論地方國有建設(shè)投資公司發(fā)展改革的途徑

熊代成 吳 璞

0 引言

在國家宏觀政策支持下，為獲得充足的建設(shè)資金，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府成立了各種國有建設(shè)投資公司，在地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面它做出了巨大的貢獻(xiàn)，不僅為地方政府籌集了充足的建設(shè)資金，而且代政府履行了修建和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的職能，改變了地方政府傳統(tǒng)的投融資模式以及政府在地方建設(shè)中擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?。但隨著地方國有建設(shè)投資公司的發(fā)展壯大，存在的問題也日益明顯，如產(chǎn)權(quán)不明晰、融資渠道單一、決策不科學(xué)、管理效率低等。

受美國次貸問題引發(fā)的全球金融危機(jī)影響，國內(nèi)外金融環(huán)境不斷惡化，地方國有建設(shè)投資公司的融資變得十分艱難，加上越來越多優(yōu)秀的民營企業(yè)和外資企業(yè)參與地方建設(shè)，市場(chǎng)競(jìng)爭愈發(fā)激烈，企業(yè)的生存和發(fā)展受到嚴(yán)重威脅和挑戰(zhàn)。在面臨復(fù)雜多變的內(nèi)外環(huán)境，地方國有建設(shè)投資公司只有改革創(chuàng)新，探索出一條可持續(xù)發(fā)展之路，才能屹立不倒。

1 地方國有建設(shè)投資公司的定義和作用

地方國有建設(shè)投資公司是指地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營管理和對(duì)外融資活動(dòng)，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金等作為還款來源的企(事)業(yè)法人機(jī)構(gòu)。

經(jīng)過實(shí)踐證明，地方國有建設(shè)投資公司在以下幾方面作用突出:1)推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過構(gòu)建國有建設(shè)投資公司，地方政府有效整合了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，并從成本收益角度出發(fā)，進(jìn)行合理、高效的規(guī)劃，提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。2)為地方基礎(chǔ)設(shè)施籌集大量建設(shè)資金。這是地方國有建設(shè)投資公司存在的重要作用之一，通過運(yùn)用各種企業(yè)融資渠道改善政府融資途徑單一、融資成本高的狀況，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。3)控制政府投融資風(fēng)險(xiǎn)。在企業(yè)化運(yùn)作的框架下，地方國有建設(shè)投資公司必須遵循企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制的一般做法，在一定程度上避免了由政府部門直接運(yùn)作所可能出現(xiàn)的隨意性和盲目性問題，有利于投融資風(fēng)險(xiǎn)的控制。4)明晰政府定位和推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型。通過構(gòu)建地方國有建設(shè)投資公司，地方政府把總體規(guī)劃、宏觀管理和績效監(jiān)督的職能歸于政府，而將項(xiàng)目投融資的直接運(yùn)作和項(xiàng)目建設(shè)管理等事宜交給地方國有建設(shè)投資公司，不僅明晰了政府的職能定位，而且推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型。

2 地方國有建設(shè)投資公司存在的問題

1)政企不分。地方國有建設(shè)投資公司成立的特殊背景和作用決定了企業(yè)的經(jīng)營管理具有鮮明的政治特色。企業(yè)的高層決策者和管理者均由地方政府按選拔定員的標(biāo)準(zhǔn)，并非按現(xiàn)代企業(yè)管理的標(biāo)準(zhǔn)選拔和任命，如公司董事長和總經(jīng)理一般是由市、縣政府在行政職能部門中選派，這種選拔機(jī)制迫使地方國有建設(shè)投資公司的經(jīng)營目標(biāo)具有雙重標(biāo)準(zhǔn)，既有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又有行政和政治目標(biāo)。當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者往往選擇后者，為了完成政治目標(biāo)而不計(jì)成本，可完全不考慮企業(yè)的經(jīng)營效益和可持續(xù)發(fā)展，直接影響企業(yè)的盈利能力和發(fā)展能力。

2)公司所有權(quán)虛置化。地方國有建設(shè)投資公司的出資人(即縣政府)均不實(shí)際運(yùn)營公司，但卻擁有企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)及人事罷免權(quán)。企業(yè)名義上是一個(gè)獨(dú)立法人，但實(shí)際上卻并沒有完全處置公司財(cái)產(chǎn)和經(jīng)營決策的權(quán)力，公司所有權(quán)虛置化，導(dǎo)致出資人與企業(yè)間的制衡嚴(yán)重失調(diào)，企業(yè)無法相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營，管理者也難以從公司自身利益出發(fā)經(jīng)營和管理企業(yè)。

