論村民自治的民主自治性

★ 王 琴

村民自治制度被作為推進(jìn)社會主義政治制度自我完善和發(fā)展的重要內(nèi)容提出。但實踐中，受原有人民公社體制的影響，村民自治機(jī)構(gòu)的獨立性相對較差，往往淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“下屬機(jī)構(gòu)”，很難代表村民行使村民自治權(quán)，與制度設(shè)計的初衷并不吻合。本文試就村民自治的民主自治性問題做一探討。

一、從產(chǎn)生背景看，村民自治是維系農(nóng)村社會穩(wěn)定、彌補(bǔ)制度真空的自治性民主

影響村民自治制度的產(chǎn)生的歷史性因素包括家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起和人民公社制度的逐步空殼化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制客觀上提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了生產(chǎn)力，理順了生產(chǎn)關(guān)系，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。與此同時，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，也逐步動搖了農(nóng)村原有的政治格局，人民公社體制下農(nóng)民與政府的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。國家從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中感受到了調(diào)動農(nóng)民自身積極性的重要作用，過分的集中和管制只可能桎梏生產(chǎn)力發(fā)展，國家應(yīng)適度地“放開”農(nóng)村，給其更多的自主權(quán)，這正是農(nóng)村民主化發(fā)展的基本方向。事實上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行還不僅僅是打破了過去高度集中的經(jīng)營管理模式和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，在農(nóng)民有了經(jīng)營自主權(quán)，隨之也就要求了政治、文化、社會等方面的自主權(quán)。可以說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行的意義遠(yuǎn)不只在于它是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要變革，它對農(nóng)村民主政治的發(fā)展和社會領(lǐng)域變革的沖擊也是巨大的。

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的普遍推行，農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會的獨立地位日益彰顯，以“政社合一”為特征的人民公社因失去賴以生存的基礎(chǔ)而逐步空殼化，最終于1983年被廢止，人民公社退出歷史舞臺。“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制在農(nóng)村推行軍事化管理，力圖使國家行政權(quán)深入到農(nóng)村最基層，實現(xiàn)國家對農(nóng)村的完全控制。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的行政化最終并沒有得到實現(xiàn)。人民公社日漸式微后，國家也沒有及時調(diào)整農(nóng)村治理模式，在一些地方很長時間內(nèi)基層組織體系處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力和基層組織出現(xiàn)了某種程度的“真空”，宗族、迷信、惡勢力紛紛抬頭，地方治安混亂，集體利益缺乏保障，公共設(shè)施破敗落后，民間糾紛此伏彼起。村民自治就是在這一背景下為維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定、彌補(bǔ)國家制度真空而產(chǎn)生的鄉(xiāng)村自治性民主。

二、從發(fā)展歷程看，村民自治制度的逐步完善、推廣覺醒了農(nóng)民的民主意識

村民自治制度的發(fā)展和完善以村民委員會組織法的兩次立法為界限，大致可以劃分為三個階段:第一階段是《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布前的十年;第二階段是從1988年到1998年11月4日修訂后的《村民委員會組織法》正式頒布這十年;第三階段是 1998至今?！洞迕裎瘑T會組織法》的頒布使我國結(jié)束了草根民主無法可依的局面，與該法實施相伴隨的是我國村民自治在實踐中取得了一系列新成就、新特點，主要表現(xiàn)為六個方面:村民自治制度日趨法制化;村民自治制度日趨普遍化;村級民主選舉日趨規(guī)范化;村級民主決策日趨制度化;村級民主管理日趨完善化;村級民主監(jiān)督日趨經(jīng)?；Ｔ谶@三個階段中，村民自治制度從建立到逐步完善、推廣始終與農(nóng)民民主意識的覺醒和提高相伴隨。

