新中國城市園林政策的演進歷程及啟示

李泳諭

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510006)

1 概述

1.1 城市園林政策的定義

1.1.1 園林概念的界定

在中國，“園林”一詞最早出現(xiàn)在魏晉南北朝時期，但這時期的園林多是指具有山水田園風(fēng)光的鄉(xiāng)間庭園。隨著園林歷史發(fā)展，“園林”的含義有了很大的豐富和發(fā)展，在中國園林界內(nèi)，關(guān)于“園林”的定義有不同的觀點:

周維權(quán)先生認為:第一、園林是人工自然或人造自然園林。第二、園林是“在一定的地段范圍內(nèi)，利用、改造天然山水地貌，或者認為開辟山水地貌，結(jié)合植物栽培，建筑布置，圃以禽鳥養(yǎng)蓄，從而構(gòu)成一個以視覺景觀之美為主的賞心悅目，暢情抒懷的游憩、居住環(huán)境?！?/p>

游永先生等學(xué)者認為，園林是在一定的地形之上，利用、改造和營造起來的，由山、水、物所構(gòu)成的具有游、獵、觀、嘗、祭、祀、息、戲、書、繪、暢、飲等多種功能的大型綜合藝術(shù)群體［3］。

綜上觀點，園林包括各類公園、城鎮(zhèn)綠地系統(tǒng)、自然保護區(qū)在內(nèi)融自然風(fēng)景與人文藝術(shù)于一體的為社會全體公眾提供更加舒適、快樂、文明、健康的游憩娛樂環(huán)境。

1.1.2 公共政策的界定

英國學(xué)者H.K.科爾巴奇在其《政策》一書中寫到:政策這一觀念通常依賴于3個對社會秩序的核心假設(shè)——工具性、等級性和一致性。即政策是按照目的以及實現(xiàn)目的的方式來理解的，它是關(guān)于某一特定領(lǐng)域之內(nèi)將要做什么的權(quán)威性的決定，且政策與社會系統(tǒng)的管理部門產(chǎn)生各種各樣的關(guān)聯(lián)。伊斯頓于1951年出版的《政治體系——政治學(xué)狀況研究》一書中，把“公共政策”界定為“對一個社會進行的權(quán)威性價值分配。”他解釋說:“一項政策的實質(zhì)在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。換句話說，……一項政策包含著一系列分配價值的決定和行動”［2］。西方學(xué)者有關(guān)公共政策學(xué)的研究成果被引進中國后，中國學(xué)者綜合學(xué)術(shù)文獻對公共政策所作的界定，提出了更全面揭示“公共政策”概念內(nèi)涵的定義。寧騷在《公共政策學(xué)》一書中認為，公共政策是公共權(quán)力機關(guān)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益的方案。

綜合1.1.1與1.1.2中對園林和公共政策的概念的界定，筆者認為所謂的城市園林政策，是指公共權(quán)力機關(guān)為了向社會全體公眾提供更加舒適、快樂、文明、健康的游憩娛樂環(huán)境，對城市中的公園、城鎮(zhèn)綠地系統(tǒng)、自然保護區(qū)在內(nèi)融自然風(fēng)景與人文藝術(shù)于一體的建設(shè)方案。

1.2 回顧新中國城市園林政策演進歷程的意義

1.2.1 中國特色社會主義政治體制下的產(chǎn)物

中國園林有著悠久的歷史與精深的文化傳統(tǒng)，新中國的國家性質(zhì)決定其城市園林政策的方向。新中國是一個工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。因此新中國的城市園林政策必然隨著國家性質(zhì)的方向，走社會主義道路。20世紀50年代的“一邊倒”蘇聯(lián)經(jīng)驗就是一個好的證明，社會主義國家亦需要城市園林建設(shè)?；厥仔轮袊鞘袌@林發(fā)展的軌跡和歷程，不難發(fā)現(xiàn)“中而新”、“社會主義內(nèi)容、民族形式”、“古為今用、洋為中用”、“兩條腿走路”的思想理念成為城市園林政策得以存在及發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開放后，在建筑與園林規(guī)劃設(shè)計中發(fā)展“中而新”的風(fēng)格、探索“民族傳統(tǒng)”、尋求“文化認同”等等又提上議事日程，如上海方塔園等優(yōu)秀的設(shè)計作品不斷涌現(xiàn)。

