縣域政府財力評價與地方政府舉債方式選擇:以湖北省為例

■李麗虹

地方政府投融資平臺是指由地方政府通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費、國債等資產(chǎn)或者以財政補貼、政府擔(dān)保作為還款承諾設(shè)立的有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，重點將融入資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目，對促進地方經(jīng)濟增長、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持社會事業(yè)發(fā)展起著重要作用。2008年美國次貸危機引發(fā)全球金融危機，中央政府實施積極的財政政策和寬松的貨幣政策，推出4萬億投資計劃以來，投融資平臺成為地方政府籌集資金的主要渠道，目前在全國近1萬余家平臺當(dāng)中，縣級（含縣級市）平臺約占70%，中西部經(jīng)濟相對落后地區(qū)的縣級平臺占比較高。至使風(fēng)險集中在財政能力脆弱的縣級財政層面，虧損狀況嚴(yán)重，成為發(fā)展的巨大隱患。盡管對促進地方經(jīng)濟增長、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持社會事業(yè)發(fā)展有著重要作用，但縣級政府財政歷來是困難和問題最多的地方，特別是近年以來國家宏觀政策日益趨緊，監(jiān)管部門及金融機構(gòu)對縣級政府地方投融資平臺的融資行為處于極其謹(jǐn)慎的狀態(tài)，因此，現(xiàn)存的難題顯得尤為突出，需要引起高度重視。

一、縣級政府融資平臺設(shè)置現(xiàn)狀

據(jù)2011年6月27日國家審計署發(fā)布的 《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，“至 2010年底，全國省、市、縣三級政府設(shè)立融資平臺公司6576家，有3個省級、29個市級、44個縣級政府分別設(shè)立10家以上。截至2010年底，僅54個縣級政府沒有政府性債務(wù)，而按照我國政府的財政級次劃分，縣市區(qū)級財政數(shù)量為2858個，縣級政府負(fù)債行為的發(fā)生率為98%。

來自銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，至2009年5月末，全國各省、自治區(qū)、直轄市的地方融資平臺公司數(shù)量達(dá)到8221家，其中縣級平臺達(dá)到4907家，地方融資平臺貸款債務(wù)占地方財力的比例高達(dá)97.8%。

據(jù)中國人民銀行對2008年以來全國各地區(qū)政府融資平臺貸款情況的專項調(diào)查顯示，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬家，較2008年年末增長25%以上，其中，縣級（含縣級市）平臺約占70%。而且經(jīng)濟相對落后的中部、西部地區(qū)縣級平臺占比較高，央行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方融資平臺的風(fēng)險集中在財政能力脆弱的縣級財政層面，而中西部的縣級融資平臺的虧損狀況就更為嚴(yán)重，可能成為地方融資平臺發(fā)展的巨大隱患。

二、縣級政府財力評價

根據(jù)已有的研究，政府的發(fā)債規(guī)模通常受到國家經(jīng)濟發(fā)展水平、財政體制和地方財政自給度和地方政府規(guī)模的影響。而影響地方政府對發(fā)債方式的選擇是通常是衡量地方財力的幾個變量：地方政府財政自給度、地方政府支出規(guī)模和地方政府資本投入。財政自給度是反映地方政府財力的重要標(biāo)志，財政自給度高的地方政府對中央政府的依賴程度較小，發(fā)生預(yù)算軟約束的可能性較低，從而提高地方政府信用，降低融資成本，使債務(wù)負(fù)擔(dān)能力增強。在財政自給度一定的情況下，地方政府支出規(guī)模越大表明其自有財政收入能力越強；在財政自給度和地方政府支出一定的情況下，資本支出比率高表明地方政府的收入除了滿足履行政府職能所需的經(jīng)常性支出外，還有多余的資金進行資本性投入。

