從“網格化管理”到“網絡化治理”——社會管理模式與秩序觀的轉型

夏國鋒，劉 輝

(1.湖北文理學院 經濟與政法學院，湖北 襄陽 441053;2.河南大學 公共管理系，河南 開封 475001)

加強和創(chuàng)新社會管理，是中央從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)確定的一項重大戰(zhàn)略任務。黨的十六屆四中全會指出要“深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政府法規(guī)，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十七大以及三中、四中和五中全會對“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局做出了進一步的闡述。正是在此背景下，“社會管理創(chuàng)新”成為當前學界新的學術熱點，并推動了地方各級政府進行社會管理實踐創(chuàng)新的高潮。

一、“網格化管理”模式的興起及其局限

傳統(tǒng)的社會管理體制正在面臨著新的挑戰(zhàn)與要求，從政府到社會各界都在從理論與實踐上探討著基層社會管理體制與機制的改革與創(chuàng)新。尤其是在中央要求把“加強和創(chuàng)新社會管理”作為戰(zhàn)略性任務來抓的同時，各地紛紛成立試點(如北京、上海、宜昌、合肥等)，利用現(xiàn)代科技進行社會管理的創(chuàng)新試驗?！熬W格化管理”被認為是當前社會管理創(chuàng)新中的一種新模式。［1］

所謂“網格化管理”，即將管理對象按照一定的標準劃分成若干網格單元，把社區(qū)劃分為若干責任網格，將人、地、物、事、組織全部納入某個網格，每個網格涵蓋一定數(shù)量居戶，并安排相應專職網格管理員負責管理，通過利用現(xiàn)代信息技術(如專配的“社區(qū)e通”)全面負責網格內的信息采集、綜合治理、勞動保障、民政服務、計劃生育、城市管理等多項職責，從而達到提高管理效率、化解基層社會矛盾、穩(wěn)定社會的目的。網格化管理模式是將特定行政區(qū)域再細劃分為一個個“網格”，使這些網格成為政府管理基層社會的基本單元，這種模式實是傳統(tǒng)社會管理模式的進一步精細化、扁平化，實是“管理情結”的進一步體現(xiàn)［2］，但在根本理念上并非有所改變，其背后是服務與穩(wěn)定理念的復合，服務是手段，穩(wěn)定是目的。盡管相比傳統(tǒng)社會管理模式而言，網格化管理提升了服務意識、重視了民生，但卻也顯現(xiàn)出其存在的局限與不足:

1.重屬地管理，卻輕屬人管理

屬地管理具有明顯的靜態(tài)性管理特征，忽略了現(xiàn)代社會日益增強的社會流動性;屬人管理則堅持以人作為其服務的核心對象，對社會實施動態(tài)的管理。網格化管理模式雖然利用現(xiàn)代信息技術，增強了對基層社區(qū)公共物品(如對井蓋、路燈等)的效率與供給能力及基本服務信息的了解與掌控能力，［3］但其運行理念與實質仍然內含著被管理對象的屬地性質，強調對一方地區(qū)的管制。

2.重條塊控制，卻輕整體治理

網格化管理模式致力于將屬地分割為若干不同條塊，政府“派”專人負責并承擔相應的管理責任，其主要特點在于各條塊職責相對明確。正如“網格協(xié)管員”所言，網格就是他們的“責任田”，在其各自分管的范圍內，出現(xiàn)的各種問題都由他們來解決。在注重條塊分割的同時，這種社會管理模式也往往忽視了社會系統(tǒng)的整體性特征，人為割裂了社會系統(tǒng)內部各種聯(lián)系，往往導致基層社會管理中只重條塊、而忽視整體的社會管理模式。

3.事權下放，治理資源卻不足

在網格化管理中，采取“兩級政府、三級管理、四級模式”的運行機制。從表面上看，這一管理方式將管理的權限下放到基層組織中去了，但事實上是責任下放而權限不足，則加重了基層社會治理單元的負擔，使得網格運轉不良。因為基層群眾自治組織并非一級政府組織，但這種管理模式卻又反而加劇了它的行政化傾向;它沒有法定的財權，卻同時又要負有更多的責任。在這種一元化權力壓力下從而產生相應問題:基層組織因為負擔過重，對于接踵而來的工作應接不暇;既無財權也無治權的基層群眾自治組織無法履行社會管理的重任;承擔如此多的行政職能，但在法律上使得屬于群眾自治性組織多遭人詬病，影響到居民對自治組織的認同感。

4.管理成本過高，政府財政負擔重

在網格化管理的推行過程中，政府往往要根據(jù)網格的劃分來配備相應的社會網格協(xié)管員，在面對社會失衡時也需要動用各種人力、物力、財力、技術手段等去面對單個的“居民”，這就造成了過高的社會管理成本。以宜昌市的網格化管理模式為例，宜昌市將5個城區(qū)的112個社區(qū)，劃分成1 110個網格，每個網格涵蓋200至300戶居民，安排1名專職網格管理員負責管理，其網格管理員大多數(shù)面向社會招聘，少數(shù)從公益性崗位轉換而來，其招聘成本、管理成本、工資成本還有運行成本，在很大程度上造成了政府部門沉重的財政負擔。單“社區(qū)e通”一項，由于每個成本在3 000元左右，1 110個就是330萬元左右，若再加上人力成本、系統(tǒng)建設費用和維護費用，將產生一筆長期的、持續(xù)的財政開支。而對于那些財力有限的地方政府而言，很可能又會造成地方性財政危機。

