面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理實(shí)踐與研究分析

蔡 娜，姚樂野

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

近年來，隨著國(guó)內(nèi)外災(zāi)害事件的頻繁發(fā)生，災(zāi)害管理成為一個(gè)熱門話題。在災(zāi)害管理中，“災(zāi)害”一詞可以作廣義的理解，不僅包括狹義的自然災(zāi)害，還包括對(duì)其他非自然因素引起的人為災(zāi)害 (事故)，或者自然與人為混合的災(zāi)害事件。①李樹剛:《災(zāi)害學(xué)》，北京:煤炭工業(yè)出版社，2008年，第14頁。因此，災(zāi)害管理的對(duì)象不僅包括突發(fā)性的自然災(zāi)害，也包括漸變性的自然災(zāi)害，以及人為災(zāi)害 (如突發(fā)公共事件)，災(zāi)害管理的范疇包括災(zāi)害發(fā)生發(fā)展的全過程。

眾所周知，在管理的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等幾大要素中，信息資源都發(fā)揮著不可或缺的作用。在災(zāi)害管理實(shí)踐中，信息也是具有決定性作用的核心資源。正如國(guó)際紅十字會(huì)與紅新月會(huì)聯(lián)合會(huì)秘書長(zhǎng)Markku Niskala在《世界災(zāi)害報(bào)告》中所言:人們需要信息，像需要水、食物、醫(yī)藥或避難所一樣，因?yàn)樾畔⒖梢酝炀壬?、生活和資源。正確的信息幫助人們深刻理解災(zāi)害響應(yīng)的需求和方式，信息賦予人們力量。②International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies，“World Disasters Report:Information in Disasters”，2005，p.251.所謂災(zāi)害信息，是與災(zāi)害相關(guān)的信息及其相關(guān)要素。目前對(duì)災(zāi)害信息的研究，主要集中在三個(gè)方面:一是關(guān)注災(zāi)害管理中的信息技術(shù)應(yīng)用③秦德智:《空間信息技術(shù)與洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理》，《科技進(jìn)步與對(duì)策》2003年第1期;帥向華、姜立新、成小平:《利用WEBGIS實(shí)現(xiàn)地震災(zāi)害信息數(shù)據(jù)的管理》，《自然災(zāi)害學(xué)報(bào)》2003年第4期。和信息系統(tǒng)開發(fā);④康仲遠(yuǎn)、李濤、翁詠梅、張偉:《支持災(zāi)害管理決策的咨詢信息系統(tǒng)》，《自然災(zāi)害學(xué)報(bào)》1997年第3期;張禮中、張永波、周小元、粱國(guó)玲:《地質(zhì)災(zāi)害信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)》，《地質(zhì)論評(píng)》2000年第S1期;劉仁義、劉南:《基于互聯(lián)網(wǎng)GIS(WebGIS)的環(huán)境災(zāi)害信息系統(tǒng)研究》，《自然災(zāi)害學(xué)報(bào)》2002年第2期;丁香、王曉青:《基于GIS的中國(guó)災(zāi)害性地震震例與災(zāi)情信息系統(tǒng)研究》，《中國(guó)地震》2003年第4期。二是關(guān)注災(zāi)害管理中媒體主導(dǎo)的大眾信息傳播;⑤劉曉嵐、遲曉明、郭子輝:《論整合災(zāi)害信息的傳播》，《新聞愛好者》2011年第1期;劉曉嵐、徐占品、陳曉一:《災(zāi)害信息傳播的階段性特征分析》，《新聞愛好者》2011年第11期;吳建、張力:《論危機(jī)事件中傳統(tǒng)傳播與大眾傳播方式的結(jié)合——以四川抗擊特大山洪泥石流災(zāi)害為個(gè)案》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第11期;徐占品、樊帆:《原始傳播時(shí)代的災(zāi)害信息傳播》，《新聞愛好者》2012年第4期;徐占品:《論災(zāi)害信息傳播的背景、維度與價(jià)值》，《新聞愛好者》2012年第7期。三是關(guān)注災(zāi)害信息在政府災(zāi)害管理等公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用。①劉煥成、劉小龍、張國(guó)強(qiáng):《基于電子政務(wù)的重大自然災(zāi)害信息系統(tǒng)建設(shè)》，《情報(bào)科學(xué)》2012年第5期;劉春年、黃弋蕓:《災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理中的信息共享和協(xié)調(diào)研究:基于不同視角的思考》，《情報(bào)理論與實(shí)踐》2012年第5期;趙銘:《如何做好地質(zhì)災(zāi)害管理信息工作》，《檔案管理》2011年第4期。其中，第一個(gè)方面是從計(jì)算機(jī)科學(xué)等技術(shù)角度對(duì)災(zāi)害信息的研究，第二個(gè)方面是從新聞傳播學(xué)角度對(duì)災(zāi)害信息的研究，第三個(gè)方面則是在管理學(xué)學(xué)科領(lǐng)域的研究。第三方面，即政府對(duì)災(zāi)害信息的管理，是一個(gè)值得管理學(xué)重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，其中包括對(duì)災(zāi)害信息資源管理的研究。②劉春年、王永隆、楊德惠:《基于EA的區(qū)域農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急信息資源規(guī)劃研究——以鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)為例》，《圖書館理論與實(shí)踐》2012年第6期。

