高速鐵路建設項目征地拆遷概算控制研究

劉玉杰，謝亞偉

摘要：結合當前鐵路概算編制辦法，從征拆費用類別界定、征拆范圍界定、征拆數(shù)量及標準的變動原因等方面分析高鐵征拆費用普遍超概現(xiàn)象，最后探討了高鐵項目征拆概算控制措施，提出了改進鐵路概算編制辦法的意見。

關鍵詞：高速鐵路；征地拆遷；概算控制

中圖分類號：F810.6文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）21-0094-02

中國中長期規(guī)劃快速客運網(wǎng)總里程達5萬公里以上，2003年以來，中國開通或正在建設的高速鐵路項目已達2.11萬公里[1]。征地拆遷作為高鐵建設項目的先行工作和重要造價組成部分，做好征拆費用控制非常必要。

一、高鐵項目征拆工作現(xiàn)狀

高鐵項目征拆工作具有如下特點：一是線性工程，跨越不同行政區(qū)域，征拆政策各異；二是征拆工作牽涉到環(huán)保、鐵路安全、被拆遷人利益等問題，拆遷范圍界定比較困難；三是征拆費用占項目總投資比例逐年增大，有的可達40%或更多；四是征拆費用超概現(xiàn)象普遍，概算需要不斷調(diào)高；五是征拆工作對工程進度影響大，往往打亂施工組織設計或者拖延工期；六是征拆工作對社會穩(wěn)定影響大，容易引發(fā)群體性或上訪事件。

鑒于此，鐵道部一是對高鐵項目征拆費用不按概算封頂，據(jù)實審批；二是一般將新建高鐵項目由地方政府統(tǒng)征統(tǒng)遷，征拆費用由地方承擔并作為資本金入股。

二、征拆費用所包括的類別

鐵道部與地方省市就高鐵建設項目要簽訂《部省紀要》，這是指導征拆工作的綱領性文件，規(guī)定征拆工作的組織形式、有關標準、費用分擔及雙方權責等事項。例如石武客專建設項目河南段《部省紀要》規(guī)定“鐵道部負責工程建設，河南省以征地拆遷費用為限出資，依據(jù)國家有關規(guī)定，經(jīng)雙方認定后作為河南省出資的資本金計入股份”。 但哪些類別計入征拆費用仍需探討，否則很容易就出資范圍產(chǎn)生異議。

根據(jù)鐵道部2006年頒布的《鐵路基本建設工程設計概（預）算編制辦法》（鐵建設[2006]113號）[2]，鐵路建設項目總投資按照不同工程和費用類別劃分四部分，共十六章34節(jié)，其中第一章為拆遷及征地費用。按投資構成劃分，第一章包括建筑工程費和其他費兩種費用：建筑工程費涵蓋改移道路、砍伐挖根、管線路防護和既有建筑物拆除后的垃圾清運，即拆遷工程；其他費為土地征用及拆遷補償費，指為進行鐵路建設需征用土地所應支付的土地征用補償費（土地補償費、安置補助費、附著物及青苗補償費、菜地開發(fā)建設基金、耕地開墾費、耕地占用稅）、拆遷補償費、手續(xù)費、用地勘界費等。拆遷補償費指被征用土地上的房屋及附屬構筑物、城市公共設施等遷建補償費等，具體包括建筑物、道路、通訊線路和電力線路等四分項，后兩分項也常稱為三電遷改。三電遷改指鐵路建設項目路（內(nèi)）外電力線路遷改；路（內(nèi)）外通信、信號、有線廣播、電視線路等遷改及有關設施電磁防護；無線設備的電磁防護改造以及上述遷改所引起的相關改造。三電遷改費用是否納入征拆費用而由地方出資容易引起糾紛，需在《部省紀要》中予以明確，例如京滬高鐵《部省紀要》就明確三電遷改費用由地方承擔，而鄭西、武廣、石武等高鐵項目在《部省紀要》中則明確三電遷改的工料機費用不在地方出資范圍。