網格化管理雖然重心體現(xiàn)了服務，卻忽略了治理內涵。雖然網格化管理利用了現(xiàn)代計算機網絡技術在社會管理與服務中的運用，但卻缺少社會學的理念視野。從社會建設與長遠發(fā)展來看，網格化管理不僅無法利于促進公民社會的生成，反而會更進一步強化“大政府、小社會”的關系格局，從而使社會管理變成名副其實的“管理社會”，無法促進社會自我管理、自我服務的自主性。因為社會建設與社會管理創(chuàng)新的一個本質要求，是建立以社會自我管理和公民廣泛參與為前提的政府主導的社會管理體制，努力完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局。

二、網絡化治理的內在價值與理念

與網格化管理體現(xiàn)的控制型秩序觀不同，網絡化治理作為一種新型公共治理理論，秉持一種合作型秩序觀。［4］網絡化治理在價值理念上強調互相合作、彼此信任、利益協(xié)調、公共服務與包容發(fā)展的融合。結合我國實情，其具體體現(xiàn)為強調黨委、政府、社會組織、公眾作為社會治理的多元主體，但網絡化治理的核心主體仍然是政府，社會組織與公眾則是不可缺少的參與主體。網絡化治理主張通過價值共識形成合作機制，通過公眾組織化形成信任機制，通過利益共容形成協(xié)調機制，通過公共文化建設培養(yǎng)公眾的公共精神與公共理念，從而有利于真正實現(xiàn)“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局。通過網絡化治理，真正使基層社會管理達到“縱到底、橫到邊”，在縱向層面使政府形成克服層級結構“碎片化”的權力線;在橫向層面形成克服社會參與、區(qū)域合作不足的行動線。網絡化治理以“善治”為追求目標，即在價值層面上追求公共利益最大化、在工具層面上追求有限資源的最優(yōu)配置。

1.網絡化治理鼓勵社會參與，促進主體多元參與機制

在網絡化治理中，政府依然是社會治理的核心主體，但政府與其它各種社會力量共同構成相互依存的網絡體系，各網絡結點之間是平等與合作的關系，在合作中“各負其責、各司其能”。黨委組織部門則堅持社會主義核心價值的引導功能，把握政治發(fā)展方向，宣傳黨的政策、路線與方針;各級政府在網絡協(xié)調和維護方面扮演積極主動的引導者角色，促進多元治理主體合作治理模式的建構，在制度上提供各種機制，在戰(zhàn)略上促進建立共同合作的愿景;民間社會組織、非政府組織、企業(yè)、公眾則積極主動參與社會公共事務治理，既要監(jiān)督政府活動，又要發(fā)揮與政府的協(xié)商、共治功能，促進公共利益最大化。而目前的社會管理模式中，黨政部門是單一主體，社會組織與公眾參與嚴重不足，以致只見“黨委領導、政府負責”，不見“社會協(xié)同、公眾參與”。

2.網絡化治理注重引導價值共識，促進合作機制

合作機制是網絡化治理的主要運作機制。在網絡化治理中，各主體之間通過合作共治代替競爭對立，增進公共價值。公共價值是網絡化治理的共識價值，它是高于個人價值、部門價值、地方價值之上的社會合意基礎上的共同信念。如當前，農村社會出現(xiàn)以下公共價值缺失的現(xiàn)象:公共文化的衰落，特別是文明健康的公共文化生活嚴重式微;無論農村基層干部，還是農村居民，在對社會主義核心價值、農村傳統(tǒng)價值倫理認同上出現(xiàn)不同程度的迷失;干部個人私欲的膨脹、部門主義的盛行、農村“無公德個人”的出現(xiàn)，以致出現(xiàn)基層政府運行體制“碎片化”，下級象征性服從上級，各部門、各地區(qū)根據(jù)各自需要執(zhí)行上級政策;［5］農民之間難以合作、公共物品無法自我組織提供等。

3.網絡化治理主張培育社會資本，增進信任機制

社會信任既包括官民之間的信任，還包括公民之間的信任，政府與企業(yè)、社會組織之間的信任。社會信任是合作的必要前提，是共同行動的基礎。當前社會基層政權組織與群眾自治組織權威的弱化，與群眾對基層政府與基層自治組織的信任缺乏有關聯(lián)?！爸醒胝呤呛玫?，只是地方干部念歪了?！倍捎诘胤礁刹繜o法取得群眾的信任，很多工作難以推進，從而也容易形成基層管理干部“過一天算一天”的消極心態(tài)。另外，由于社會信任缺失，基層社會出現(xiàn)的矛盾糾紛、公共品缺失等問題，越來越難以在基層化解，更多地是通過上訪渠道找上級領導、找中央、找“青天做主”。