Freire和 Petersen(2003)認(rèn)為地方政府的財力（fiscal capacity）是決定其償債意愿和能力的關(guān)鍵。Noel(2000)認(rèn)為按照地方政府的信用等級來劃分它們能否進入資本市場以及采取的模式。按照其觀點，經(jīng)濟規(guī)模大而且財力強的地方政府，其信用評級較高，可以直接獲得進入資本市場融資的機會，而財力較弱的地方政府發(fā)生地方政府債務(wù)違約的可能性更大，因此，出于風(fēng)險管理的謹(jǐn)慎原則，應(yīng)該限制進入資本市場融資，而介于兩者之間的中等財力地方政府則可以考慮獲取中央政府技術(shù)支持，比如在目前我國財政體制下的中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付，組成地方聯(lián)合進入資本市場。因此，可以通過對地方政府財力的評價來制定地方政府舉債方式選擇的相關(guān)決策。

地方政府財力是影響地方政府融資模式選擇的重要因素。為考察縣級政府是否已經(jīng)具備了進行債券市場融資的條件，本文通過測算地方財力指數(shù)來考察縣級政府進行債券市場融資的可能性。

在此通過四個與地方政府財力緊密相關(guān)的變量指標(biāo)構(gòu)建一個“地方財力指數(shù)”以測量地方政府財力：1.衡量地方經(jīng)濟發(fā)展能力的 “人均國內(nèi)生產(chǎn)總值”；2.衡量自有財政收入能力“人均地方財政一般預(yù)算收入”；3.衡量財政自給能力的“地方財政一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出的比值”；4.衡量地方政府資本投入能力的“地方財政支出中基本建設(shè)支出的比例”。 并通過對數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理和求平均值的辦法來編制“地方政府財力指數(shù)”，以湖北省的縣域經(jīng)濟相關(guān)數(shù)據(jù)為例，在指標(biāo)下又分別針對湖北縣（區(qū)）財力的規(guī)模、增長速度及綜合水平劃分三個具體指標(biāo)：湖北省各縣（區(qū)）財力水平指數(shù)、湖北省各縣（區(qū)）財力增長指數(shù)、湖北省各縣（區(qū)）財力綜合指數(shù)。

數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)化計算公式為：

某縣（區(qū)）指數(shù)=40+[（某縣（區(qū)）財力指標(biāo)-全部指標(biāo)中最小值]/（全部指標(biāo)中最大值-全部指標(biāo)中最小值）×60

取四個已經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)的平均數(shù)得到財力水平指數(shù)。相應(yīng)地以縣（區(qū)）年平均增長率標(biāo)準(zhǔn)化后取平均數(shù)得到財力增長指數(shù)。將財力水平指數(shù)和財力增長指數(shù)按照1∶3的比例進行加權(quán)平均得到財力綜合指數(shù)，其計算公式為：

綜合指數(shù)=75%×水平指數(shù)+25%×增長指數(shù)

鑒于縣域經(jīng)濟的特殊性，在選取數(shù)據(jù)的時候，對有關(guān)數(shù)據(jù)作適度的簡化處理，反映地方經(jīng)濟發(fā)展能力的地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出來自 《湖北統(tǒng)計年鑒-縣域經(jīng)濟指標(biāo)》的統(tǒng)計報告。在處理地方財政支出中基本建設(shè)支出的比例時，參考了湖北經(jīng)濟學(xué)院數(shù)據(jù)與分析中心的分析結(jié)果（廖長林，2010），以湖北省固定資產(chǎn)投資資金來源構(gòu)成（1991～2008）中預(yù)算內(nèi)資金占比作為地方財政支出中基建支出的比例，并通過《湖北統(tǒng)計年鑒-縣域經(jīng)濟指標(biāo)》中的全社會固定資產(chǎn)投資額進行計算得到。

計算得到湖北省各縣（區(qū)）財力三項指數(shù)如表1、表2、表3所示。

以上結(jié)果表明：

第一，從總體規(guī)模上來看，目前湖北省縣(市)地區(qū)生產(chǎn)總值已占全省經(jīng)濟總量的一半以上，縣域經(jīng)濟已成為影響全省經(jīng)濟社會持續(xù)、健康和穩(wěn)定發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

第二，湖北省促進縣域經(jīng)濟發(fā)展方面完善政策措施，創(chuàng)新體制機制方面取得了一定的成果，如將擴權(quán)縣市擴大到所有縣市，推行省管縣和激勵性財政轉(zhuǎn)移支付的財政管理體制，建立縣市財力穩(wěn)定增長機制，使縣財政的財力增長趨勢日益明顯。

