太原市集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐和建議

王 斌

（山西省太原市林業(yè)局， 山西 太原 030012）

太原市位于山西省中部，轄1市3縣6區(qū)，總面積69.38萬hm2。全市林業(yè)用地面積39.70萬hm2，森林覆蓋率16.02%。按照省、市要求，集體林權(quán)制度改革（以下簡(jiǎn)稱林改）工作目前正處在主體改革即將完成階段，全市完成集體林地調(diào)查摸底面積25.49萬hm2，占林業(yè)用地面積的61.70%。盡管集體林權(quán)制度改革歷經(jīng)土改時(shí)期分山分林到戶、農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的山林入社、人民公社時(shí)期的山林集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和改革開放時(shí)期的林業(yè)“三定”等四個(gè)階段，但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，集體林產(chǎn)權(quán)虛置、農(nóng)民經(jīng)營(yíng)主體地位不落實(shí)等問題日益顯現(xiàn)。這就要求，從根本上“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)”，推進(jìn)集體林權(quán)制度改革勢(shì)在必行。

1 集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀和基本情況

太原市集體林權(quán)制度改革工作從2008年開始首批試點(diǎn)，2010年全面推開。清徐縣作為全省11個(gè)試點(diǎn)縣之一，率先開始改革。2010年，在省委、省政府的要求下，在充分總結(jié)清徐縣經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，太原市委、市政府經(jīng)過充分醞釀研究，出臺(tái)了《關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革的意見》，標(biāo)志著全市林改工作正式全面展開。一年多來，經(jīng)過各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視和努力、相關(guān)部門的密切配合、林業(yè)部門全力以赴，林改工作取得了一定的成效。

截止目前，全市已累計(jì)完成集體林地調(diào)查摸底24.49萬hm2，集體林地確權(quán)面積17.31萬hm2，產(chǎn)權(quán)明晰率85.70%，家庭承包率50.70%。調(diào)處林權(quán)爭(zhēng)議164件，涉及林地1.47萬hm2，林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處率為76.30%。林改工作累計(jì)培訓(xùn)人員數(shù)為9 601人，涉及全市10個(gè)縣（市、區(qū)）的74個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦）、903個(gè)村、76.80萬戶農(nóng)村人口。

2 集體林權(quán)制度改革主要做法

2.1 廣泛宣傳培訓(xùn)，做到“兩個(gè)到位”

集體林權(quán)制度改革工作政策性強(qiáng)、涉及面廣、技術(shù)性高，為了順利開展工作，太原市突出抓了兩方面工作：一是做到輿論宣傳到位。為了把政策交給群眾，讓群眾了解改革、支持改革、自覺參與改革，全市各地采取了豐富多樣的形式，廣泛宣傳，營(yíng)造輿論氛圍。全市各級(jí)林業(yè)部門印發(fā)致農(nóng)民朋友的林改公開信30多萬份，政策問答手冊(cè)5.0萬多冊(cè)，刷寫標(biāo)語、制作橫幅1.0萬多條，制作宣傳版面3 000多塊，編發(fā)簡(jiǎn)報(bào)300余期，市林改辦公室工作簡(jiǎn)報(bào)除抄報(bào)省林業(yè)廳、市委、市政府、市人大、市政協(xié)外，還抄送13個(gè)林改領(lǐng)導(dǎo)組成員單位以及市、縣林業(yè)系統(tǒng)各單位。市林改辦公室組織市內(nèi)各大新聞媒體記者參加林改工作會(huì)議，深入鄉(xiāng)村采訪，與太原日?qǐng)?bào)社聯(lián)合辦版，在《太原日?qǐng)?bào)》整版對(duì)全市林改工作進(jìn)行充分宣傳報(bào)道。通過與太原電視臺(tái)聯(lián)合編輯林改宣傳紀(jì)錄片并進(jìn)行連續(xù)播出，在全市范圍內(nèi)大大提高了林改關(guān)注度和認(rèn)知度，為改革營(yíng)造了良好的輿論氛圍。

2.2 精心組織開展，堅(jiān)持“三個(gè)嚴(yán)格”

2.2.1 嚴(yán)格操作規(guī)范

本著堅(jiān)持群眾路線、陽光操作、因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，各縣（市、區(qū)）在林改中嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會(huì)組織法》、《森林法》、《公司法》等有關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格按照工作流程操作。在村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組表決、改革方案制定、利益分配等重點(diǎn)問題上，必須做到兩個(gè)2/3，即村民大會(huì)或村民戶代表大會(huì)實(shí)到人數(shù)必須達(dá)到應(yīng)到人數(shù)的2/3，決議必須經(jīng)過2/3參會(huì)人員表決通過才能生效。改革中只有堅(jiān)持“程序、方法、內(nèi)容、結(jié)果”這四公開，才能依法保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身實(shí)際情況，各城區(qū)采取集體股份經(jīng)營(yíng)模式，分股不分山、分利不分林，村民按照股權(quán)獲得收益；各縣（市）則因地制宜地采取家庭承包經(jīng)營(yíng)、聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)、大戶承包經(jīng)營(yíng)和集體股份經(jīng)營(yíng)的模式。

