鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機制研究

田曉華

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

引言

鄉(xiāng)村旅游作為世界旅游的三大類型之一，具有重要的地位與獨特的發(fā)展規(guī)律。我國是個農(nóng)業(yè)大國，廣袤的鄉(xiāng)野村落為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游提供了豐富的資源與巨大的空間。據(jù)統(tǒng)計，2008年全國鄉(xiāng)村旅游接待游客超過3.85億人次，鄉(xiāng)村旅游收入達(dá)到573億元，農(nóng)民直接就業(yè)達(dá)到495萬人，間接就業(yè)、季節(jié)性就業(yè)達(dá)到1，840萬人。然而，在鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展的同時，很多問題開始顯現(xiàn)出來，其中最為突出的問題是當(dāng)?shù)鼐用衽c當(dāng)?shù)卣?、外來企業(yè)和旅游者之間的利益矛盾和沖突，尤其是處于弱勢地位的當(dāng)?shù)鼐用?，其自身的利益受到了侵害。那么，如何在利益相關(guān)者之間建立一種結(jié)構(gòu)關(guān)系協(xié)調(diào)、利益分配公平的機制，是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中不可回避的一個課題。

一、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的利益關(guān)系主體分析

（一）政府管理部門

鄉(xiāng)村旅游在近幾年發(fā)展較為迅速，但仍受到諸多條件的限制，如可進(jìn)入性差、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、居民發(fā)展旅游缺乏財力等。所以，實施政府主導(dǎo)戰(zhàn)略是旅游開發(fā)的一種較為現(xiàn)實的選擇。首先，政府應(yīng)組織有關(guān)規(guī)劃單位和專家編制好當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展規(guī)劃。同時，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中涉及的征地、撤遷、補償?shù)葐栴}，政府也應(yīng)組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門妥善解決，并且要鼓勵和支持當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中去。

（二）旅游投資開發(fā)者

鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)和保護(hù)需要資金投入，資金短缺是我國資源開發(fā)面臨的主要問題，而且在較長時期內(nèi)，國家和地方難以拿出足夠的資金進(jìn)行開發(fā)，更沒有資金對旅游資源進(jìn)行無償保護(hù)，需要靠社會各個方面的力量投資開發(fā)，以開發(fā)促進(jìn)保護(hù)。因此，國內(nèi)民營資本逐步通過買斷經(jīng)營權(quán)、租賃經(jīng)營、合作開發(fā)等方式介入這一領(lǐng)域。

（三）居民

居民與鄉(xiāng)村旅游的存在是一體的。鄉(xiāng)村旅游可以說是居民生活的一部分，沒有居民，鄉(xiāng)村旅游也就不復(fù)存在。同時，鄉(xiāng)村旅游是當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)濟收入的重要組成部分，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展程度如何直接決定了當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏?。居民獲得收入的同時也是付出了相應(yīng)代價的，比如自己原來平靜而又熟悉的生活環(huán)境等。

（四）旅游者

旅游者最為關(guān)注的利益要求集中在旅游產(chǎn)品的核心內(nèi)容——旅游景觀上，如旅游目的地的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村文化景觀。但我們知道，優(yōu)美的自然景色與特色建筑需要當(dāng)?shù)剌^完善的自然與人文環(huán)境保護(hù)體系作為支持，但政府往往在這方面的利益關(guān)注度較低，由此易出現(xiàn)旅游者與政府在旅游開發(fā)認(rèn)識上的偏差。

二、鄉(xiāng)村旅游利益相關(guān)者沖突分析

由于鄉(xiāng)村旅游各利益相關(guān)者往往從自身利益出發(fā)，對發(fā)展鄉(xiāng)村旅游提出不同的要求，并且每一類利益相關(guān)者對不同利益要求的關(guān)注程度也存在顯著性差異。這種利益要求的差異性，會導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游利益相關(guān)者的共生沖突。

(一)當(dāng)?shù)鼐用衽c當(dāng)?shù)卣臎_突

1、當(dāng)?shù)卣c當(dāng)?shù)鼐用駹幚?/p>

當(dāng)?shù)鼐用裣Ｍㄟ^發(fā)展旅游來提高生活水平，當(dāng)?shù)卣蚕Ｍㄟ^旅游開發(fā)來改善當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟狀況和基礎(chǔ)設(shè)施等。然而，當(dāng)?shù)卣鞣矫娴墓芾肀厝灰c經(jīng)濟利益掛鉤，存在自利性，容易忽略其原來的職責(zé)。由此導(dǎo)致的結(jié)果就是可供分配的旅游收益會相應(yīng)減少，出現(xiàn)了政府與當(dāng)?shù)鼐用駹幚木置妗?/p>

