安徽農田水利工程投融資對策

□文/王國新岳磊磊 薛 亮 張 翔

（1.安徽大學經濟學院；2.安徽大學商學院 安徽·合肥）

2012年初，安徽省小麥主產區(qū)的農民們再次投入到緊張的抗旱保苗中。嚴重的旱情，愈加凸顯出當前農田水利建設的急迫性。水利是現(xiàn)代農業(yè)建設的首要條件，是經濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐。安徽省水利廳根據(jù)2011年中央1號文件五大任務的要求科學謀劃“十二五”水利改革發(fā)展，加快水利科學發(fā)展、提高水利支撐和保障能力為主線，以“治水保安、以水興業(yè)、興水富民”為核心，全面推進“水利安徽”發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌抓好“治、蓄、排、節(jié)、引”五水文章，加快建設防洪減災、水資源保障、農村水利基礎設施、水環(huán)境和水生態(tài)保護、水利公共服務管理五大體系。在各種制約農田水利工程的因素之中，對于水利工程的融資問題一直沒有很好的解決策略，安徽省要想實現(xiàn)由水利大省向水利強省的跨越就必須找突破性的路徑解決融資問題。

一、安徽省農田水利工程現(xiàn)狀

（一）政府投資逐年增長，但仍不能滿足大量的需求。截至2011年底，全省共投入各類水利興修資金60億元，投入勞動工日1，538萬個，出動機械臺班223萬個，完成土石方2.58億立方米。近年來，安徽農田水利基本建設得到恢復性增長，“十一五”期間，中央和省累計直接投入安徽小型農田水利建設資金9.59億元。2007～2009年，市縣鄉(xiāng)合計投入分別約4.3億元、6.7億元、8.3億元。制約農田水利建設的最大瓶頸是投入不足。在現(xiàn)有的基礎上建設標準化農田，溝渠橋涵等田間水利設施配套投入每畝大約需要1，000元，這并不能滿足安徽現(xiàn)有耕地中的中低產田改造平均投資強度，加上多年累加的水利“欠賬”，投工投勞相差甚遠，使得農田水利基本建設依然是任重道遠。

（二）水利收費能力弱。農村基本水費全部取消后，計量水費收取難度較大，農田水利設施維護收到較大影響。目前，安徽省計量水費收取的只占到應收的50%～60%。水費征收困難主要表現(xiàn)在，風調雨順的年份，農民不需要用水；干旱年份，農民因歉收而不交費。由于資金繳納的不足或不及時，花幾十萬興建的水利工程項目因無力運行和維護最終會導致癱瘓，農村水利已經陷入收費難、管理難的惡性循環(huán)。

（三）小型水利工程管理體制沒有理順，產權歸屬不明確。目前，安徽許多農村小型水利工程基本上是有人用、無人管，特別是農村土地由集體經營轉變?yōu)檗r民分散經營后，農村小型水利工程管理體制沒有理順，產權歸屬不明確，國家、集體、受益戶三者的職責和義務沒有明確界定，工程建、管、用脫節(jié)。一些地方存在重建輕管、重樞紐輕配套的觀念，導致農村小型水利工程國家管不到、集體管不好、農民管不了。一些建好的水利工程由于缺乏有效管護，很快就失去灌溉能力。

（四）安徽省農田水利工程投融資渠道比較窄，主要來自財政資金、企業(yè)資金、受益群眾自籌資金?！笆晃濉逼陂g，中央和省累計直接投入安徽小型農田水利建設資金9.59億元。2007～2009年，市縣鄉(xiāng)合計投入分別約4.3億元、6.7億元、8.3億元，雖然政府在近幾年對農田水利的建設資金不斷增加，但對于農村的廣大需求工程建設資金明顯不足，另外由于群眾上交的水費嚴重不足，加上在農田水利工程的市場融資渠道機制還沒有很好地完善，這些都不利于解決當?shù)厝罕娪盟a發(fā)展農業(yè)的問題，制約了該地區(qū)農業(yè)的發(fā)展。

二、農田水利工程項目的公共性特征與政府加強投資力度的聯(lián)系

（一）公共物品的含義。公共產品是私人產品的對稱，是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品。公共物品指能為絕大多數(shù)人共同消費或享用的產品或服務。如義務教育、公共福利事業(yè)以及投入巨額資金的公共基礎設施建設。它的特點是一些人對這一產品的消費不會影響另一些人對它的消費，具有非競爭性；某些人對這一產品的利用，不會排斥另一些人對它的利用，具有非排他性，正是由于這些特征，公共產品一般由政府或社會團體提供。

（二）水利工程不具有消費排他性。水利工程的修建是服務于整個上下游地區(qū)的，它能夠為整個水域帶來益處，也就是說，水域內的居民在利用水利工程灌溉農田，或享受防洪防旱的同時，并不妨礙其他人也享有工程帶來的效益，每個受益者互不影響，因而便出現(xiàn)了搭便車的現(xiàn)象，一些農民即便是不繳納水費同樣可以利用其獲得效益。

（三）水利工程具有非競爭性。非競爭性是指新增一個消費者的邊際成本等于零，這就意味著：如果公共物品若是按邊際成本定價，那么，私人部門提供就得不到最大的利潤，所以私人部門不愿提供公共物品。政府作為公共權力機構，其具有的社會職能決定了政府可以通過征稅來提供公共物品。由于農田水利工程投入資金巨大，并且沒有直接的經濟受益，利潤較小，況且每年的災情有很大的不確定性，所以減災效益很難預測控制，投資者不愿意修建這類工程，而只能由政府來投資。