2.2.1 嚴(yán)格定期信息報(bào)送制度

根據(jù)省林改季度報(bào)表和檢查驗(yàn)收?qǐng)?bào)表，進(jìn)一步細(xì)化和完善了統(tǒng)計(jì)欄目，科學(xué)分類統(tǒng)計(jì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)。要求各縣（市、區(qū)）每月月初上報(bào)最新林改進(jìn)展情況，如改革工作有新方法、新進(jìn)展、新成效的，同時(shí)要求報(bào)送簡(jiǎn)報(bào)，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)，確保信息上下暢通。

2.2.2 嚴(yán)格督查制度，及時(shí)提供指導(dǎo)服務(wù)

太原市政府“三位一體”政務(wù)督查組每年定期與市林改辦公室等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，赴各縣（市、區(qū)）督查林改工作。并定期組織市林業(yè)局包縣（市、區(qū)）干部下到縣、鄉(xiāng)、村，督促林改進(jìn)度，指導(dǎo)林改工作。還協(xié)同市檔案局、財(cái)政局等部門，對(duì)林改工作進(jìn)行綜合督查和指導(dǎo)服務(wù)。

2.3 重點(diǎn)安排部署，突出“四個(gè)加強(qiáng)”

2.3.1 加強(qiáng)林改檔案管理力度

檔案管理是貫穿于林改全過程的重要的基礎(chǔ)性工作。林改政策性強(qiáng)、工作量大、涉及面廣、時(shí)間跨度大，這個(gè)過程中要形成大量的政策性、依據(jù)性、憑證性文件材料，記錄著改革的成果和過程。我國(guó)農(nóng)村各項(xiàng)工作一向重事實(shí)、重證據(jù)，“口說無憑、立字為據(jù)”。只有完善地收集、妥善地保管才能使廣大農(nóng)民信服，使林改成果得到保護(hù)，才能保證林改的順利開展。市林改辦公室通過組織縣（市、區(qū)）分管領(lǐng)導(dǎo)、林業(yè)局長(zhǎng)、檔案管理員在現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上觀摩先進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村檔案整理情況，組織專題檔案培訓(xùn)，組織專項(xiàng)督查等多種方式加強(qiáng)檔案管理工作。在這一過程中，還組織成員單位下到縣（市、區(qū)）對(duì)遇到的問題進(jìn)行一對(duì)一專項(xiàng)指導(dǎo)，保證了林改檔案工作經(jīng)得起省、市驗(yàn)收，經(jīng)得起考驗(yàn)。

2.3.2 加強(qiáng)林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處力度

由于太原市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地理位置特殊，道路、礦山、城郊公園建設(shè)等占用林地情況普遍，征占地補(bǔ)償款巨大，因此林區(qū)群眾對(duì)于產(chǎn)權(quán)問題格外敏感和重視。位置好的林地、規(guī)格大的林木就等同于巨大的經(jīng)濟(jì)利益，因此，各縣（市、區(qū)）廣泛存在集體林地分配難度大、林權(quán)爭(zhēng)議多的問題，導(dǎo)致林改工作情況錯(cuò)綜復(fù)雜、進(jìn)展較慢。為此，市林改辦公室多次深入縣（市、區(qū)）采取聽取匯報(bào)、查看資料、調(diào)查走訪等多種方式調(diào)處林權(quán)爭(zhēng)議。先后成立林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)組、建立領(lǐng)導(dǎo)包案制度、爭(zhēng)議調(diào)處“四不出”制度等各項(xiàng)調(diào)處工作機(jī)制，保證林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處落到實(shí)處。領(lǐng)導(dǎo)包案制度是指縣、鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)每起林權(quán)糾紛案件做到“四個(gè)一”：即一起案件、一名領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)方案、一抓到底，實(shí)行人案捆綁，專人專案負(fù)責(zé)。林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處“四不出”，是指農(nóng)戶間糾紛不出村、村之間糾紛不出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間糾紛不出縣（市、區(qū)）、縣（市、區(qū)）之間糾紛不出市。對(duì)于調(diào)解無效的糾紛，縣（市、區(qū)）向市提出申請(qǐng)，市林權(quán)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)組織工作組再進(jìn)行調(diào)查調(diào)解。目前，還沒有出現(xiàn)因林權(quán)爭(zhēng)議問題引起的上訪案件。

2.3.3 加強(qiáng)配套改革力度

太原市年降水量少，林地生產(chǎn)力低，造林成本高，樹木成活難，農(nóng)戶通過造林在短期內(nèi)難以得到實(shí)惠。林改后如何調(diào)動(dòng)農(nóng)戶造林護(hù)林積極性，是后續(xù)工作的重點(diǎn)。造林直補(bǔ)是林改主體改革以后，激發(fā)農(nóng)戶造林護(hù)林積極性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家增綠、農(nóng)民增收的有效途徑。目前，市林改辦公室已經(jīng)在婁煩縣、古交市、陽曲縣試點(diǎn)334hm2，試點(diǎn)縣（市）已經(jīng)成立了組織機(jī)構(gòu)，制定了實(shí)施方案，細(xì)化了操作辦法，試點(diǎn)工作正在積極正常開展中。另外，為盤活林業(yè)資產(chǎn)，引進(jìn)民間資本，鞏固林改成果，實(shí)現(xiàn)國(guó)家增利、農(nóng)民增收，還草擬了《太原市生態(tài)公益林補(bǔ)償辦法（草案）》和《太原市森林資源流轉(zhuǎn)管理辦法》。