2、當(dāng)?shù)鼐用竦闹黧w地位未受到足夠重視。

近年來，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的當(dāng)?shù)鼐用駥Y源價值有了進(jìn)一步的認(rèn)識，其主體意識也越加強烈，希望能從旅游中獲益和參與旅游決策。但是當(dāng)前還未能從中得到所期望的利益，并被排斥在旅游決策之外，只能被動地接受各項指令，與政府之間缺少有效的溝通環(huán)境。他們覺得沒有受到政府的足夠重視，對政府產(chǎn)生了不滿或抵觸情緒。

(二)當(dāng)?shù)鼐用衽c旅游投資開發(fā)者的沖突

與其他利益相關(guān)者相比，旅游投資開發(fā)者與社區(qū)居民的關(guān)系更為緊密，旅游企業(yè)是鄉(xiāng)村旅游資源的主要經(jīng)營者，他們能給社區(qū)居民增加就業(yè)機會，增加收入，提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟水平，而社區(qū)居民也能給企業(yè)提供豐富的勞動力資源。但旅游企業(yè)在旅游開發(fā)過程中處于強勢地位，因為地方政府為了吸引投資發(fā)展經(jīng)濟，會給旅游開發(fā)商許多權(quán)利和優(yōu)惠政策。而社區(qū)居民由于資金、技術(shù)、人力資源等方面的限制，在旅游開發(fā)的過程中往往處于劣勢地位，難以與旅游企業(yè)競爭，只能被動接受旅游開發(fā)帶來的各種影響。

(三)當(dāng)?shù)鼐用衽c旅游者的共生沖突

1、旅游者的利益要求未能得到有效滿足。當(dāng)?shù)鼐用衽c旅游者之間最大矛盾主要表現(xiàn)在保持鄉(xiāng)村原始風(fēng)貌與當(dāng)?shù)鼐用窨释纳莆镔|(zhì)條件之間的矛盾。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，當(dāng)?shù)鼐用竦膬r值觀念和生活習(xí)俗發(fā)生了較大的變化，部分居民為了改善生活條件，改擴建房屋，甚至生活習(xí)慣也發(fā)生很大改變，破壞了鄉(xiāng)村的原有風(fēng)貌，以及當(dāng)?shù)鼐用褶饤壴械纳罘绞?，居民的這些行為都導(dǎo)致旅游者體驗質(zhì)量下降。

2、當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ钍艿礁蓴_。旅游者的到來，使得當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ钍艿礁蓴_，生活空間受到擠占、生活環(huán)境受到污染、不文明的旅游行為時有發(fā)生等都引起當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M。

三、鄉(xiāng)村旅游的利益協(xié)調(diào)機制

（一）政府在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的多角色擔(dān)當(dāng)

政府作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的總指揮，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，應(yīng)該擔(dān)任起各種角色。一般而言，政府會擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧校航?jīng)營者，如某些旅游景區(qū)由國有企業(yè)控股的企業(yè)經(jīng)營，這時政府通常參與企業(yè)運作，還有旅游基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和運作等；管理者：制定和執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范旅游行業(yè)；引資者：在旅游開發(fā)中進(jìn)行招商引資；營銷者：對旅游地做整體的促銷；協(xié)調(diào)者：協(xié)調(diào)旅游利益相關(guān)者的關(guān)系；教育者：建立旅游教育體系，提供旅游教育與培訓(xùn)項目。當(dāng)然，政府在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中扮演的這六種角色也會隨著實際情況與需求不斷調(diào)整。鄉(xiāng)村旅游不同的發(fā)展階段，政府的職能應(yīng)有所不同。

（二）社區(qū)參與是失衡關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵

鄉(xiāng)村旅游地所在的社區(qū)是社區(qū)居民賴以生存的場所，尤其是一些以古民居，祠堂，鄉(xiāng)村街道布局為吸引物的鄉(xiāng)村社區(qū)。因此，對該鄉(xiāng)村旅游地進(jìn)行規(guī)劃，社區(qū)居民最有發(fā)言權(quán)。鼓勵社區(qū)居民以各種形式參與到鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，讓社區(qū)居民充分享受到旅游開發(fā)的有益的成果，還能發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟，有利于鄉(xiāng)村旅游社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。社區(qū)居民參與的形式一般有以下兩種。