3)融資渠道單一，融資成本較高。地方國有建設(shè)投資公司大多凈資產(chǎn)規(guī)模有限，缺乏良好的財(cái)務(wù)形象，可以通過企業(yè)債券、中期票據(jù)、信托計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化、上市等方式實(shí)現(xiàn)融資的企業(yè)較少，大多僅僅采用土地抵押、地方政府擔(dān)保的貸款方式進(jìn)行融資。但隨著房產(chǎn)限購政策以及從緊貨幣政策等國家宏觀政策的調(diào)控，國有土地未來價(jià)值存在不確定性，造成企業(yè)獲得商業(yè)銀行貸款難度增加，貸款比例不斷降低，這樣的負(fù)債結(jié)構(gòu)和融資渠道，往往融資成本也較高。

4)缺乏自主創(chuàng)新能力。作為地方政府投融資體制改革和政府角色轉(zhuǎn)變的載體，地方國有建設(shè)投資公司主要為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集可持續(xù)的資金，代為履行政府的建設(shè)職能。企業(yè)的成立和運(yùn)營管理均帶有鮮明的行政職能，具有強(qiáng)烈的政治性、任務(wù)性和壟斷性，均以完成政治任務(wù)為目的，未充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭，導(dǎo)致企業(yè)嚴(yán)重缺乏創(chuàng)新能力，尤其在技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、融資渠道創(chuàng)新等方面市場(chǎng)競(jìng)爭力較弱，嚴(yán)重影響企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

5)缺乏專業(yè)技術(shù)管理人才?，F(xiàn)代企業(yè)間競(jìng)爭的實(shí)質(zhì)就是知識(shí)的競(jìng)爭，而人才是知識(shí)的生產(chǎn)和應(yīng)用載體。因此，企業(yè)間的競(jìng)爭實(shí)際就是人才的競(jìng)爭，企業(yè)要想在競(jìng)爭中取得勝利，就必須擁有眾多優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才。與其他企業(yè)相比，地方國有建設(shè)投資公司的薪資待遇較低、管理模式落后、晉升和培訓(xùn)機(jī)制不完善等原因造成企業(yè)無法吸引優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才加入，按照人才市場(chǎng)化流動(dòng)的原則，這些人更傾向于那些管理模式先進(jìn)，培訓(xùn)和晉升機(jī)制完善，薪資待遇較高的外資企業(yè)或國內(nèi)優(yōu)秀私營企業(yè)，尤其是高層管理人員和專業(yè)技術(shù)人員。

3 地方國有建設(shè)投資公司改革的必要性

地方國有建設(shè)投資公司除了面臨諸多問題亟待解決外，復(fù)雜的國內(nèi)外形勢(shì)、宏觀政策調(diào)控以及市場(chǎng)競(jìng)爭的白熱化也迫使企業(yè)不斷探索和尋找新的發(fā)展之路。

首先，2008年美國次貸危機(jī)引起的全球金融危機(jī)，不僅加大了國內(nèi)通脹壓力，造成外匯儲(chǔ)備損失，而且影響了出口的增長和資本市場(chǎng)的穩(wěn)定，使我國的對(duì)外經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易受到嚴(yán)重影響，國內(nèi)CPI居高不下，價(jià)格水平逐漸從結(jié)構(gòu)性上漲轉(zhuǎn)向全面上漲。在嚴(yán)峻的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，地方國有建設(shè)投資公司必須改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮國有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)起穩(wěn)定物價(jià)，抵御通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定地發(fā)展，提高人民的生產(chǎn)、生活水平的責(zé)任。

其次，國家宏觀政策調(diào)控，企業(yè)融資貸款能力降低。為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司管理，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，國家連續(xù)出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2010］19號(hào))等文件，根據(jù)企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目的性質(zhì)及償債方式，確定和規(guī)范了地方國有建設(shè)投資公司的融資方式。這些調(diào)控措施讓僅僅依靠土地抵押貸款和政府擔(dān)保的地方國有建設(shè)投資公司陷入困境，作為企業(yè)存在的重要作用之一，融資變得更加艱難。為了生存和發(fā)展，降低國家宏觀政策的影響，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，地方國有建設(shè)投資公司只有改革創(chuàng)新，利用先進(jìn)的、符合市場(chǎng)規(guī)律的手段和方法拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)多元化融資。