災(zāi)害是特定區(qū)域人群面臨的情境，大多會(huì)給人類和人類賴以生存的環(huán)境造成破壞性影響。一般認(rèn)為，災(zāi)害管理是一個(gè)公共話題，屬于公共事務(wù)管理的范疇。因此，災(zāi)害信息資源管理也屬于公共信息資源管理的一部分，其本質(zhì)是對(duì)災(zāi)害情境下信息和信息資源的管理。從理論與實(shí)踐的角度出發(fā)，對(duì)災(zāi)害信息資源管理可以作以下分析。

一、災(zāi)害信息資源管理的理論基礎(chǔ)

災(zāi)害信息資源是一個(gè)多專業(yè)領(lǐng)域交叉融合的地帶，至少涉及管理學(xué)和信息學(xué)兩個(gè)學(xué)科領(lǐng)域。此外，災(zāi)害信息資源管理還涉及其他相關(guān)的理論。綜合來看，災(zāi)害信息資源管理的理論基礎(chǔ)如下圖所示:

圖1 災(zāi)害信息資源管理的理論基礎(chǔ)

(一)管理學(xué)理論

首先，從管理學(xué)的角度來看，災(zāi)害信息資源管理是一項(xiàng)管理活動(dòng)。管理學(xué)理論認(rèn)為，計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制是一切管理活動(dòng)最基本的職能。組織、領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃與控制體現(xiàn)在組織各個(gè)方面的業(yè)務(wù)活動(dòng)之中，災(zāi)害信息資源管理也不例外。在災(zāi)害信息資源管理活動(dòng)中，既有災(zāi)害信息資源管理機(jī)構(gòu)與人員這樣的管理組織問題，也涉及到災(zāi)害信息資源管理規(guī)劃，以及對(duì)災(zāi)害信息資源生成、傳播與利用的控制等管理業(yè)務(wù)活動(dòng)。具體來講，災(zāi)害信息資源管理屬于管理學(xué)中的災(zāi)害管理學(xué)范疇。與災(zāi)害學(xué)主要研究災(zāi)害的形成機(jī)理和運(yùn)動(dòng)規(guī)律不同，災(zāi)害管理學(xué)側(cè)重研究如何進(jìn)行抗災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)害的管理。③汪壽陽:《關(guān)于建立災(zāi)害管理學(xué)的思考》，《國(guó)際技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》1999年第2期。

(二)信息學(xué)理論

從信息學(xué)的角度來看，災(zāi)害信息資源管理是一個(gè)以信息科學(xué)的理論為基礎(chǔ)的領(lǐng)域。具體來講，災(zāi)害信息資源管理屬于信息學(xué)中的信息資源管理范疇，是對(duì)信息資源大家族中的一種公共信息資源——災(zāi)害信息資源進(jìn)行管理的專業(yè)領(lǐng)域。因此，在災(zāi)害管理中引入信息學(xué)理論，特別是信息資源管理的思想，可以為解決災(zāi)害管理中信息問題奠定理論基礎(chǔ)。

(三)災(zāi)害學(xué)理論

隨著災(zāi)害管理實(shí)踐與理論研究的進(jìn)展，誕生了一門獨(dú)立的學(xué)科，這就是災(zāi)害學(xué)。災(zāi)害學(xué)是以災(zāi)害現(xiàn)象及其規(guī)律為研究對(duì)象，尋求災(zāi)害防治措施的綜合性學(xué)科，由于災(zāi)害涉及到諸多自然和社會(huì)因素，災(zāi)害學(xué)可按自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)劃分成若干分支學(xué)科，如災(zāi)害管理學(xué)、災(zāi)害信息學(xué)等?？梢哉f，災(zāi)害信息資源管理也可以歸屬為災(zāi)害學(xué)學(xué)科體系中的一門分支學(xué)科，具有跨學(xué)科特色。

(四)決策學(xué)理論

災(zāi)害管理是一個(gè)與選擇密切相關(guān)的過程，因此，災(zāi)害管理也被看作是決策學(xué)理論的一個(gè)分支，而且特別關(guān)注信息支持在災(zāi)害決策中的作用，以及災(zāi)害信息資源管理與決策模式的關(guān)系。因此，災(zāi)害信息資源管理常常與決策學(xué)理論和方法聯(lián)系在一起被加以研究和采用。例如，作為輔助決策者進(jìn)行決策的計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)，決策支持系統(tǒng) (DSS)也是一種在災(zāi)害管理中普遍使用的高級(jí)管理信息系統(tǒng) (MIS)，大量調(diào)用各種災(zāi)害信息資源 (包括數(shù)據(jù)、信息和知識(shí))，運(yùn)用信息分析工具和模型，以及知識(shí)管理技術(shù)與方法，幫助決策者提高決策水平和質(zhì)量。

此外，還有其他一些學(xué)科，如系統(tǒng)學(xué)、資源學(xué)的相關(guān)理論也可以成為災(zāi)害信息資源管理的理論來源。

二、災(zāi)害信息資源管理的實(shí)踐誤區(qū)