村民自治的本質(zhì)是人民群眾自治，屬于社會自治，它充分體現(xiàn)了“自治”的精神——農(nóng)民自己管理自己，它所涉及的基本內(nèi)容是基層生活中的公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，而不是國家政權(quán)管理，因此要求作為村民自治主體的村民必須具備現(xiàn)代民主意識，也就是要有為維護(hù)民主權(quán)利、保護(hù)合法利益而提出自己當(dāng)家做主以及管理國家、集體和公共事務(wù)的思想觀念?！洞迕裎瘑T會組織法》的實施客觀上覺醒了農(nóng)民的民主意識。農(nóng)村基層群眾自治是我國參與主體最廣、參與范圍最大、參與形式最直接的基層民主制度，它使億萬中國農(nóng)民“當(dāng)家作主”的權(quán)利在農(nóng)村基層社會生活中得以實現(xiàn)。對于整個農(nóng)村社會和農(nóng)民來說，村民自治制度的逐步推廣和完善極大地激發(fā)了農(nóng)民的政治熱情、覺醒了農(nóng)民的現(xiàn)代民主政治意識、提高了農(nóng)民的政治參與能力。廣大農(nóng)民通過“投票”直接參與民主選舉，通過村民大會和村民代表大會參與民主決策和民主管理，通過村務(wù)監(jiān)事會參與民主監(jiān)督，親自參與管理與村集體和自身緊密相聯(lián)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)，主體地位凸顯，主人翁作用得到發(fā)揮，“當(dāng)家作主”感受更現(xiàn)實。同時，跳出農(nóng)民所在的行政村乃至整個農(nóng)村，代表基層民主政治發(fā)展方向的村民自治，不僅實現(xiàn)了農(nóng)民在農(nóng)村的政治參與，而且其更大的價值在于它為整個國家的現(xiàn)代民主政治進(jìn)程提供了寶貴的實踐經(jīng)驗，對未來民主政治的發(fā)展必將產(chǎn)生巨大的影響。一旦連農(nóng)民的政治意識、民主意識都已覺醒，那么包括市民在內(nèi)的廣大人民群眾必將激發(fā)人民民主、參政議政的政治熱情，提高民主素質(zhì)，行使民主權(quán)利。

三、從實踐層面看，村民自治是實現(xiàn)國家行政與農(nóng)村民眾之間良性互動的緩沖帶

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，行政村是我國農(nóng)村社會最基層的單位，農(nóng)村居民占人口的絕大多數(shù)。行政村能否實現(xiàn)有序治理，直接關(guān)系到各地農(nóng)村乃至國家和社會的穩(wěn)定。在農(nóng)民的傳統(tǒng)思維中，農(nóng)民容易受到國家“皇糧國稅”層層盤剝，自然而然地對國家政權(quán)產(chǎn)生了抵觸情緒，國家政策在農(nóng)村的推行總會受到來自各個方面力量的干預(yù)，國家要實現(xiàn)對農(nóng)村的有效、有序管理必須借助來自社會或者農(nóng)村本身的最基層的力量。開展村民自治，使農(nóng)民群眾通過自身的資源和力量實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，給農(nóng)民以自主權(quán)，大大激發(fā)了農(nóng)民的主人翁意識和自己當(dāng)家作主的責(zé)任感，為農(nóng)村社會的繁榮和穩(wěn)定提供了制度保證。同時，從建設(shè)社會主義和諧社會的監(jiān)督來看，村民自治依靠村民自己的力量管理和約束自己，協(xié)調(diào)農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)利益，化解農(nóng)村社會各種矛盾，使一直以來都難以解決的一些問題得到了妥善的處理，也增強(qiáng)了行政村依靠自身機(jī)制解決內(nèi)部矛盾的能力。另外，村民自治制度是社會主義民主在農(nóng)村的實踐，一方面提高了農(nóng)民對村內(nèi)公共事業(yè)和集體事務(wù)的關(guān)心度，另一方面也推進(jìn)了整個農(nóng)村社會生活的民主化，農(nóng)民思想境界逐步提高，精神風(fēng)貌得以較大改變，人際關(guān)系更趨和諧。

從起源來看，村民自治是一種“草根民主”，是農(nóng)民群眾對基層民主形式和途徑的一種主動選擇，是由農(nóng)民首創(chuàng)，然后得到國家正式制度認(rèn)可進(jìn)而立法保障的一種合法的民主形式。在國家制度體系中，村民自治屬于人民公社體制解體后“鄉(xiāng)政村治”國家制度中“村治”的內(nèi)容，國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立政權(quán)，村一級則實行自治。作為億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉和國家結(jié)合國情對基層民主形式的探索，村民自治的興起和發(fā)展，不僅創(chuàng)新了馬克思主義的社會自治理論，而且為農(nóng)村基層政治穩(wěn)定帶來了巨大的變化。作為載體的《村民委員會組織法》以合法的形式確定和維護(hù)著村民自治這一制度的貫徹，其實踐成就和理論意義不可估量。