3 集體林權(quán)制度改革建議

3.1 重視林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，既是改革的重要目標(biāo)之一，也是改革的重要支撐。太原市林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)“做大第一產(chǎn)業(yè)、做強(qiáng)第二產(chǎn)業(yè)、做優(yōu)第三產(chǎn)業(yè)”，按照中央發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精神，把發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)作為全面深化改革、鞏固改革成果的重要抓手，充分利用林下土地資源和林蔭優(yōu)勢(shì)發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖等立體復(fù)合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，做大第一產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)富民興林；要扶持一批起點(diǎn)高、規(guī)模大、與農(nóng)民增收關(guān)聯(lián)度高的企業(yè)做大做強(qiáng)，對(duì)林果、林藥等產(chǎn)品精深加工，提高產(chǎn)品附加值。通過市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)，既引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展見效快、收益高的第一產(chǎn)業(yè)，又能充分利用第二產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大就業(yè)，使農(nóng)民在家門口實(shí)現(xiàn)就業(yè)致富。依托太原市天龍山國(guó)家森林公園、陽曲縣凌井溝自然保護(hù)區(qū)等景區(qū)，打造自己的森林旅游品牌，做優(yōu)第三產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)山區(qū)農(nóng)民興建生態(tài)莊園和農(nóng)家樂，發(fā)展休閑觀光旅游。

3.2 轉(zhuǎn)變政府職能

集體林權(quán)制度改革后，政府和林業(yè)主管部門的工作模式將發(fā)生變化。政府職能只有從以前的社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)，諸如信息供給、金融服務(wù)，才能順應(yīng)產(chǎn)權(quán)制度改革要求，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因此，在這次集體林權(quán)制度改革中，除了關(guān)注林權(quán)本身的改革外，還應(yīng)更多地關(guān)注與之深層聯(lián)系的制度和職能之間的關(guān)系。

3.3 優(yōu)化集體股份制經(jīng)營(yíng)

股份制經(jīng)營(yíng)制度在解決產(chǎn)權(quán)主體上缺乏權(quán)利制衡和監(jiān)督，經(jīng)營(yíng)權(quán)授予村行政組織或者與其相關(guān)的個(gè)人代表，政企不分的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在著嚴(yán)重的缺陷。各城區(qū)和陽曲縣、古交市根據(jù)各自實(shí)際，因地制宜采取了不同程度的股份制經(jīng)營(yíng)，使股份經(jīng)營(yíng)率占整體的23%，這是廣大村民民主決議的結(jié)果。但是，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)，規(guī)范操作，加強(qiáng)監(jiān)督，樹立典型。在產(chǎn)權(quán)分配上，要注意兼顧集體和個(gè)人的利益，以減少改革阻力，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。

3.4 細(xì)化配套改革，逐步建立各項(xiàng)制度

完成林權(quán)的初次分配，僅僅是實(shí)現(xiàn)林業(yè)市場(chǎng)化的第一步。各縣（市、區(qū)）即將全面組建起林權(quán)服務(wù)中心，接下來還要建立科學(xué)規(guī)范的森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系，定期公布林地、林木流轉(zhuǎn)價(jià)格指數(shù)，指導(dǎo)監(jiān)督流轉(zhuǎn)價(jià)格。要盡快建立林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，制定辦事指南、工作流程、服務(wù)承諾、林地信息公開查詢等制度，為林權(quán)的有序流轉(zhuǎn)提供有力的制度保障，使林改配套改革緊跟主體改革。

3.5 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

集體林權(quán)制度改革關(guān)系到農(nóng)村、林區(qū)的改革、穩(wěn)定和發(fā)展，關(guān)系到方方面面利益的調(diào)整和再分配，是一項(xiàng)全局性工作。盡管太原市、縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都成立了由政府一把手任組長(zhǎng)，紀(jì)檢、宣傳、國(guó)土、財(cái)政、檔案等部門為成員單位的林改領(lǐng)導(dǎo)組，但是目前林改工作還是主要依靠林業(yè)部門一家之力推進(jìn)。因此市、縣各級(jí)政府要加大重視程度，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確任務(wù)，列入日程，積極推進(jìn)。

3.6 放寬改革時(shí)間

集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要著力明晰產(chǎn)權(quán)，又要推行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，激發(fā)營(yíng)林活力，還要保證政策的連續(xù)性，保證森林資源和集體、個(gè)人森林資產(chǎn)穩(wěn)步增長(zhǎng)。因此，林改工作務(wù)必扎實(shí)做好每一個(gè)環(huán)節(jié)，適當(dāng)放緩改革速度，放寬改革時(shí)間，這樣才有利于保證質(zhì)量，才能夠做到不走過場(chǎng)，不返工、無上訪。

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