無論從哪個(gè)角度來看，災(zāi)害信息資源對(duì)于災(zāi)害管理都具有舉足輕重的作用。然而，在災(zāi)害管理實(shí)踐中，由于災(zāi)害信息資源管理對(duì)于整個(gè)災(zāi)害管理領(lǐng)域的價(jià)值并未被完整理解和完全接受，災(zāi)害信息資源管理仍然存在著一些問題，如下圖所示:

圖2 災(zāi)害信息資源管理存在的問題

(一)強(qiáng)調(diào)災(zāi)害信息技術(shù)應(yīng)用，忽視災(zāi)害信息資源管理

隨著以政府信息化為代表的社會(huì)信息化進(jìn)程的展開，信息技術(shù) (IT)在災(zāi)害信息管理領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，與此相關(guān)的管理信息系統(tǒng)(MIS)的開發(fā)成為災(zāi)害管理信息化建設(shè)的重點(diǎn)。在技術(shù)與系統(tǒng)主導(dǎo)的災(zāi)害信息管理實(shí)踐中，災(zāi)害管理的決策者和基層管理人員往往將災(zāi)害信息管理水平提高的重任交托于信息部門的技術(shù)人員，依靠技術(shù)水平的提高和新系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用來解決災(zāi)害管理中的信息難題。與此同時(shí)，災(zāi)害信息管理的核心內(nèi)容——災(zāi)害信息資源沒有得到足夠的重視。災(zāi)害信息管理的關(guān)鍵仍然在于對(duì)災(zāi)害信息內(nèi)容，即災(zāi)害信息資源的管理，而這一點(diǎn)在實(shí)踐中常常被忽視。實(shí)踐證明，僅靠技術(shù)應(yīng)用和系統(tǒng)建設(shè)，缺乏對(duì)災(zāi)害信息資源內(nèi)容本身的良好管理，災(zāi)害信息系統(tǒng)不能高效調(diào)用災(zāi)害管理所需的數(shù)據(jù)、信息和知識(shí)，無法真正實(shí)現(xiàn)智能化管理，災(zāi)害信息管理水平就難以實(shí)現(xiàn)全面提升和質(zhì)的飛躍，更難以達(dá)到支持災(zāi)害管理決策的目標(biāo)。

(二)災(zāi)害信息資源管理理念與方法存在缺陷，未能很好地融入災(zāi)害管理過程

在災(zāi)害信息資源管理的理念與方法上，目前的災(zāi)害信息資源管理實(shí)踐以傳統(tǒng)的管理理論與方法為主，普遍停留在災(zāi)害數(shù)據(jù)處理和災(zāi)害信息管理層面，如有學(xué)者研究在對(duì)災(zāi)害史料信息化處理的基礎(chǔ)上建立災(zāi)害信息數(shù)據(jù)庫，①卜風(fēng)賢:《我國(guó)歷史農(nóng)業(yè)災(zāi)害信息化資源開發(fā)與利用》，《氣象與減災(zāi)研究》2011年第4期。還有研究采用信息集成的方法來構(gòu)建災(zāi)害信息資源規(guī)劃。②劉春年、王永隆、楊德惠:《基于EA的區(qū)域農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急信息資源規(guī)劃研究——以鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)為例》，《圖書館理論與實(shí)踐》2012年第6期。然而，隨著災(zāi)害事件的類型多元化和面臨情境的復(fù)雜化，傳統(tǒng)的信息管理理念和方法已經(jīng)開始暴露出其固有的缺陷。特別是在一些重大災(zāi)害事件中，運(yùn)用傳統(tǒng)理念和方法固化而成的災(zāi)害信息管理模式，已經(jīng)不能很好地支持面臨日益復(fù)雜情境下的災(zāi)害管理決策?；跀?shù)據(jù)和信息管理的傳統(tǒng)管理實(shí)踐對(duì)災(zāi)害信息資源的處理往往存在更關(guān)注災(zāi)害信息資源的收集和保存，對(duì)災(zāi)害信息資源整合挖掘投入嚴(yán)重不足，缺乏對(duì)災(zāi)害信息資源的深度開發(fā)等問題，直接導(dǎo)致了災(zāi)害信息資源管理利用效率不高。由于缺乏對(duì)信息資源管理與政府決策的相關(guān)研究成果③蘇新寧:《政務(wù)信息資源管理與政府決策》，北京:科學(xué)出版社，2008年。的靈活運(yùn)用，也未能融入現(xiàn)代知識(shí)管理理念與方法，災(zāi)害信息資源管理實(shí)踐越來越囿于信息本身的管理，不僅沒有提供良好的信息支持，更不能提供知識(shí)服務(wù)，無法滿足災(zāi)害管理快速反應(yīng)和科學(xué)決策的需求，常常游離于災(zāi)害管理過程之外，無法通過對(duì)災(zāi)害歷史信息挖掘和動(dòng)態(tài)信息調(diào)用，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息資源最大化利用，以支持災(zāi)害管理決策的目標(biāo)。

