我國檢察機關(guān)量刑建議制度立法:問題與對策

楊良文

(鳳凰縣檢察院,湖南鳳凰416200)

檢察機關(guān)量刑建議制度,是發(fā)揮檢察機關(guān)監(jiān)督和制約法院司法審判權(quán),促進檢察權(quán)和審判權(quán)互動合作的有效保障機制。2010年最高人民檢察院、最高人民法院連續(xù)發(fā)布的三個司法解釋確立了我國的量刑建議制度,但相關(guān)立法還存在一些問題。我國應(yīng)在挖掘現(xiàn)有法律資源和合理借鑒國外先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上,完善檢察機關(guān)量刑建議制度立法。

一、檢察機關(guān)量刑建議制度的基本功能

檢察機關(guān)量刑建議制度是強化檢察機關(guān)監(jiān)督職能,制約法官權(quán)力,實現(xiàn)訴訟程序和實體公正,提高刑事司法效率,最終達到促進司法和諧的基本保障。檢察機關(guān)量刑建議制度的基本功能分析如下:

(一)強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督功能

人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機關(guān)和刑事訴訟的公訴機關(guān),在我國的社會生活和司法工作中起著舉足輕重的作用。[1]作為專業(yè)的法律監(jiān)督機關(guān),檢察機關(guān)毫無疑問具有對整個過程刑事訴訟實施法律監(jiān)督的權(quán)力,量刑作為刑事訴訟中的非常重要的活動,也應(yīng)置于檢察機關(guān)的全程監(jiān)督之下。在傳統(tǒng)刑事訴訟中,法院的量刑環(huán)節(jié)一般不公開、不透明,有時量刑畸輕畸重,這不但對被告不公平,而且還可能滋生司法腐敗。檢察機關(guān)雖然可以抗訴,但是具有事后性、被動性,效果不佳。量刑建議立法為檢察官加強對法官量刑工作的同步監(jiān)督,促使量刑程序公開化、透明化,拓寬法律監(jiān)督的廣度和深度,提高量刑的公正與準確性,起到極為重要作用。同時如果法院判決明顯失當(dāng),檢察機關(guān)就可以以量刑建議為衡量標(biāo)準,作為是否抗訴的重要依據(jù)。[2]“強化法律監(jiān)督,維護公平正義”的檢察工作主題通過量刑建議制度得到了充分展現(xiàn)。

(二)制約法官司法審判權(quán)

司法活動的能動性注定了其具有經(jīng)驗判斷和主觀臆斷的“惡”性,因此有必要對量刑活動進行技術(shù)上的限制,防治其濫用權(quán)力的傾向,而量刑建議制度正是踐行這一限制的積極舉措。[3]量刑自由裁量權(quán)是專屬于法官的一項國家權(quán)力,法官具有量刑的決定權(quán),而量刑的后果直接關(guān)系到被告人的生命、自由和財產(chǎn)等,基于維護公民生命、自由、財產(chǎn)和尊嚴的需要,應(yīng)該對法官的自由裁量權(quán)作出一定的制約。法官的自由裁量權(quán)如果運用不當(dāng),就會削弱刑罰的作用,減損司法的威信,影響民眾對司法機關(guān)的信任,一旦“游離了實質(zhì)主體的意志,就會成為形式主體牟取私利的商品”。[4]量刑建議立法在抑制法官量刑暗箱操作、保障量刑公正起到較為重要作用。

(三)強化被害人利益保護

被害人作為犯罪行為的直接受害者,是犯罪行為所造成的人身損害、財產(chǎn)損害及精神損害的直接承受者。被害人有對被告人追究刑事責(zé)任的最強烈的愿望,這種愿望比檢察機關(guān)的追訴愿望有過之而無不及,因此應(yīng)當(dāng)允許被害人在刑事訴訟過程中陳述犯罪行為對其造成的人身的、物質(zhì)的或者精神上的影響,并發(fā)表量刑意見。在司法實踐中,司法機關(guān)往往容易忽視被害人的積極作用,往往認為司法機關(guān)完全能夠代表被害人的訴訟利益,國家利益也完全能包含被害人的個體利益。在這種觀念下,被害人得不到應(yīng)有的尊重,其訴訟法律地位容易被忽略,現(xiàn)行量刑制度沒有賦予被害人發(fā)表量刑意見的權(quán)利,會造成大量被害人因為意見得不到傾聽,對量刑結(jié)果心存不滿,不斷的進行申訴、控告、信訪、向檢察機關(guān)提請抗訴,不利于對被害人進行心理安撫,也不利于判決的穩(wěn)定。[5]因此,建立檢察機關(guān)量刑建議制度,依法保障被害人參與量刑建議活動,可以修復(fù)被害人的心理傷害,提高被害人對司法機關(guān)的工作認同感,不僅節(jié)約司法成本,也有利于社會的和諧穩(wěn)定。