當前征地補償不再分為土地補償費和安置補償費，而是按照國務院核定的區(qū)片地價，此外還要支付青苗費和失地農(nóng)民社保費。另外還需界定森林植被恢復費、林業(yè)查驗評估費、壓覆礦藏補償費等是否納入征拆費用。森林植被恢復費是指按照有關規(guī)定繳納的所征用林地的植被恢復費用，現(xiàn)計列在鐵路概算第十一章其他費用中的建設項目前期工作費項下[2]。例如石武高鐵項目就將森林植被恢復費、林業(yè)查驗評估費納入征拆費用，而《部省紀要》則明確壓覆李梁店煤礦補償費不在地方出資范圍。

三、拆遷范圍的界定

高鐵項目有以下幾種拆遷范圍需要界定。

1.征地紅線界定的征拆范圍。高鐵項目征地紅線寬度橋梁段是18米，路基段一般約40米～60米，站場范圍視設計而定，另外電力、通訊、信號、信息等四電工程用地分布在線路兩側。一般高鐵項目都將征拆范圍設定在征地紅線內(nèi)。對于線外臨近學校、醫(yī)院、敬老院等敏感點，在產(chǎn)權人提出拆遷要求的前提下，建設單位一事一議，首先考慮安置聲屏障等工程措施，然后考慮功能置換，最后考慮拆遷措施。

2.噪聲和振動等環(huán)保要求的紅線外拆遷范圍。概算一般將距軌道外線中心30米內(nèi)的房屋都納入拆遷范圍，征地仍限于紅線，京滬、滬杭等高鐵項目就是按照該范圍拆遷的。在執(zhí)行過程中存在如下問題，一是線外土地補償問題，概算中沒有計列線外土地補償費用，但既然拆遷就需對住戶進行安置，地方政府所發(fā)生的安置用地費用仍會要求鐵路方承擔；二是線外土地產(chǎn)權不在鐵路方，鐵路方無法制約地上再建構筑物。

3.鐵路安全距離要求的拆遷范圍。國務院令第430號《鐵路運輸安全保護條例》規(guī)定了鐵路線路安全保護區(qū)，從鐵路線路路基坡腳、路塹坡頂及橋梁外側起，城市市區(qū)內(nèi)不少于8米、城市郊區(qū)內(nèi)不少于10米、農(nóng)村內(nèi)不少于12米。鐵路保護區(qū)內(nèi)不得新建建筑物、構筑物。有的高鐵項目將此安全保護區(qū)距離作為拆遷范圍。該條例還規(guī)定不能在鐵路線路一定區(qū)域內(nèi)抽地下水、采砂、堆放易燃易爆品等，為此，線路兩側一些廠礦或者加油站等需拆遷或者保護，而所發(fā)生費用是否屬于征拆費用而由地方承擔也常引起異議。

4.還要確認跨越征拆界限的廠礦企業(yè)是否需要整體搬遷。很多情況下，廠礦企業(yè)只要局部拆遷就可以了，但是產(chǎn)權人要求整體拆遷補償，而補償?shù)轿缓蟛⒉蝗坎鸪?，造成征拆資金流失。

鑒于以上情況，高鐵建設項目征拆概算范圍與實施范圍很難對上，征拆投資控制沒有切實的概算基準。

四、征拆賠付數(shù)量及標準的變動

1.地上附著物數(shù)量要比設計調(diào)查數(shù)量大。這里有三種情況，一種是自然的增加或者設計調(diào)查漏項，例如村民蓋房、屋內(nèi)設施、新架線路等，特別是電力、通訊等地下線路設計調(diào)查容易漏項，有的項目三電遷改數(shù)量超過設計調(diào)查數(shù)量的一倍以上，這都需要據(jù)實補償；另一種是搶種搶建，按規(guī)定應不予補償，但由于搶種搶建發(fā)生在土地征用公告之前，實務中對搶種搶建要專項處理；第三種是設計變更造成重復征地，例如石武客專河南段北線四電用地68處在項目開工時就進行了征地，但后來設計變更用地26處。