(三)關(guān)注災(zāi)害信息面向社會(huì)公開傳播，災(zāi)害信息資源的內(nèi)部共享程度不高

從災(zāi)害信息資源管理實(shí)踐關(guān)注的內(nèi)容上來看，存在內(nèi)外不平衡的情況。對(duì)信息的操縱與控制本身從來不是信息資源管理的終極目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)信息的最大化利用才是信息管理的目標(biāo)，對(duì)災(zāi)害信息資源管理來說，尤其如此。因此，隨著信息公開法律法規(guī)的頒布和施行，在災(zāi)害管理實(shí)踐中，信息公開原則得到了普遍重視。面向社會(huì)公眾的災(zāi)害信息公開傳播在很多災(zāi)害事件中得到了良好的貫徹與實(shí)施，受到了多方好評(píng)。

然而，由于各種因素的影響，災(zāi)害信息資源在災(zāi)害管理部門內(nèi)部的共享卻存在諸多問題。從信息的所有權(quán)屬上來講，災(zāi)害信息大多屬于公共信息領(lǐng)域。在災(zāi)害管理中，在各個(gè)災(zāi)害管理部門之間共享信息，有利于把握整個(gè)災(zāi)害管理的全局，協(xié)調(diào)災(zāi)害管理的工作任務(wù)，對(duì)于整個(gè)災(zāi)害管理的成功實(shí)施是很重要的。然而，由于各部門存在條塊分割、各自為政的現(xiàn)象，災(zāi)害信息資源的生成、收集和保存實(shí)際上處于孤立分散的狀況，其跨部門共享利用一直是個(gè)難題。這直接導(dǎo)致了災(zāi)害信息資源的內(nèi)部共享程度不高，除可公開的部分信息面向社會(huì)公布之外，內(nèi)部存在一座座“信息孤島”，由于很少形成互連互通的網(wǎng)絡(luò)，未能得到快速傳播和高效利用，不能實(shí)現(xiàn)信息的最大化共享和利用。

災(zāi)害管理是一個(gè)關(guān)乎選擇的過程，決策是政府災(zāi)害管理的最重要內(nèi)容之一。隨著政府決策在災(zāi)害管理領(lǐng)域扮演日益重要的角色，現(xiàn)在的災(zāi)害信息資源管理領(lǐng)域逐漸呈現(xiàn)與傳統(tǒng)的災(zāi)害信息管理不同的特征，使得面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理實(shí)踐成為一個(gè)新興的領(lǐng)域。

三、面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理的主要內(nèi)容

從政府的角度來講，災(zāi)害信息資源管理是圍繞災(zāi)害管理決策進(jìn)行的信息資源管理活動(dòng)，包括災(zāi)害信息資源生成、保存、傳遞和利用等環(huán)節(jié)的全生命周期的管理行為。具體來講，面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理的主要內(nèi)容如下:

圖3 面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理的主要內(nèi)容

(一)災(zāi)害信息資源管理的目標(biāo)

在管理實(shí)踐中，決策一直處于軸心地位，涉及到管理活動(dòng)中各個(gè)方面職能的發(fā)揮，歷來受到管理者的重視。在災(zāi)害實(shí)踐這一特殊情境下，決策更是重中之重，它關(guān)系到災(zāi)害事件的走向和管理目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。因此，以決策為核心，滿足決策需求，提供決策支持，是災(zāi)害管理活動(dòng)中各項(xiàng)管理職能的目標(biāo)。災(zāi)害信息資源管理也必須遵循這一原則。因此，為災(zāi)害管理決策提供信息服務(wù)是災(zāi)害信息資源管理的首要目標(biāo)和任務(wù)。在這一點(diǎn)上，災(zāi)害信息資源管理與政府災(zāi)害管理的目標(biāo)是一致的，從而構(gòu)成以決策為軸心的管理內(nèi)容，并貫穿災(zāi)害信息資源管理的始終。因此，從這個(gè)意義上來講，圍繞政府決策支持這一目標(biāo)，分析政府災(zāi)害管理決策流程及在災(zāi)害管理中的信息需求，建立面向政府決策支持的災(zāi)害信息資源管理的理論模型和實(shí)踐路徑，是災(zāi)害信息資源管理的重要內(nèi)容。

(二)災(zāi)害信息資源管理的內(nèi)核

災(zāi)害信息資源管理是一種在特定情境下的管理理論、方法和技術(shù)，是通過信息技術(shù)和手段，對(duì)災(zāi)害信息進(jìn)行收集、整理、分析和管理，為災(zāi)害管理提供決策支持的過程。這一過程以信息資源管理活動(dòng)為內(nèi)核，從信息資源管理的角度出發(fā)，按照信息資源管理理論與方法，圍繞政府決策進(jìn)行信息資源管理活動(dòng)，在災(zāi)害管理各階段開展災(zāi)害信息資源生成、保存、傳遞和利用等管理行為，執(zhí)行信息資源管理的任務(wù)。因此，從這個(gè)角度上來看，災(zāi)害信息資源管理是信息資源管理的一種形式，必須按照信息資源的生命周期，遵循信息資源運(yùn)動(dòng)的規(guī)律與原則，在災(zāi)害管理過程中實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，為災(zāi)害管理決策服務(wù)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息資源價(jià)值的最大化。