二、我國檢察機關(guān)量刑建議制度立法的考察及存在問題

(一)立法考察

1.2010 年前有關(guān)檢察機關(guān)量刑建議的立法規(guī)定

在2010年前,我國沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)量刑建議制度的相關(guān)立法,但是,從一些立法我們可以推導(dǎo)出檢察機關(guān)具有量刑建議權(quán)。我國 《刑事訴訟法》第8條規(guī)定:人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督;第160條規(guī)定:經(jīng)審判長許可,公訴人、當(dāng)事人和辯護人、訴訟代理人可以對證據(jù)和案件情況發(fā)表意見并且可以互相辯論。審判長在宣布辯論終結(jié)后,被告人有最后陳述的權(quán)利。第174條也規(guī)定對依法可能判處3年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的公訴案件,可以適用簡易程序。檢察機關(guān)可以對適用簡易程序提出書面建議,可以間接地推導(dǎo)檢察機關(guān)具有量刑方面的建議權(quán)。

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第281條明確規(guī)定:“起訴書應(yīng)當(dāng)包括起訴的根據(jù)和理由,包括被告人觸犯的刑法條款、犯罪的性質(zhì)、法定從輕、減輕或者從重處罰的條件”。其397條規(guī)定:人民檢察院認為同級人民法院重罪輕判,輕罪重判,適用刑罰明顯不當(dāng)?shù)膽?yīng)當(dāng)提出抗訴。

以上法律法規(guī)為檢察機關(guān)行使量刑建議權(quán)提供了法律依據(jù),也較為明確的將量刑問題作為法庭辯論的重點。[6]但是其不足也十分明顯,即沒有對檢察機關(guān)量刑建議問題進行明確的規(guī)定,從而在實務(wù)上,檢察機關(guān)是否需要提起量刑建議爭論不止,影響了檢察機關(guān)公訴權(quán)及打擊犯罪活動的效果。因此,以立法方式明確檢察機關(guān)的量刑建議權(quán),是實現(xiàn)法檢合作,實現(xiàn)司法機關(guān)職能的需要。

2.2010 年前有關(guān)檢察機關(guān)量刑建議的立法規(guī)定

2010年10月最高人民檢察院、最高人民法院先后發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見》、《人民法院量刑指導(dǎo)意見(試行)》和《人民檢察院開展量刑建議工作的指導(dǎo)意見(試行)》的出臺,結(jié)束了檢察機關(guān)量刑建議缺乏法律規(guī)定的問題。以上三個司法解釋對量刑建議程序、量刑建議實施方法與步驟、量刑情節(jié)的適用標(biāo)準,建議內(nèi)容、量刑評估、審批程序等內(nèi)容進行了規(guī)范。從而從立法上確立了檢察機關(guān)量刑建議制度。

(二)存在問題

1.量刑建議制度的立法層次不高

2010年三個司法解釋文件從立法層面確立了量刑建議制度。但是,從憲法及立法法的相關(guān)規(guī)定來看,最高人民法院和最高人民檢察院沒有立法權(quán),其本質(zhì)為司法機構(gòu),只具有對法律適用問題進行必要的解釋。因此,從嚴格意義上來看,以上司法解釋不能定性為立法活動。當(dāng)前,我國檢察機關(guān)量刑建議制度僅僅從司法解釋層面獲得了合法性,而沒有法律層面的合法性。這樣,不僅影響到檢察機關(guān)實量刑行為的合法性,而且直接影響到其效力和公信力。因此,在全國人大或全國人大常委會制定的法律層面確立量刑建議制度,是夯實量刑建議制度合法性的必然選擇。

2.量刑建議制度適用范圍要求過高

量刑建議制度師范范圍指的是檢察機關(guān)可以對哪些案件向法院提出量刑建議?！度嗣駲z察院量刑建議試點工作實施意見》第4條規(guī)定對提出量刑建議的案件作了規(guī)定:明確了提出量刑建議應(yīng)同時具備以下兩個條件:一是犯罪事實清楚,證據(jù)確實充分;二是提出量刑建議所依據(jù)的各種法定從重、從輕、減輕等量刑情節(jié)及重要酌定從重、從輕等量刑情節(jié)已查清。而這規(guī)定一方面明確了量刑建議的適用范圍,但另一方面其規(guī)定的量刑建議適用范圍存在要求過高等問題而導(dǎo)致檢察機關(guān)難以把握。首先,該條款所規(guī)定的標(biāo)準較為抽象而難以把握。其次,該條款規(guī)定檢察機關(guān)提出量刑建議的案件為犯罪事實清楚,正確確實充分且影響量刑因素全部確定,這不僅將法院的判決標(biāo)準作為提起量刑建議的標(biāo)準,不僅混淆了兩者的差別,而且使得檢察機關(guān)提起量刑建議較為困難,從而從整體上不利于保護和激勵量刑建議的實施。