從《村民委員會組織法》的立法來看，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，“村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。國家的意圖是在“鄉(xiāng)政村治”格局下，利用村委會成為國家與農(nóng)民之間的中介組織，許多矛盾和沖突通過它的上傳下達(dá)加以緩和與整合。

從實踐來看，村民自治制度對鄉(xiāng)土社會中國家法與民間法的沖突具有協(xié)調(diào)契合的促進(jìn)作用。當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會仍然具有鄉(xiāng)村社會中法律所承載的國家權(quán)力和村規(guī)民約所承載的村莊治權(quán)的互動并存的特點，但村民自治的國家立法建構(gòu)了兩者在更高層面上的互動契合。一方面，村民自治制度是基層群眾性自治組織，充分反映了地方性差異與國家統(tǒng)一性的契合，實現(xiàn)農(nóng)村規(guī)范供給的平衡。另一方面，村民自治制度是民間自治傳統(tǒng)國家化的基層政治制度建構(gòu)，是民間自治知識傳統(tǒng)與國家治理知識背景相契合的產(chǎn)物。

四、從發(fā)展趨勢看，村民自治作為基層民主載體是國家民主建設(shè)不可或缺的內(nèi)容

村民自治是由全體村民以“海選”的形式民主選舉出的自治機(jī)構(gòu)，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，通過民主決策、民主管理和民主監(jiān)督對本村事務(wù)實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種農(nóng)村基層治理模式。就性質(zhì)而言，村民自治不是理論上的地方自治，也不是國家消亡以后的社會自治，而是一種基層群眾性自治，其內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活各個方面，是多層次、多維度的綜合性概念，是一種自治理念性概念、一種基層制度概念、一種治理模式、一種活動方式概念。它具有群眾性、自治性和直接民主的性質(zhì)。由于“它的權(quán)能范圍只是在村莊內(nèi)”，而“不涉及到政務(wù)層面”，因此“不能算是政治民主，只能說屬于社會民主、民間性的民主，具有濃厚的鄉(xiāng)土色彩，屬于草根民主”。然而，當(dāng)這種“草根民主”得到國家法律確認(rèn)并予以規(guī)范后，就成為了制度內(nèi)的正式民主，因此，村民自治是農(nóng)村民主法治化的重要內(nèi)容。

村民自治的實施創(chuàng)新了農(nóng)村治理模式。一方面，村民自治創(chuàng)新了黨對農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨對農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治上、思想上、組織上的領(lǐng)導(dǎo)，村民自治制度既是國家正式制度，也與農(nóng)民緊密相聯(lián)，村民自治的推進(jìn)體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與農(nóng)民參與的互動。事實上，村民自治的不斷發(fā)展和完善，正是源于我們黨對農(nóng)村工作實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的不斷探索和創(chuàng)新。我們黨站在國家發(fā)展、民族進(jìn)步的高度，從農(nóng)村基層群眾自治的實踐過程中，不斷探詢新方法、新路子，不斷總結(jié)經(jīng)驗，使村民自治制度與農(nóng)村實際情況緊密結(jié)合，不斷發(fā)展，與時俱進(jìn)。另外，村民自治從制度上鞏固了黨的群眾路線，使黨組織贏得了農(nóng)村基層群眾的信任，提高了黨在農(nóng)民中的威信，為黨領(lǐng)導(dǎo)廣大人民當(dāng)家作主找到了新途徑。另一方面，村民自治對現(xiàn)代民主政治實踐具有直接的示范效應(yīng)。正如徐勇所說:“草根民主的價值不僅在于提供了一套規(guī)則和程序，更重要的在于它為國家政治生活提供了一種示范?！苯裉炜磥恚簭V泛運用于村委會選舉的各種選舉規(guī)則和方法，如，“海選”制度、秘密劃票、候選人競選演講等，已成為社會普遍接受的民主選舉形式，并逐步擴(kuò)展到各種選舉中，成為一種民主規(guī)范。正如金太軍所說，村民自治“為制度層面和行為層面的國家民主和社會民主的發(fā)展，提供了強(qiáng)韌的文化支撐和精神動力，它對中國政治發(fā)展的意義是極其深遠(yuǎn)的，對現(xiàn)在的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制以及與之相適應(yīng)的政治文化模式，則又構(gòu)成了一種有形無形的壓力和挑戰(zhàn)”。

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