(三)災(zāi)害信息資源管理的重點(diǎn)

我們認(rèn)為，災(zāi)害信息管理應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)與系統(tǒng)建設(shè)，轉(zhuǎn)向更加核心的災(zāi)害信息資源管理上來。同時(shí)，區(qū)別于其他類型的災(zāi)害信息資源管理，面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理有著更強(qiáng)的目的性，不再游離于災(zāi)害管理過程之外，將圍繞更加明確的目標(biāo)，勾畫更加清晰的管理重點(diǎn)。因此，災(zāi)害信息資源管理的重點(diǎn)是:構(gòu)建面向政府決策支持的災(zāi)害信息資源管理的基本框架，建立面向政府決策支持的災(zāi)害信息資源的管理機(jī)制，最終形成面向政府決策支持的災(zāi)害信息資源的管理模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)害信息資源的科學(xué)管理，緊密嵌入災(zāi)害管理過程。

綜上所述，面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理的主要內(nèi)容，是在科學(xué)合理的信息資源管理理念和方法指導(dǎo)下，融合相關(guān)技術(shù)和系統(tǒng)手段，構(gòu)建面向政府決策支持的災(zāi)害信息資源管理的基本框架、模式和機(jī)制，提高災(zāi)害信息資源管理活動(dòng)的水平和效益，最終實(shí)現(xiàn)為災(zāi)害管理提供決策支持的目標(biāo)。

四、面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理的國(guó)際實(shí)踐及啟示

在國(guó)際上，災(zāi)害信息資源共享受到相關(guān)國(guó)際組織的高度重視。聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與協(xié)調(diào)組織(UNDAC①United Nations Disaster Assessment and Coordination.)的Ramiro Galvez認(rèn)為，沒有信息共享，就沒有協(xié)調(diào)。如果我們不對(duì)話，不共享信息，那么我們就是倒退30年。該組織的報(bào)告認(rèn)為，2010年海地地震的經(jīng)驗(yàn)表明，為了作出更快、更好的決策，應(yīng)當(dāng)對(duì)信息進(jìn)行互聯(lián)和系統(tǒng)升級(jí)，以促進(jìn)災(zāi)害響應(yīng)中的數(shù)據(jù)共享。報(bào)告還指出，如果決策者希望能獲取對(duì)復(fù)雜災(zāi)害情況的實(shí)時(shí)評(píng)估信息，他們將需要解決怎么從海量的信息源中處理信息流的問題，而這恰恰是現(xiàn)有系統(tǒng)不能處理的。

在以上觀念的指導(dǎo)下，聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年辦公室建立了國(guó)際災(zāi)害信息資源網(wǎng)絡(luò)。此外，一些國(guó)家也建立了災(zāi)害信息網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)，例如，全球應(yīng)急管理系統(tǒng)是美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署開發(fā)的一個(gè)同國(guó)際系統(tǒng)連接，進(jìn)行災(zāi)害管理、減災(zāi)、風(fēng)險(xiǎn)管理、救助搜索、災(zāi)害科研等的系統(tǒng)，全球危機(jī)和應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)是加拿大應(yīng)急管理署建立的一個(gè)全球應(yīng)急準(zhǔn)備、響應(yīng)，提供減災(zāi)和恢復(fù)方面的信息網(wǎng)絡(luò)。它們?cè)谌蚍秶鷥?nèi)共享災(zāi)害信息、協(xié)助各國(guó)政府制定緊急災(zāi)情處理決策等方面，發(fā)揮了十分重要的作用。

(一)面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理的國(guó)際實(shí)踐

美國(guó)十分重視災(zāi)害管理。早在1979年就設(shè)立了一個(gè)旨在協(xié)調(diào)聯(lián)邦和州政府災(zāi)害響應(yīng)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦應(yīng)急管理署 (FEMA)，在經(jīng)歷了2001年“9·11”事件和2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害等事件后，其職能得到加強(qiáng)。2006年修訂的《國(guó)家應(yīng)急預(yù)案》將國(guó)土安全、消防、緊急事件管理、應(yīng)急救助等部門整合為一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，便于聯(lián)邦政府與州政府等地方政府在災(zāi)害等緊急事件期間互相協(xié)調(diào)。在災(zāi)害恢復(fù)中，聯(lián)邦災(zāi)害恢復(fù)中心 (FDRC)為在災(zāi)害恢復(fù)策略框架下工作的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的信息協(xié)調(diào)和共享提供便利，還開發(fā)了一個(gè)基于網(wǎng)絡(luò)的工具——國(guó)家災(zāi)害恢復(fù)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫 (NDRPD)。②NDRPD:http:∥asd.fema.gov/inter/ndhpd/public/home.htm.作為地方政府災(zāi)害管理人員獲取災(zāi)害恢復(fù)項(xiàng)目相關(guān)信息的中心樞紐，促進(jìn)有關(guān)災(zāi)害影響和災(zāi)害援助的信息在不同層次的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員之間共享，為承擔(dān)災(zāi)害恢復(fù)支持職能的機(jī)構(gòu)組織和協(xié)調(diào)提供支持。該數(shù)據(jù)庫還為跨機(jī)構(gòu)之間開展信息共享、交流有效的災(zāi)害管理實(shí)踐和工作協(xié)調(diào)提供了一個(gè)論壇，通過保持災(zāi)害管理工作中聯(lián)邦政府和其他各方之間有效地對(duì)話交流與信息共享，以保證政府在災(zāi)害管理中能夠獲取所需信息來作出有信息支持的決策。③FEMA，“National Disaster Recovery Framework:Strengthening Disaster Recovery for the Nation，”September 2011.美國(guó)地方政府也設(shè)立了相應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)保證有信息支持的決策。例如，紐約市應(yīng)急管理辦公室 (OEM④The New York City Office of Emergency Management.)的監(jiān)控指揮室采用公共危機(jī)信息監(jiān)控系統(tǒng)和城市應(yīng)急資源管理系統(tǒng)來發(fā)揮其信息樞紐作用。作為紐約市唯一一個(gè)整合多部門、多資源的信息管理系統(tǒng)，城市應(yīng)急資源管理系統(tǒng)保持著同其他地方和聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)之間的信息聯(lián)絡(luò)，通過優(yōu)化災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)的決策程序，幫助危機(jī)指揮人員迅速作出相關(guān)的決策。⑤Citywide Asset and Logistics Management System(CALMS)［EB/OL］.［2012－9－5］.http:∥www.nyc.gov/html/oem/html/about/about_calms.shtml.