2.邊角地、夾心地補償。邊角地和夾心地的認定標準不明確，通常從不可預見費中支出。不可預見費一般不超過征拆費用的2%，但石武高鐵等項目達到4%。對于大塊邊角地和夾心地，不可預見費不足以補償?shù)?，由建設單位報鐵道部批準另行補償。

3.補償標準的提高。一般有三個方面，一是土地區(qū)片地價調(diào)整造成征地補償標準提高，按照規(guī)定，土地區(qū)片地價二三年可以調(diào)整；二是城市規(guī)劃區(qū)擴張造成房屋性質(zhì)的變動；三是房價及其他物價逐年提高。

4.稅費的增加。一是耕地占用稅，2007年12月1發(fā)布的國務院第511號令《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》，規(guī)定鐵路線路用地耕地占用稅標準為2元/平方米；二是耕地開墾費，國土部規(guī)定耕地占補平衡指標只能在省內(nèi)解決，有些土地資源非常緊張的省份如河南等，耕地開墾費已達3萬元～4萬元/畝；三是失地農(nóng)民的社保費，標準各地不一，但逐年提高是大趨勢。

五、征拆概算控制措施

征拆費用控制是一個煩瑣復雜的系統(tǒng)工程，這里分為前期、實施期間和后期三個階段簡要論述征拆費用控制措施。

1.前期征拆概算控制措施。（1）要簽訂操作性強的《部省紀要》，商定征拆范圍、標準、組織模式、費用分擔等，特別是對三電遷改、壓覆礦藏、改路改渠、森林植被恢復費、耕地開墾費等事項界定要明確。（2）征拆數(shù)量設計調(diào)查要準確。要動態(tài)確認征拆面積、性質(zhì)和類別，廠礦企業(yè)是否整體拆遷，電力、通信等三電遷改數(shù)量，特別是把準地下線路數(shù)量。（3）征拆補償標準概算要打足。對于特殊拆遷要現(xiàn)場核查，認真核算，逐一認定。（4）對線路走向和征拆范圍要做好保密工作，防止搶種搶建。

2.實施期間征拆概算控制措施。（1）勘察定界和附著物清點工作要同時進行，盡快完成。附著物清點要建設單位、設計單位、國土部門、縣鄉(xiāng)村各級政府、產(chǎn)權人現(xiàn)場確認簽字。進地過程中如發(fā)現(xiàn)漏登漏記附著物，上述幾方要聯(lián)合現(xiàn)場確認。（2）已補償構筑物拆除要徹底。（3）進地后施工單位要守土有責，杜絕新建構筑物侵限而造成二次賠償。（4）特殊附著物要采取先協(xié)商、協(xié)商不成再評估的補償方式。要公開招標選定評估單位，嚴格評估程序，避免評估結果受到外部影響。

3.后期征拆概算控制措施。（1）建設單位要對征拆費用及時驗工計價，盡早發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，動態(tài)控制征拆概算。（2）審計工作要及時跟上，切實讓審計起到警示作用。（3）認真做好技術總結，對鐵路概算編制提出改進意見。在此提出如下三個建議：一是鑒于三電遷改主要發(fā)生工料機等工程費用，建議將三電遷改與改移道路、管線路防護等并列在概算第一章中的建筑工程費；二是森林植被恢復費是征用林地所支付補償費用，建議在概算編制中將森林植被恢復費從前期工作費項下轉入第一章其他費項下土地征用及拆遷補償費；三是林業(yè)查驗評估費可以明確為一種勘察定界費用計入第一章其他費項下土地征用及拆遷補償費。

六、結束語

高鐵建設項目征拆工作要不斷總結經(jīng)驗，吸取教訓，開拓創(chuàng)新，努力做好征拆費用控制工作，有關鐵路建設概算編制也要不斷調(diào)整完善。

參考文獻：

[1]安國棟.中國高速鐵路建設項目管理[J].中國鐵路，2010，(10).

[2]鐵建設[2006]113號.鐵路基本建設工程設計概(預)算編制辦法[S].北京:中國標準出版社，2006.

[責任編輯 陳丹丹]