1、社區(qū)居民直接參與旅游經(jīng)營

在旅游景區(qū)規(guī)劃和項目設(shè)立之時，就充分考慮到為社區(qū)居民設(shè)立可供經(jīng)營的旅游項目，這些項目優(yōu)先承包給社區(qū)居民，由社區(qū)居民進(jìn)行經(jīng)營，優(yōu)先雇傭社區(qū)居民從事景區(qū)一些簡單的工作如綠化、清潔。另外，根據(jù)當(dāng)?shù)氐拿袼滋厣?，設(shè)計出獨特的民俗文化產(chǎn)品。這樣，既保護(hù)了當(dāng)?shù)孛袼孜幕挚梢宰尞?dāng)?shù)鼐哂羞@類特長的居民參與其中。如發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光園，既充分利用了社.區(qū)居民自有的資源和能力，又可增加旅游產(chǎn)品的豐度。

2、社區(qū)居民以資產(chǎn)入股形式參與旅游開發(fā)

首先，對于社區(qū)居民擁有所有權(quán)的公共資源，進(jìn)行資產(chǎn)評估，折算成股份參與到旅游企業(yè)中；另外還可補充以土地經(jīng)營權(quán)、個人資產(chǎn)或其他的作為股份參與進(jìn)來，獲得股份收益。這種方式不但能夠加強社區(qū)居民和旅游企業(yè)的聯(lián)系，還可以使社區(qū)居民能從旅游開發(fā)中直接受益，增強他們發(fā)展旅游業(yè)的信心和自覺性，減少旅游企業(yè)和社區(qū)居民的矛盾。

（三）制度完善是失衡關(guān)系調(diào)整的保障

1、保障居民基本利益渠道

要保障居民最基本的利益，可以采取以下兩種方法。一方面，應(yīng)參照城市居民最低生活保障的做法，制定農(nóng)村居民最低生活保障線，根據(jù)這一指標(biāo)換算合理的土地補償費用，確保旅游開發(fā)后農(nóng)村居民的基本生活水平；另一方面，減少采用土地征用的方式，采用土地入股，如四川都江堰虹口鄉(xiāng)白鹿村，采用了將住宅外的土地入股給集體經(jīng)濟組織，用于建設(shè)農(nóng)家樂的方式，農(nóng)民以上交的土地計算股份并分紅，也可土地出租包租的方式，收取租金收入。這樣可以避免社區(qū)居民失去自己賴以生存的土地，更好避免了社會矛盾。

2、建立環(huán)境資源補償機制

鄉(xiāng)村旅游地對城市游客來說最具有吸引力的就是其鄉(xiāng)村意象，是由鄉(xiāng)村景觀意象和鄉(xiāng)村文化意象構(gòu)成的，如果失去了這個基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村旅游就不具備有吸引力了。但在旅游開發(fā)中，旅游企業(yè)的自利性使得他們開發(fā)多與保護(hù)，而未盡到環(huán)境資源、文化資源的保護(hù)責(zé)任。因此，有必要對環(huán)境資源進(jìn)行補償，建立自然環(huán)境和文化保護(hù)基金。

3、健全保障機制，完善法律制度

協(xié)調(diào)機制的規(guī)范化有賴于法律制度的建立，只有這樣，協(xié)調(diào)制度才能有法可依，社區(qū)居民的利益才能得到保障。比如，在法律法規(guī)中規(guī)定社區(qū)參與旅游規(guī)劃，保障他們有權(quán)利參與旅游開發(fā)并從中受益，社區(qū)參與旅游教育培訓(xùn)的內(nèi)容，社區(qū)有權(quán)進(jìn)行利益分配，保障社區(qū)居民具有優(yōu)先被雇傭或承包經(jīng)營項目的權(quán)利；進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)制度，建立完善的產(chǎn)權(quán)交易制度，明確各方的權(quán)責(zé)利；對于土地補償和環(huán)境補償費用等補償也必須以法律法規(guī)的形式做出明確規(guī)定。

4、建立利益協(xié)調(diào)監(jiān)督機制

為了能更好的保障各利益主體的利益要求，協(xié)調(diào)各利益主體之間的矛盾，保障鄉(xiāng)村旅游各方的權(quán)益，還應(yīng)該建立一個專門的、獨立的非政府的協(xié)調(diào)監(jiān)督機構(gòu)，對鄉(xiāng)村旅游開發(fā)整個過程中各方的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督、控制，確保各方利益的實現(xiàn)和環(huán)境的健康發(fā)展。該機構(gòu)同時也是一個信息溝通和反饋的渠道，由專家、政府代表、各方代表以及公眾共同組成監(jiān)督委員會。

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