在日本，中央防災(zāi)會(huì)議于2002年設(shè)立了“防災(zāi)信息共享專門調(diào)查會(huì)”，后來建立了“防災(zāi)相互通訊網(wǎng)”，以便在災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)迅速讓警察署、消防廳等各相關(guān)機(jī)關(guān)交換各種災(zāi)害信息，幫助其實(shí)現(xiàn)有效的災(zāi)害指揮、決策和救援。

在澳大利亞，由國(guó)家救災(zāi)組織負(fù)責(zé)全國(guó)的救災(zāi)工作，其下屬的國(guó)家應(yīng)急協(xié)調(diào)中心，通過國(guó)家應(yīng)急行動(dòng)支援系統(tǒng)建立了聯(lián)網(wǎng)的綜合計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)庫，監(jiān)督氣象局和州應(yīng)急管理局的態(tài)勢(shì)報(bào)告，對(duì)各州應(yīng)急管理局機(jī)構(gòu)實(shí)施指導(dǎo)和支援。來自各災(zāi)害管理部門的代表在1990年7月的信息交換需求評(píng)估全國(guó)研討會(huì)上，就怎樣在災(zāi)害的各階段使信息在各部門之間更加有效獲取這一問題展開了討論，后來建立了澳大利亞災(zāi)害管理信息網(wǎng)絡(luò)。2006年9月，澳大利亞危機(jī)管理委員會(huì)簽署通過了由多個(gè)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)組成的工作組提出的《危機(jī)管理信息拓展計(jì)劃》，以滿足危機(jī)管理共同體的決策信息需求，并授權(quán)國(guó)家信息管理顧問小組 (NIMAG)負(fù)責(zé)監(jiān)督其貫徹落實(shí)和定期報(bào)告工作。此外，澳大利亞司法部和地質(zhì)學(xué)機(jī)構(gòu)(Geoscience Australia)還共同合作開展了一項(xiàng)持續(xù)4年的國(guó)家洪水風(fēng)險(xiǎn)信息項(xiàng)目，目標(biāo)是促進(jìn)澳大利洪水信息的質(zhì)量、獲取和利用，加強(qiáng)人們的洪水風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，為應(yīng)急管理等提供更好的信息以幫助決策。①SCPEM，“National Guidelines for Flood Risk Information Program，”June 29，2012.

(二)面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理的國(guó)際實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

無論從災(zāi)害信息資源管理理念與技術(shù)應(yīng)用，還是災(zāi)害信息管理組織結(jié)構(gòu)與管理策略上，國(guó)外的實(shí)踐對(duì)我國(guó)面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理都有有益的啟示。

第一，在管理理念上，高度重視災(zāi)害信息資源共享在政府災(zāi)害管理決策中的作用

國(guó)際災(zāi)害管理組織和各國(guó)政府的災(zāi)害管理部門都將信息視為災(zāi)害管理決策必不可少的支持性資源。我國(guó)也應(yīng)高度重視災(zāi)害信息資源共享在政府災(zāi)害管理決策中的作用，全面認(rèn)識(shí)災(zāi)害信息在災(zāi)害管理決策中的價(jià)值和災(zāi)害信息資源在災(zāi)害管理決策中的地位，并在不同層級(jí)和不同職能的政府災(zāi)害管理部門中強(qiáng)調(diào)信息資源整合與共享在災(zāi)害管理各階段的領(lǐng)導(dǎo)決策和協(xié)調(diào)組織工作中的重要作用，加強(qiáng)災(zāi)害信息資源共享意識(shí)，牢固樹立有信息支持的災(zāi)害管理決策思想。

第二，在技術(shù)應(yīng)用上，開發(fā)便于災(zāi)害信息共享的系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫和工具。