3.量刑建議提出主體規(guī)定不合理

目前,我國關(guān)于量刑建議提出主體立法規(guī)定存在不夠明確和有些不合理等問題。如2010年的《人民檢察院開展量刑建議工作的指導(dǎo)意見(試行)》第10條規(guī)定:對于主訴檢察官決定提起公訴的一般案件,由主訴檢察官決定提出量刑建議,而對于特別重大、復(fù)雜的案件、社會高度關(guān)注的敏感案件或者建議減輕處罰、免除處罰的案件以及非主訴檢察官承辦的案件,由承辦檢察官提出量刑的意見,部門負責(zé)人審核,檢察長或者檢察委員會決定。第17條又規(guī)定:在庭審過程中,公訴人發(fā)現(xiàn)擬定的量刑建議不當(dāng)需要調(diào)整的,可以根據(jù)授權(quán)作出調(diào)整;需要報檢察長決定調(diào)整的,應(yīng)當(dāng)依法建議法庭休庭后報檢察長決定。出現(xiàn)新的事實、證據(jù)導(dǎo)致擬定的量刑建議不當(dāng)需要調(diào)整的,可以依法建議法庭延期審理?？梢?公訴人沒有權(quán)力依據(jù)庭審實踐變更量刑建議,這有些不符合公訴規(guī)律和庭審實踐。公訴人在庭審實踐中遇到辯護方提出的新事實、新證據(jù)或新的辯護意見而改變當(dāng)初量刑建議,都屬于正常情況,也是非常多見的情形。[7]因此,公訴人沒有量刑建議變更權(quán),不僅無形之中影響了庭審效率,而且也不利于辯護方展開量刑辯護,從而使得公訴活動陷入困境。

4.量刑建議約束力保障機制缺乏

量刑建議主要目的在于對法官的量刑提出建設(shè)性意見,以補充和糾正法官裁判存在的偏差。因此,其一般不具有直接的強制的拘束力,但必須通過一定的機制賦予其間接的約束力,以發(fā)揮其對法官權(quán)力的隱形的間接的制約作用。量刑建議是檢察機關(guān)的一種建議行為,沒有直接的強制力。但量刑建議必須具有一定的約束力,即檢察機關(guān)量刑建議對法院的審判活動具有一定約束和制約作用,否則就會導(dǎo)致該制度落空。然而,就以上最高人民檢察院、最高人民法院的三個司法解釋來看,都沒有對量刑建議的約束力做出規(guī)定,導(dǎo)致在司法實踐中,檢察機關(guān)提出的量刑建議難以發(fā)揮作用,怎樣量刑和量刑幅度還是由法官說了算。由于量刑建議對審判機關(guān)缺乏一定的法律約束力,往往不被其所重視。而檢察機關(guān)投入大量的人力物力提出量刑建議,卻達不到預(yù)期的作用。因此,必須在立法上對量刑建議的約束機制作出明確規(guī)定。

三、完善我國檢察機關(guān)量刑建議立法的主要建議

檢察權(quán)作為程序性權(quán)力相對于行政權(quán)和審判權(quán)而言最為柔弱,賦予其監(jiān)督其他國家機關(guān)的權(quán)力,既可以保持權(quán)力之間的平衡,防止審判權(quán)、行政權(quán)的濫用,又不會導(dǎo)致法律監(jiān)督權(quán)的過分膨脹。[8]從理論與實踐層面來看,量刑建議制度在我國具有極為重要的作用,但是,從當(dāng)前立法來看,還存在明顯的不足。因此,我國應(yīng)針對立法中存在的問題而進行完善。