1.2.2 為現(xiàn)今城市園林建設(shè)提供參考

首先，隨著城市園林的不斷發(fā)展，園林的內(nèi)涵在不斷擴大。古典園林的服務(wù)對象從產(chǎn)生開始就有很大的局限性，設(shè)置園林的出發(fā)點只是為了顯示財權(quán)或用于享樂，因此無論是皇家園林還是私家園林都只為少數(shù)人服務(wù);而城市園林是為眾多的普通公民服務(wù)的，服務(wù)對象在量上的改變必然引起園林在諸多方面質(zhì)的變化?，F(xiàn)代城市園林不僅包括公園，還包括其他所有的城市綠化與美化工程。其次，園林的形式在不斷變化。隨著園林的服務(wù)對象、建設(shè)目的的不同、城市大環(huán)境面貌的不同、技術(shù)材料運用的不同以及人們審美情趣的變化和對園林需求的增加，園林在形式上亦需要相應(yīng)地發(fā)生變化。

由此可見，園林的內(nèi)涵越擴大、形式越豐富，政府所管理的范圍就越大、所需的工具、手段就越多。城市園林政策直接關(guān)系到城市園林建設(shè)的發(fā)展方向，因此，回顧新中國城市園林政策的演進歷程，為現(xiàn)今城市園林建設(shè)提供參考。

2 新中國城市園林政策的演進歷程

2.1 1949年～1959年:新中國城市園林政策的恢復(fù)與建設(shè)

2.1.1 園林相關(guān)機構(gòu)的設(shè)立

1952年8月，中央人民政府成立了建筑工程部，下設(shè)城市建設(shè)局，主管全國城市建設(shè)工作;同年召開了第一次城市建設(shè)會議，劃定了城市建設(shè)的范圍，其中就包括城市的公園、綠地建設(shè)。

1956年5月，中華人民共和國城市建設(shè)部成立，城市園林綠化在內(nèi)的各項城市建設(shè)業(yè)務(wù)也改由該部主管。1956年11月召開的全國城市建設(shè)工作會議中指出:“不要把精力只放在公園的修建上，而忽視了城市的普遍綠化，特別是街坊綠化工作。這是當(dāng)前城市綠化工作的主要方針和任務(wù)。因此，當(dāng)前的主要工作應(yīng)該是在住宅街坊內(nèi)，積極地采取各種辦法，動員群眾，植樹栽花，進行綠化。”

1958年2月11日，城市建設(shè)部撤銷，其業(yè)務(wù)合并入建筑工程部。同年2月25日，建筑工程部召開了第一次全國城市園林綠化工程會議。會議上提出，要開展一個廣泛的群眾性的植樹運動，掀起城市綠化的高潮。這次會議借著“大躍進”風(fēng)潮的推動，全國的城市園林綠化工作取得了不少成績。

2.1.2 蘇聯(lián)城市園林建設(shè)經(jīng)驗的引入

雖從20世紀初以來，英國、法國、日本、俄國等的強制殖民傳入了城市園林中的綠地系統(tǒng)的一些規(guī)劃、設(shè)計方法，但對城市綠地系統(tǒng)的更多認識，是建國后通過蘇聯(lián)專家的訪問、指導(dǎo)，及一系列相關(guān)譯著中形成的。

重視“居民區(qū)綠化”。建國后從蘇聯(lián)引入了“城市與居民區(qū)綠化”這一新名詞，我國開始認識“居民區(qū)綠化”的重要性。在1950年代初期，我國居民區(qū)規(guī)劃在形式上一般采取了蘇聯(lián)搭街坊制度。

文化休息公園的建造。建國后的造園設(shè)計在相當(dāng)程度上受到了來自蘇聯(lián)的經(jīng)驗，即文化休息公園設(shè)計理論的影響。在蘇聯(lián)，文化休息公園雖然是城市綠地系統(tǒng)的重要組成部分，但其建設(shè)一是強調(diào)政治屬性，二是被確立為人們進行游息活動的機構(gòu)。在中國文化休息公園恰恰體現(xiàn)了社會主義與文化屬性。

綜上可見，1949年至1959年這10年間，國家對城市園林建設(shè)出臺了不少的政策，同時城市園林建設(shè)也取得了可喜的成績。至1959年底，全國城市園林綠地總面積就發(fā)展到了128 212 hm2。

2.2 1960年～1990年:新中國園林政策的挫折與調(diào)整

2.2.1 新中國園林政策挫折期

隨著1958年大躍進的失敗所引發(fā)的國民經(jīng)濟3年困難時期(1959～1961)，使園林綠化的資金大大被壓縮，建設(shè)工程被迫停下，城市園林建設(shè)一度陷入低潮。踏入1960年，“以階級斗爭為綱”、“抓革命，促生產(chǎn)”、“先生產(chǎn)，后生活”的政治意識形態(tài)導(dǎo)向，在城市園林政策上也充分體現(xiàn)。