最后，市場(chǎng)競(jìng)爭日益激烈，企業(yè)無競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。為充分利用社會(huì)閑散資金、民間資本和國外資金，地方政府逐漸放寬市場(chǎng)，采用BT，BOT等方式引入民營企業(yè)和外資企業(yè)參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些企業(yè)往往資金雄厚，管理水平較高，融資渠道多樣化，與地方國有建設(shè)投資公司相比具有明顯的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。另外，同一地方不同國有建設(shè)投資公司間項(xiàng)目的競(jìng)爭以及融資的競(jìng)爭都迫使企業(yè)改革創(chuàng)新，改變以前落后的融資模式、管理模式、建設(shè)模式，培養(yǎng)和塑造自身的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)和核心競(jìng)爭力，才能在激烈的競(jìng)爭中獲勝，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4 地方國有建設(shè)投資公司發(fā)展改革的途徑

面臨惡劣的外部金融環(huán)境，國家宏觀調(diào)控政策以及自身發(fā)展過程中的諸多問題，為塑造競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)和構(gòu)建核心競(jìng)爭力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，地方國有建設(shè)投資公司必須改革創(chuàng)新，通過一系列方法和措施改變企業(yè)傳統(tǒng)的經(jīng)營管理模式，探索出一條適應(yīng)市場(chǎng)，適應(yīng)企業(yè)生存和發(fā)展之路。

1)深化國有產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)政企分開。通過企業(yè)股權(quán)多元化使個(gè)人和國內(nèi)外投資基金等社會(huì)閑散資金或金融機(jī)構(gòu)成為地方國有建設(shè)投資公司的所有者，改變傳統(tǒng)國有獨(dú)資的情況。投資者均以追求利益最大化為根本目的，有利于促進(jìn)企業(yè)所有者和經(jīng)營者認(rèn)真履行職責(zé)，形成規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)。通過多元股東的制衡，實(shí)現(xiàn)政企分開，使企業(yè)變成真正的企業(yè)。明確地方政府或國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與企業(yè)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，確保企業(yè)可根據(jù)市場(chǎng)情況和自身的發(fā)展戰(zhàn)略適時(shí)做出決策，不再受上級(jí)主管部門或地方政府、行政職能部門的指揮管理，成為企業(yè)真正的主人，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，提高企業(yè)所有成員的積極性和責(zé)任心。

2)探索新的融資渠道，提高融資能力。融資功能是地方國有建設(shè)投資公司存在的重要作用之一，面對(duì)世界金融危機(jī)及國內(nèi)宏觀政策調(diào)控影響，企業(yè)應(yīng)開拓新的融資渠道和融資方式，拋棄傳統(tǒng)融資渠道單一，融資成本高的融資模式，實(shí)現(xiàn)多元化融資，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，確保地方建設(shè)資金。目前地方國有建設(shè)投資公司除了利用土地抵押進(jìn)行商業(yè)銀行貸款的模式外，還可根據(jù)自身的特點(diǎn)及市場(chǎng)情況采用債權(quán)融資、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資以及資源融資等模式，其中債權(quán)融資模式包括國內(nèi)銀團(tuán)融資、國際銀行貸款、國際銀團(tuán)貸款、外國政府貸款、國際金融機(jī)構(gòu)貸款、發(fā)行債權(quán)融資、委托貸款融資、信托計(jì)劃融資、民間資本融資以及ABS債權(quán)融資等方式。股權(quán)融資包括產(chǎn)權(quán)交易融資、增資擴(kuò)股融資、投資基金融資、風(fēng)險(xiǎn)投資融資等方式，項(xiàng)目融資包括BOT，TOD，REIT項(xiàng)目融資和項(xiàng)目包裝融資等方式，資源融資包括無形資源融資、土地資源融資、整合資源融資等方式。

3)積極拓展業(yè)務(wù)范圍，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)參與競(jìng)爭。地方國有建設(shè)投資公司應(yīng)充分利用企業(yè)掌握的政府關(guān)系資源、壟斷資源、特許經(jīng)營資源等資源拓展業(yè)務(wù)范圍，增加企業(yè)現(xiàn)金流量，提高收益，降低資產(chǎn)負(fù)債率。首先，抓住城鎮(zhèn)化及城市新區(qū)建設(shè)的機(jī)遇，大力發(fā)展拆遷及建設(shè)管理業(yè)務(wù)。其次，充分利用政府特許經(jīng)營權(quán)，發(fā)揮資源壟斷優(yōu)勢(shì)。如經(jīng)營城市管網(wǎng)、加油站、廣告牌、公共設(shè)施等為企業(yè)創(chuàng)收。最后，收購、兼并、出讓區(qū)域內(nèi)閑置資產(chǎn)，地方國有建設(shè)投資公司除了盤活自身擁有的國有固定資產(chǎn)以外，還應(yīng)積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭，通過收購、兼并其他企業(yè)或單位的資產(chǎn)，經(jīng)過包裝后重新推入市場(chǎng)進(jìn)行出售而獲得收益。