第三，在經(jīng)濟總量增長的基礎(chǔ)上，湖北省內(nèi)縣(市)之間的差異也在不斷擴大。湖北省縣域經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍有較大差距，省內(nèi)部分縣(市)正處在一個新的轉(zhuǎn)型發(fā)展時期。受自然地理條件的制約，湖北省縣（市）可以分為三種不同地域類型的縣域經(jīng)濟：丘陵縣、山區(qū)縣、平原縣，以及25個國家扶貧工作重點縣，不同類型的縣在發(fā)展水平和發(fā)展模式上均有較大區(qū)別。典型縣市之間在經(jīng)濟總量、財政收入、人民生活水平方面差距不斷擴大。

三、縣級政府舉債方式的選擇

湖北省縣域經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題主要有以下幾個方面：城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率較低，湖北省大多數(shù)縣(市)，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)中的絕大多數(shù)企業(yè)屬于勞動密集型，企業(yè)的技術(shù)和資本含量相當(dāng)?shù)?。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增長極作用較弱，湖北省大多數(shù)縣(市)沒有骨干企業(yè)，難以支撐和帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展。縣域經(jīng)濟發(fā)展投入較少，長期以來，由于縣域經(jīng)濟發(fā)展的投資環(huán)境建設(shè)境況不佳，中央和地方對縣(市)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度也相當(dāng)有限，至使湖北縣域經(jīng)濟的發(fā)展水平即使在中部也是滯后的。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)分析，湖北省縣級政府應(yīng)該劃分財力層次，以分別采取不同的融資策略。這同時也符合湖北省對縣域經(jīng)濟發(fā)展的總體設(shè)計方向。當(dāng)前湖北縣域經(jīng)濟整體實力不強，統(tǒng)籌能力不足，難題破解的最好辦法是發(fā)揮資源優(yōu)勢，集中優(yōu)勢資源優(yōu)先扶持經(jīng)濟強縣、重點縣（市）建設(shè)先露頭角，以“不平衡發(fā)展”來破解“發(fā)展不平衡”，從而帶動縣域經(jīng)濟全面發(fā)展。

結(jié)合以上數(shù)據(jù)分析，用綜合指數(shù)來進行分類，得到綜合指數(shù)的頻數(shù)分布圖，并據(jù)此選擇不同的指數(shù)劃分相對應(yīng)的舉債模式（圖1、表4）。

表1 湖北省各縣（區(qū)）財力水平指數(shù)

表2 湖北省各縣（區(qū)）財力增長指數(shù)

表3 湖北省各縣（區(qū)）財力綜合指數(shù)

圖1 縣（區(qū)）財力綜合指數(shù)頻數(shù)分布

從圖表所反映的情況，湖北縣（區(qū)）財力大部分處于中等和中下等水平，離具備發(fā)債所要求的財力水平尚有很大差距，如果在全省經(jīng)濟總體水平發(fā)展保持現(xiàn)狀，地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢仍然不明顯的情況下，縣級政府大量設(shè)置投融資平臺通過土地抵押等方式短期內(nèi)不顧及償債能力的要求導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險累積的行為是不可持續(xù)的，應(yīng)引起地方政府部門的高度關(guān)注。

表4 縣（區(qū)）政府舉債條件差異分析

四、結(jié)論

構(gòu)建地方政府財力指數(shù)可以幫助決策者對地區(qū)的舉債條件進行初步判斷，對有條件的縣（區(qū)）下一步可以據(jù)此選擇舉債方式，對債務(wù)規(guī)模進行控制。湖北作為中部地區(qū)一個待發(fā)展省份，目前的財力水平對于大多數(shù)基層財政來說并不具備舉債融資的條件，在當(dāng)前投融資平臺超速發(fā)展的大潮下，縣級政府廣泛設(shè)立平臺并通過土地抵押等方式開展建設(shè)融資，如果不顧及地方財力約束條件可能給今后財政償還債務(wù)帶來巨大的壓力，甚至引發(fā)上級財政兜底風(fēng)險。大部分縣區(qū)還面臨解決脫貧任務(wù)的現(xiàn)狀下，基層政府應(yīng)該將有限的財力更多地用于當(dāng)?shù)丶毙璧拈_發(fā)項目上，而不是盲目利用平臺進行非理性融資。