1965年6月，建工部召開的第5次城市建設(shè)工作會議，指出“公園綠地是群眾游覽休息的場所，也是進行社會主義教育的場所，必須貫徹黨的階級路線，興無滅資，反對復(fù)古主義，要更好地為無產(chǎn)階級政治服務(wù)，為生產(chǎn)、為廣大勞動人民服務(wù)?！保?］由此提出的“取消盆花和庭院工作革命化”、“砸爛盆花鬧革命”、“不砸盆花不革命”等口號，嚴重影響了園林綠化事業(yè)的發(fā)展。

1966年～1976年“文化大革命”期間，園林綠化受到嚴厲的批判，許多城市園林和文物古跡都被列入“四舊”范圍，遭受了空前的浩劫。如頤和園內(nèi)的一些園林建筑損毀嚴重園林建設(shè)成為了“備戰(zhàn)”的需要;同時，城市園林的管理機構(gòu)、科研院校也遭受厄運。1970年6月，建筑工程部、建材工業(yè)部等被撤銷，并入國家基本建設(shè)委員會，機關(guān)工作人員92%下放農(nóng)村勞動，只有8%的人員留下堅守［1］。從1960年開始的十幾年中，全國的城市園林事業(yè)遭到了歷史性的破壞。

2.2.2 新中國園林政策調(diào)整期

1976年10月，10年“文化大革命”結(jié)束后，幾乎停頓的園林事業(yè)隨之慢慢恢復(fù)并發(fā)展。1978年3月，國務(wù)院召開了第三次全國城市工作會議，會議制定了《關(guān)于加強城市建設(shè)工作的意見》，《意見》中明確提出各城市都要搞好園林綠化工作。這次會議對城市園林建設(shè)的發(fā)展起了重要作用。國家城市建設(shè)總局于1982年2月20日至26日召開第四次全國城市園林綠化工作會議，提出采取專業(yè)隊伍管護與群眾管護相結(jié)合的方法等措施，是全國的城市園林綠化建設(shè)進入高潮。

隨著全國社會主義建設(shè)的深入發(fā)展，機構(gòu)改革亦在適應(yīng)新的形式。1982年5月4日，國家城建總局與國家建工總局等其他4個機構(gòu)合并，組建成“城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部”。1988年3月28日，改為“建設(shè)部”。同時，城市園林步入法制管理軌道:1982年12月3日，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部頒發(fā)了《城市園林綠化管理暫行條例》，1989年12月26日，全國人大七屆常委會第十一次會議通過《中華人民共和國城市規(guī)劃法》等。

1960年至1990年是新中國園林建設(shè)動蕩與持續(xù)調(diào)整的30年，園林政策曾出現(xiàn)過偏差，而后繼續(xù)推進我國園林建設(shè)的發(fā)展，并將其推上法制管理的軌道。

2.3 1990年至今:新中國園林政策的創(chuàng)新

1990年代初，由建設(shè)部督導(dǎo)實施，在全國范圍內(nèi)開展了創(chuàng)建“國家園林城市”(簡稱“園林城市)?！皥@林城市”政策出臺前，一些城市在園林綠化建設(shè)中借鑒了國外“花園城市”的建設(shè)經(jīng)驗，并根據(jù)自身條件和特點提出了其他的概念，如武漢的“山水城市”、重慶的“山水園林城市”。建設(shè)部于1992年制定了《園林城市評選標準(試行)》，并在12月8日正式命名了第一批“園林城市”，其中包括:北京、合肥、珠海。直至2009年底，建設(shè)部共通過11次評選，命名139個“園林城市”。

《園林城市評選標準(試行)》1996年完善、擴充為12條，主要對城市園林建設(shè)的生態(tài)效益提出了更多的要求，2000年5月，建設(shè)部進一步制定了《國家園林城市標準》，包括組織管理、規(guī)劃設(shè)計、景觀保護、綠化建設(shè)、園林建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、市政建設(shè)7個方面［9］。

3 新中國城市園林政策演進歷程的啟示

3.1 堅持走有中國特色的城市園林道路

從新中國園林政策的演進歷程可看到，在新中國成立之初，蘇聯(lián)的城市園林建設(shè)經(jīng)驗被我國照搬。無論是行業(yè)定位:“造園專業(yè)”改為“城市與居民區(qū)綠化專業(yè)”，還是城市綠地系統(tǒng)的建立，再到居住區(qū)綠化、文化休息公園的建設(shè)，無一不是參照蘇聯(lián)的結(jié)果。但歷史證明，盡管同時社會主義國家，但兩國的政治發(fā)展程度、經(jīng)濟狀況、國土資源等方面都有所不同，“依葫蘆畫瓢”的道路是不能長久行走的。對比“蘇聯(lián)一邊倒”和“政策革新”兩個階段的園林建設(shè)成可知，今后我國城市園林政策的前進大方向是:堅持走有中國特色的城市園林道路。