(一)在刑事訴訟法中明確規(guī)定量刑建議規(guī)則

為保障量刑建議是訴訟制度的規(guī)范性和執(zhí)行力,首先,在《刑事訴訟法》中應(yīng)建立檢察機關(guān)量刑建議基本規(guī)范。刑事訴訟法修正案雖然經(jīng)過多次修改,還是沒有明確規(guī)定量刑建議制度。因此,我國應(yīng)當(dāng)在刑事訴訟法中明確規(guī)定:對于公訴案件,檢察機關(guān)可以提出量刑建議。有了此法律規(guī)定以后,不僅能使檢察機關(guān)的量刑建議找到合法的依據(jù),發(fā)揮其權(quán)威性和應(yīng)有的效力,也能從根本上促進量刑規(guī)范化制度改革的順利進行,使各級檢察機關(guān)貫徹執(zhí)行量刑建議有章可循、有法可依。其次,在明確規(guī)定檢察機關(guān)具有量刑建議權(quán)同時,并就量刑建議行使的要素、效力、責(zé)任等進行具體規(guī)定,這是完善量刑建議制度的基礎(chǔ)和根本所在。

(二)拓展量刑建議制度適用范圍

從檢察機關(guān)提起公訴目的和量刑建議目的來看,筆者認為,一般來說,檢察機關(guān)提起公訴的案件都可以提出量刑建議,而不能只局限于案情明確等案件,或者排除幾類案件的適用。因為公訴權(quán)對審判活動具有全程的監(jiān)督功能,而作為公訴權(quán)重要部分的量刑建議權(quán),毫無疑問對整個審判活動具有監(jiān)督功能。當(dāng)然,考慮到我國檢察資源有限和量刑建議制度配套機制的不完善,對于量刑建議具體適用范圍,可以依據(jù)司法現(xiàn)狀不斷擴展。

(三)規(guī)定由主訴檢察官決定提出量刑建議

目前,我國公訴案件辦理的基本模式是檢察長領(lǐng)導(dǎo)下的主訴檢察官制度。在量刑建議實踐中,為達到量刑機制與公訴機制的融合行使,發(fā)揮檢察機關(guān)的基本職能。筆者認為,在主訴檢察官負責(zé)制推行的背景下,公訴權(quán)主要由其行使,而作為公訴權(quán)的內(nèi)容之一的量刑建議權(quán),毫無疑問也應(yīng)該由其來行使。因此,從公訴規(guī)律發(fā)展來看,應(yīng)當(dāng)將定罪建議權(quán)和量刑建議權(quán)同時賦予主訴檢察官,而不是由檢察長或其他領(lǐng)導(dǎo)來決定。此外,由于公訴過程處于不斷變化狀態(tài),應(yīng)賦予主訴檢察官量刑建議權(quán)變更權(quán),以有利于其及時依據(jù)案情變化提出量刑建議,從而提高檢察效率和增強其責(zé)任心。當(dāng)然,考慮到現(xiàn)行主訴檢察官還處于推廣階段,不同地區(qū)落實還存在各種困難,筆者認為,對于重大案件、疑難案件以及具有重大政治、社會影響的案件的量刑建議,可規(guī)定由檢察長或檢察委員會討論決定,但不應(yīng)在案件范圍上進行過度的擴張。

(四)建立量刑建議約束機制

建立量刑建議采納與否說明制度是以強化量刑建議這一制度功效的有效途徑。為發(fā)揮量刑建議在審判監(jiān)督中的作用,筆者認為,應(yīng)建立量刑建議說明立法規(guī)范,即要求法庭是否采納量刑建議,均應(yīng)在判決書中闡明公訴人提出量刑建議,并說明采納或不采納的理由。其次,建立檢察機關(guān)量刑抗訴保障機制,如果某一判決同法院作出類似先例差距較大,而又沒有法律或司法解釋變更的理由,檢察機關(guān)可據(jù)此作為抗訴理由,啟動二審程序予以糾正。最后,建立法檢量刑建議協(xié)調(diào)機制,強化兩者在量刑溝通,增強檢察機關(guān)對量刑過程監(jiān)督。

(五)建立量刑辯論制度

建立量刑辯論制度,是改變傳統(tǒng)在量刑問題上的檢法合意,加強對量刑自由裁量權(quán)控制,發(fā)揮檢察機關(guān)量刑建議制度功效的有效途徑。在司法實踐中,檢察機關(guān)量刑建議常常僅作為法官量刑的內(nèi)部參考,這不僅不符合刑事訴訟程序公開和辯論原則,也就脫離了量刑建議立法的基本宗旨。因此,建議量刑辯論制度,是優(yōu)化量刑建議制度功效,保護被告人合法權(quán)益的重要機制。我國應(yīng)在《刑事訴訟法》明確規(guī)定量刑辯論程序,并就參與量刑辯論主體、程式、參與者權(quán)利義務(wù)等進行規(guī)定,以保障量刑建議制度順利實施。

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