從國(guó)外災(zāi)害信息資源管理經(jīng)驗(yàn)可以看出，高效優(yōu)質(zhì)的災(zāi)害管理決策需要有能夠處理繁雜數(shù)據(jù)信息的高級(jí)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的支持。一些國(guó)際組織和各國(guó)政府都建立了支持災(zāi)害管理決策的信息資源網(wǎng)絡(luò)或系統(tǒng)。我國(guó)作為一個(gè)地域遼闊、災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，很有必要開發(fā)建設(shè)一定范圍內(nèi)的災(zāi)害信息資源網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，來支持不同類型的災(zāi)害管理決策。尤其是在預(yù)防和應(yīng)對(duì)那些有全國(guó)性影響的災(zāi)害時(shí)，有必要建立一套跨地區(qū)、跨部門的災(zāi)害信息資源網(wǎng)絡(luò)，提供信息流的縱向和橫向的溝通與交流，支持實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息資源的全面共享，幫助政府作出至關(guān)重要的災(zāi)害管理決策。同時(shí)，我國(guó)還可以尋求與國(guó)際災(zāi)害信息資源網(wǎng)絡(luò)的連通，實(shí)現(xiàn)與相關(guān)國(guó)際組織或國(guó)家的災(zāi)害信息共享。此外，還可以開發(fā)各類災(zāi)害信息數(shù)據(jù)庫和多樣化的災(zāi)害信息共享工具。

第三，在組織結(jié)構(gòu)上，強(qiáng)調(diào)災(zāi)害管理組織的協(xié)調(diào)信息跨組織共享職能。

目前，我國(guó)建立了各級(jí)災(zāi)害管理組織，在不同類型的災(zāi)害管理中，一般都有一個(gè)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)災(zāi)害管理中的跨部門協(xié)作工作。然而，多數(shù)此類組織還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足協(xié)調(diào)組織之間災(zāi)害信息共享的需要。因此，借鑒國(guó)外災(zāi)害協(xié)調(diào)組織的做法，有必要突出該組織的信息協(xié)調(diào)職能，強(qiáng)調(diào)其在促進(jìn)有關(guān)災(zāi)害信息在不同層級(jí)的相關(guān)政府部門之間的共享，配備專門從事信息工作的人員來支持災(zāi)害管理決策。同時(shí)，加強(qiáng)災(zāi)害信息員的培訓(xùn)與認(rèn)證，提高各級(jí)政府災(zāi)害管理部門從事信息工作的專業(yè)化程度。

第四，在管理策略上，制定專門的災(zāi)害信息資源管理方案。

在國(guó)外災(zāi)害管理實(shí)踐中，一些國(guó)家政府通過了在多個(gè)災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)共同制訂的災(zāi)害管理信息方面的計(jì)劃并實(shí)施，很好地滿足了災(zāi)害管理決策的信息需求。我國(guó)從中央到地方都建立了一套專門的災(zāi)害管理應(yīng)急預(yù)案，針對(duì)不同類型的災(zāi)害，提出了各級(jí)各類政府部門和機(jī)構(gòu)在災(zāi)害應(yīng)對(duì)與管理中的職責(zé)。然而，對(duì)于災(zāi)害信息資源管理，尚沒有完整的方案。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在多機(jī)構(gòu)協(xié)作的框架下制訂面向政府決策支持的災(zāi)害信息資源整合與共享方案，支持專門針對(duì)我國(guó)洪水、旱災(zāi)等多發(fā)類型災(zāi)害的國(guó)家災(zāi)害信息項(xiàng)目。

五、面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理研究的重點(diǎn)

從國(guó)內(nèi)外的情況來看，面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理實(shí)踐呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)的災(zāi)害信息管理不同的鮮明內(nèi)容特征，使之成為一個(gè)值得研究和開拓的新興研究領(lǐng)域。由于這一領(lǐng)域與實(shí)踐應(yīng)用聯(lián)系緊密，其研究重點(diǎn)應(yīng)兼具理論性和實(shí)踐性。然而，現(xiàn)實(shí)狀況是:目前這一領(lǐng)域主要側(cè)重于與災(zāi)害信息相關(guān)的決策支持系統(tǒng)方面的研究，①張永波、李向全、張禮中、周小元:《地質(zhì)災(zāi)害信息處理與決策支持系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與開發(fā)》，《地理與地理信息科學(xué)》2002年第4期;王衛(wèi)東、劉武成:《基于GIS的公路地質(zhì)災(zāi)害信息管理與決策支持系統(tǒng)》，《中南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)》2003年第3期;何政偉、黃潤(rùn)秋、許強(qiáng)等:《基于ARCGIS的地質(zhì)災(zāi)害防治信息與決策支持系統(tǒng)的研制》，《吉林大學(xué)學(xué)報(bào) (地球科學(xué)版)》2004年第4期;田宜平、周浩、吳沖龍:《三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治信息與決策支持系統(tǒng)研究》，《人民長(zhǎng)江》2010年第17期;沙先麗、陸麗珍、朱光良等:《城市地震災(zāi)害預(yù)測(cè)與輔助決策信息支持系統(tǒng)設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)》，《科技通報(bào)》2012年第7期。偏重技術(shù)和系統(tǒng)層面，管理維度的研究較少，只有少數(shù)采用信息資源管理的方法開展相關(guān)研究。②卜風(fēng)賢:《我國(guó)歷史農(nóng)業(yè)災(zāi)害信息化資源開發(fā)與利用》，《氣象與減災(zāi)研究》2011年第4期;劉春年、王永隆、楊德惠:《基于EA的區(qū)域農(nóng)業(yè)災(zāi)害應(yīng)急信息資源規(guī)劃研究——以鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)為例》，《圖書館理論與實(shí)踐》2012年第6期。此外，對(duì)災(zāi)害信息資源管理與決策機(jī)理及決策行為全過程的互動(dòng)研究十分缺乏，使得整個(gè)研究未能獲得全面的學(xué)科支撐。我們認(rèn)為，面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理研究，應(yīng)當(dāng)充分利用跨學(xué)科研究的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)更多研究領(lǐng)域的交叉融合，將其研究重點(diǎn)放在以下三個(gè)方面，如下圖所示:

圖4 面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理研究的重點(diǎn)

(一)災(zāi)害信息資源生命周期管理理論研究

在災(zāi)害管理研究中，按照災(zāi)害階段劃分進(jìn)行研究已成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究的主流。在信息資源管理視角下，對(duì)災(zāi)害信息資源管理的研究，應(yīng)當(dāng)吸取信息科學(xué)中信息生命周期理論的精華，通過詳細(xì)闡釋災(zāi)害信息的特征和類型，深刻揭示災(zāi)害信息流的構(gòu)成及其運(yùn)動(dòng)規(guī)律，深入分析災(zāi)害管理過程中的信息需求和信息活動(dòng)，最終形成基于生命周期的災(zāi)害信息資源管理理論。這一理論研究可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)災(zāi)害信息管理研究偏重技術(shù)與系統(tǒng)研究的缺憾，拓展災(zāi)害信息管理的現(xiàn)有研究空間，為災(zāi)害信息資源管理實(shí)踐提供扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。

(二)基于知識(shí)管理與知識(shí)服務(wù)的災(zāi)害信息資源管理機(jī)制研究

順應(yīng)第三代電子政務(wù)，即知識(shí)管理型電子政務(wù)的要求，面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理研究的視角應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的信息管理轉(zhuǎn)向知識(shí)管理，運(yùn)用知識(shí)管理的理念與方法，將災(zāi)害信息資源管理研究逐步從數(shù)據(jù)和信息層面上升到知識(shí)層面。因此，在災(zāi)害信息資源生命周期管理理論研究的基礎(chǔ)上，研究面向知識(shí)管理與知識(shí)服務(wù)的災(zāi)害信息資源管理機(jī)制，可以為災(zāi)害管理實(shí)踐部門的決策者和一線工作者提供新的思路，幫助相關(guān)部門解決災(zāi)害信息資源整合與共享的難題。

(三)面向政府決策支持的災(zāi)害信息資源管理的實(shí)現(xiàn)路徑研究

在災(zāi)害信息資源管理的研究中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注理論成果與實(shí)踐課題的結(jié)合，特別是研究如何將災(zāi)害信息資源管理理論的研究成果融合應(yīng)用到政府的災(zāi)害管理活動(dòng)中。因此，在分析災(zāi)害信息資源管理在政府決策中的價(jià)值及其應(yīng)用基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用信息資源管理與政府決策的相關(guān)研究成果，結(jié)合災(zāi)害情境下的政府決策行為分析，開展相關(guān)的實(shí)證研究，提出基于政府決策支持的災(zāi)害信息資源管理的實(shí)現(xiàn)路徑，可以使研究成果具有可操作性，從而達(dá)到提高災(zāi)害管理部門預(yù)防和處置災(zāi)害事件的能力，提升我國(guó)各級(jí)政府的災(zāi)害管理水平的目標(biāo)。

以上三個(gè)方面的研究重點(diǎn)充分體現(xiàn)了面向政府決策的災(zāi)害信息資源管理這一研究領(lǐng)域的學(xué)科特征，即以管理學(xué)為基礎(chǔ)，突出信息學(xué)、災(zāi)害學(xué)和決策學(xué)的實(shí)踐應(yīng)用。此外，運(yùn)用信息資源管理等信息科學(xué)與政府非常規(guī)決策等公共決策科學(xué)的方法緊密結(jié)合的研究也是一個(gè)值得繼續(xù)探索的方向。

災(zāi)害信息資源管理是一個(gè)多學(xué)科交叉融合的新領(lǐng)域，實(shí)踐中的典型范例非常缺乏，在研究中還存在偏重技術(shù)與系統(tǒng)，對(duì)管理維度的研究深度不足等問題。我們相信，以災(zāi)害信息資源管理理論為基礎(chǔ)，圍繞政府決策這一軸心，拓展災(zāi)害信息資源管理的重點(diǎn)研究領(lǐng)域，將有助于社會(huì)走出災(zāi)害信息資源管理的實(shí)踐誤區(qū)，推動(dòng)災(zāi)害信息資源管理實(shí)踐的更好發(fā)展。