shù)等方面的扶持政策。

②建立和完善用水戶協(xié)會的管理機(jī)制，需要做好以下幾方面的工作：明確用水戶協(xié)會的管理權(quán)限和職責(zé)，建立用水戶協(xié)會管理者的節(jié)水激勵機(jī)制，規(guī)范用水戶協(xié)會的運(yùn)作管理，定期舉行用水戶協(xié)會管理成員和農(nóng)民代表的有關(guān)用水戶協(xié)會的運(yùn)作和水資源管理的培訓(xùn)，建立具有可操作性的末級渠系水利設(shè)施的投融資機(jī)制，增強(qiáng)末級水利設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)能力。

③建立健全以用水者為交易主體并在政府宏觀調(diào)控下的水權(quán)交易制度，需要做好以下幾方面的工作：明確灌區(qū)初始取水權(quán)分配，科學(xué)調(diào)度渠道（干渠、支渠、斗渠）需水流量，加大水管理執(zhí)法力度，構(gòu)建我國水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法規(guī)和政策體系及對相關(guān)利益方的補(bǔ)償機(jī)制，提高水權(quán)交易的技術(shù)支撐能力，建立水資源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善灌區(qū)水資源循環(huán)的監(jiān)測信息體系。

④建立以公益效益為主兼顧經(jīng)營效益的灌區(qū)水管單位，需要做好以下幾方面的工作：保證單位職工的工資和基本福利，提供穩(wěn)定的水利設(shè)施維護(hù)和修理資金，建立以節(jié)約用水和提高水費(fèi)收取率為目標(biāo)的激勵機(jī)制，實(shí)行基本工資和績效工資的浮動工資制度，制定明確的獎懲制度以及用水戶參與的灌區(qū)運(yùn)行績效評價(jià)監(jiān)督體系。

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