三、建立政府投資與BOT方式融資的投融資體制

（一）以政府公共財政投入為主渠道，加大安徽省基本建設投資對水利的投入。在水利快速發(fā)展和改革時期，離不開政府的扶持和公共財政的投入。隨著安徽省財政收入的不斷增長，應適當提高省預算內固定資產投資中用于水利投資的比例，加大各級政府財政對水利的投入力度。目前，同一類型支農資金項目由多個部門管理，缺乏統(tǒng)一整合、集中實施，造成資金在使用和管理過程中分散現(xiàn)象比較突出，難以集中資金辦大事，一定程度上影響了農田水利建設項目的投資效果，因此政府應對于以工代賑、農業(yè)綜合開發(fā)專項補助資金、農資綜合補貼等農田水利專用資金進行有效整合，提高資金的使用效率，提高支農資金在農田水利建設中的使用效益，加強對農業(yè)的支持和保護。

（二）各級政府要在繼續(xù)加大對水利建設投入的同時規(guī)范投入行為。當前，農田水利建設的投入中存在著多方投入、缺乏規(guī)劃和重復建設等問題，多方投入會導致投入資金不明確，以至于部分資金被各部門納為己有，另外還會導致產權不明晰的問題，缺乏規(guī)劃與重復建設又使水利設施系統(tǒng)建設混亂，不僅導致資金浪費，更使建設的水利設施因不能有效連接發(fā)揮的效益微乎其微，不能使廣大農民受益。如，每年國家發(fā)改委、國務院扶貧辦、農業(yè)部、水利部及省級相關部門對基層水利建設投入部分資金，但基層水利部門對有些項目從立項到建設、驗收，基層水利部門卻毫不知情，以致各建設項目之間并未形成一個有機的農田水利系統(tǒng)，因此政府在加大投入的過程中要建立好投入體制，規(guī)范投資行為。

（三）圍繞工程水利，持續(xù)推進防洪保安體系建設。積極推進節(jié)水型社會建設，強化用水定額管理，不斷提高水資源的利用效率。加快推進引江濟淮前期工作，力爭啟動引江濟巢與淮水北調等跨區(qū)域調水工程，逐步解決沿淮淮北地區(qū)及江淮丘陵部分地區(qū)水資源短缺問題。大力發(fā)展農村水利基礎設施，安徽水利廳指出在“十二五”規(guī)劃中，要加固大中型病險水閘173座，完成100條中小河流治理；實施1，800座中小型水庫加固，實施1，000多座中小型排灌泵站改造；實施“萬條農村溝河”清淤，擴挖20萬口“當家塘”；再解決2，000萬農村人口飲水安全問題，實施大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，新增和改善1，000萬畝農田排灌能力。另外，還要加快構建水生態(tài)環(huán)境保護體系，在主要水土流失區(qū)合理布設工程、林草措施，實行山、水、林、田、溝、渠、井、路綜合治理，加快水電新農村電氣化縣和小水電代燃料工程建設，加大城鄉(xiāng)河湖水系整治與生態(tài)修復力度，大力實施溝、河、湖連通工程，建成全省水環(huán)境保護和河湖生態(tài)健康保障體系。

（四）探索BO T、BT方式對農田水利進行融資的方式

1、什么是 BO T、BT方式。 BOT，即建設—經營—轉讓，是指政府（或政府屬的投資公司，下同）通過契約授予私營企業(yè)（或社會投資者、外國企業(yè)）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤，特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。

BT，即建設—轉讓，是BOT的演化模式，其與BOT不同之處在于項目建好后，政府立即回購并進行經營管理，私人企業(yè)或者社會投資者通過政府回購款回收投資并獲取投資收益。

2、農業(yè)灌溉方面的準公益性項目建設中，政府應是投資的主體，社會資金是農田水利基礎建設投入的有益補充。通過制定有效的政策和措施，鼓勵和吸引社會資金投入工程建設，只要其運作符合有關法律法規(guī)和農田水利規(guī)劃，不改變工程的性質和用途，不降低服務標準和質量，就應得到充分利用，以“小山塘、小灌區(qū)、小水陂、小泵站、小堤防”為代表的農村“五小”水利工利項目一般采用整體打包或者對取水口和主要輸水管線主體項目打包的方式推行BOT模式。加強規(guī)范化建設農田水利基礎設施建設應用，BOT模式融資時間短、經驗少，因此各級政府部門應做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作，明確職責，落實工程責任制，聯(lián)系農業(yè)生產、水旱災害等情況，突出重點，認真核定建設規(guī)模、范圍、內容等，同時加快出臺正式的B0T項目制度規(guī)范，將工程建設納入法制化軌道，從法律上明確政府在項目投資概算、設計方案確定、工程質量檢驗、財務審計等具體過程中的權力。

3、重視項目前期籌備和招投標工作。安徽泗縣2012年小型農田水利重點縣設施面向全社會進行招標。由此可見，安徽省政府已經逐步改革水利工程的融資體制，負責B0T項目籌資的地方政府應重視項目前期籌備和招投標工作。首先，在B0T項目籌備上要充分認識項目準備工作的重要性，為企業(yè)提供良好的、公平的參與環(huán)境，如編制地方水利項目的可行性研究報告、編制水利工程概算、組織項目初步設計、嚴格辦理相關行政審批手續(xù)、把關征地拆遷等。其次，在投融資平臺建設上，應為有條件的企業(yè)提供公平的競爭參與機制，嚴格審查競標者資歷。

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