4)提高自主創(chuàng)新能力，提升企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭力。自主創(chuàng)新能力是現(xiàn)代企業(yè)間競(jìng)爭的核心要素，直接決定了企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，只有通過不斷創(chuàng)新提高產(chǎn)品的知識(shí)含量和科技含量，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，降低成本，提升顧客價(jià)值，才能提高產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭力和市場(chǎng)占有率。針對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)情況以及企業(yè)自身特點(diǎn)，地方國有建設(shè)投資公司應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行創(chuàng)新:a.提高自主創(chuàng)新意識(shí)和動(dòng)力，塑造自主創(chuàng)新文化。地方國有建設(shè)投資公司在員工招聘中應(yīng)選擇具有一定創(chuàng)新意識(shí)的人，通過職業(yè)技能培訓(xùn)培養(yǎng)和提高員工創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力，并對(duì)取得一定創(chuàng)新成果的人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，提高員工創(chuàng)新的積極性。b.建立技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，培育共性技術(shù)創(chuàng)新能力。一方面努力形成完善的、社會(huì)化的中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過這些橋梁與紐帶使各創(chuàng)新主體緊密聯(lián)系，形成創(chuàng)新合力，另一方面要打破傳統(tǒng)部門所有的壁壘，減少重復(fù)建設(shè)，根據(jù)共性技術(shù)開發(fā)的需要，加快技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建立科技基礎(chǔ)平臺(tái)和公共信息、公共數(shù)據(jù)的有效共享機(jī)制，提高科技基礎(chǔ)設(shè)施利用效率。c.完善自主創(chuàng)新的政策、法律制度環(huán)境。一方面要通過法律的完善激勵(lì)創(chuàng)新行為，包括完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，支持自主技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的形成;另一方面通過完善產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和財(cái)政政策，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后的技術(shù)和設(shè)備，鼓勵(lì)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興服務(wù)業(yè)。

5)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，合作開發(fā)。為解決改革過程中的資金和人才等問題，規(guī)避和降低改革期間的風(fēng)險(xiǎn)，利用他人優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)自身的不足，實(shí)現(xiàn)快速穩(wěn)定發(fā)展，地方國有建設(shè)投資公司應(yīng)改變傳統(tǒng)發(fā)展模式，采用合作模式，學(xué)習(xí)對(duì)方先進(jìn)的管理方法和手段，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，達(dá)成共贏。例如，在承擔(dān)大型項(xiàng)目建設(shè)過程中，企業(yè)可采用合作模式與大型專業(yè)化集團(tuán)公司進(jìn)行合作開發(fā)，約定出資比例、管理模式、利益分享形式、后期經(jīng)營管理等內(nèi)容，解決企業(yè)資金問題、專業(yè)管理技術(shù)等問題，規(guī)避和降低企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)習(xí)其他企業(yè)優(yōu)秀的管理方法和管理模式，并且獲得利益。

6)反哺政府，回饋社會(huì)。政府作為地方國有建設(shè)投資公司堅(jiān)強(qiáng)的后盾，在改革創(chuàng)新之初給予企業(yè)大力支持和幫助，如政策優(yōu)惠、特許經(jīng)營、貸款擔(dān)保、償還企業(yè)貸款利息等，有效解決了企業(yè)改革創(chuàng)新的后顧之憂，為企業(yè)創(chuàng)造了一個(gè)輕松的改革之路。隨著一系列先進(jìn)、科學(xué)、合理的改革措施的實(shí)施和落實(shí)，企業(yè)將不斷發(fā)展壯大，成為一個(gè)投資收益率高，綜合競(jìng)爭能力強(qiáng)的大型集團(tuán)公司。此時(shí)，企業(yè)應(yīng)反哺政府，回饋社會(huì)，通過各種形式反哺政府，修建公益、公用設(shè)施等手段承擔(dān)起一個(gè)國有建設(shè)投資公司應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，最終成為地方政府提高人民生活、生產(chǎn)水平，調(diào)配居民收入，縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)公平、公正的一種重要手段和載體。構(gòu)建一種良性的循環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的和諧發(fā)展。

綜上所述，當(dāng)前地方國有建設(shè)投資公司在面臨復(fù)雜多變的外部環(huán)境以及自身存在的諸多問題時(shí)，可通過國有產(chǎn)權(quán)改革，拓寬融資方式和業(yè)務(wù)范圍，提高自主創(chuàng)新能力、采用合作開發(fā)、反哺政府等途徑進(jìn)行改革創(chuàng)新。充分利用自身優(yōu)勢(shì)，拋棄和改變不利于企業(yè)生存和發(fā)展的管理模式、管理體制等內(nèi)容，探索出一條適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，適應(yīng)企業(yè)自身特點(diǎn)的發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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