3.2 培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)人員

城市園林建設(shè)涉及園林規(guī)劃、園林植物種類等，城市園林建設(shè)與城市環(huán)境有直接或間接的關(guān)系，城市環(huán)境又與城市居民息息相關(guān)，因此其建設(shè)不容馬虎。城市園林政策作為城市園林建設(shè)的指引和保障，政策制定、執(zhí)行及監(jiān)督過程都必須嚴謹且體現(xiàn)其專業(yè)性，政策制定者及執(zhí)行者必須具有較強的專業(yè)知識。從新中國城市園林政策的演進歷程可知，新中國成立以前，中國是一個長久處于封閉狀態(tài)的國家，具備專業(yè)知識的人士少之又少，且在十年文革期間，知識分子受到嚴重打壓，文化教育處于停滯狀態(tài)，這造成了文化的斷層。由此可見，城市園林建設(shè)的進一步發(fā)展、城市園林政策的進一步完善，培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)人員必不可少。第一，注重培育各高校中園林相關(guān)專業(yè)的教育，政府給予一定的資金支持;第二，引進國外專業(yè)人士，加強交流。

3.3 加強與世界各國的交流與合作

20世紀初葉以來，從英國、法國、日本、俄國等的強制殖民傳入了城市綠地系統(tǒng)的一些規(guī)劃、設(shè)計方法，與蘇聯(lián)結(jié)成的同盟關(guān)系中亦吸收了其關(guān)于城市園林建設(shè)的方法技術(shù)。并且改革開放以后，我國與世界各國的交流與合作日益增多，西方國家中城市園林建設(shè)是一種趨勢，世界一體化使我國不可避免地加入城市園林建設(shè)的大家庭。

雖然中國園林有著悠久的歷史與精神的文化傳統(tǒng)，但與世界各國，尤其與西方先進國家相比，我國無論在思想觀念上，還是專業(yè)技術(shù)上都有非常大的差距。因此，加強與世界各國的交流與合作是關(guān)鍵。如，多參與園林方面的國際交流會議或論壇，與世界一流的園林專業(yè)交流、學(xué)習(xí);相關(guān)政府部門要加強與各國的相關(guān)部門合作，適當(dāng)借鑒外國好的園林政策制定，同時注意結(jié)合本國國情，切忌“照搬照抄”行為。

4 結(jié)語

新中國成立后60多年來，隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展和我國人口不斷增長，生態(tài)環(huán)境問題的突出表現(xiàn)，城市園林建設(shè)日益受到了人們的重視。政策決定了城市園林建設(shè)發(fā)展的方向，園林建設(shè)發(fā)展得好，必需要有好的政策扶持。因此回顧城市園林政策的演進歷程是完善城市園林建設(shè)的必然要求，從歷史中發(fā)現(xiàn)問題并改進問題。

［1］柳尚華.中國風(fēng)景園林當(dāng)代五十年1949-1999［M］.中國建筑工業(yè)出版社，1999.

［2］寧騷.公共政策學(xué)［M］.高等教育出版社，2007.

［3］郭風(fēng)平，方建斌.中外園林史［M］.中國建筑工業(yè)出版社，2005.

［4］上海市綠化管理局，上海市風(fēng)景園林學(xué)會.城市園林綠化管理工作手冊［M］.中國建筑工業(yè)出版社，2009.

［5］趙紀軍.新中國園林政策與建設(shè)60年回眸(一)［J］.風(fēng)景園林，2009，(1).

［6］趙紀軍.新中國園林政策與建設(shè)60年回眸(二)［J］.風(fēng)景園林，2009，(2).

［7］趙紀軍.新中國園林政策與建設(shè)60年回眸(三)［J］.風(fēng)景園林，2009，(3).

［8］趙紀軍.新中國園林政策與建設(shè)60年回眸(四)［J］.風(fēng)景園林，2009，(5).

［9］趙紀軍.新中國園林政策與建設(shè)60年回眸(五)［J］.風(fēng)景園林，2009，(6).

［10］胡建軍.城市園林的發(fā)展現(xiàn)狀及建議［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2009，(11).