4.網絡化治理強調利益共享，增強協(xié)調機制

利益共享是包容性增長過程中社會利益分配中的公平、公正，利益共享既包括中央政府、地方政府、居民之間的利益共享，還包括政府各部門、各地區(qū)之間的利益共享，政府與市場、民間社會之間的利益共享。而現(xiàn)實的社會管理實踐中，許多社會矛盾與糾紛的引發(fā)多是由于利益分配的不公正、不平等。如城市化進程中的房屋拆遷、土地征用等，存在政府和開發(fā)商對農民補償嚴重不公的現(xiàn)象，在社會利益無法共享前提下，矛盾頻發(fā)、無法協(xié)調的現(xiàn)象自然增多。政府要發(fā)展、企業(yè)要營利、農民要生存，雖然利益訴求不同，但必須達到利益共享。只有價值共識與利益共享基礎上，才能增強協(xié)調機制，政府各部門、各層級政府之間、政府與企業(yè)、社會之間的協(xié)調與合作關系才能實現(xiàn)。例如，當前一些地方探索“在縣設群眾工作部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設群眾工作站、村級設有群眾工作室”的實踐，實是對網絡化治理理論的具體運用。比如對農民工的服務，往往又會牽涉到農民工流出地與流入城市之間政府部門的協(xié)調與合作，而這些工作又非簡單地強調屬地管理、區(qū)域管理的網格化管理能解決。

5.網絡化治理尊重多元與差異，促進優(yōu)化資源配置

隨著社會、政治和經濟變化過程的相互依賴性、偶然性和不確定性的凸現(xiàn)，治理過程已經不局限在政府的正式結構之中。而傳統(tǒng)管理模式的實質缺陷在于自上而下的壓力型體制僵化及其治理資源在體制內的消耗，以及政府體制運行的碎片化、部門主義盛行。在地區(qū)社會發(fā)展的非均衡性與差異性前提下，發(fā)揮地方政府在治理中的積極性與主動性、促進多元化，同樣是網絡化治理的核心理念。［6］網絡化治理可以有效應對地方化、差異化現(xiàn)實，避免“一刀切”模式帶來的負面影響，因地制宜，從而達到有限資源的合理配置與優(yōu)化利用。

三、實現(xiàn)從網格化管理到網絡化治理的轉型

傳統(tǒng)的管理模式視政府為唯一的權力中心和行為主體，而網絡化治理具有豐富而深刻的內涵，凸顯治理主體的多元化、旨在根據(jù)多元的利益訴求，在客觀上改變社會政治參與的傳統(tǒng)框架，建立起一個合作共治的治理結構，［7］從而真正形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。

1.加強社會治理主體建設、促進多元主體參與格局

首先，社會管理創(chuàng)新不能脫離我國實際，拋開“黨委領導”的政治方向。但堅持黨委領導，并非倡導黨委組織包攬一切，而是優(yōu)化重塑黨委與政府、社會組織之間的關系，從而鞏固基層黨組織在社會中的權威地位。加強基層黨組織建設，旨在通過基層黨組織發(fā)展達到在社會民間組織的全覆蓋，提升黨員的政治素質，強化黨員帶頭追求社會公平、公正、正義的責任，積極有效傳播社會主義核心價值理念，從而鞏固基層黨組織在社會中的權威地位。

其次，加強基層群眾自治組織建設，通過進一步規(guī)范選舉、強化監(jiān)督，推動基層民主政治建設。除了加強基層程序民主建設，提升基層群眾自治組織的自治能力，還必須進一步規(guī)范基層政府組織與群眾自治組織的關系，提高基層管理干部尤其是村級干部補貼標準;明確基層群眾自治組織干部服務與發(fā)展的職責。

再次，加強民間社會組織建設，要對之進行積極培育、規(guī)范管理和加強引導，具體方面既要簡化登記注冊程序、降低門檻;又要對能夠積極促進基層社會發(fā)展與服務的民間組織(尤其是文化組織)，給予必要政策、資金支持。

最后，加強基層政府職能從社會管理向公共服務轉變。使基層政府職能從重在對基層社會的控制與維穩(wěn)向引導社會組織與公眾在相應框架內積極參與社會服務與管理上來，在社會治理網絡的協(xié)調與維護上承擔更多責任與義務，制訂社會組織參與社會治理的制度框架。

2.加強公共文化建設，促進社會價值共識

網絡化治理的核心運行機制是通過培育社會資本形成社會信任與合作關系，而這種關系的維系不再僅僅是利益的糾葛，更是一種價值上的共識與相互認同。［8］而社會價值共識與社會認同的形成，其根本在于通過社會公共文化建設，把社區(qū)建設成文明祥和的社會共同體?！霸谝粋€共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大?！保?］從短期來看，公共文化建設難以見成效;但從長遠來看，這實是一項戰(zhàn)略任務。而社會公共文化建設必須以社會主義核心價值體系為引領，運用群眾喜聞樂見的方式宣傳社會主義集體主義價值觀念，發(fā)揮傳統(tǒng)文化道德倫理觀念的約束機制，形成人們在觀念、信仰與心理層面的價值共識。

3.加強公共權力監(jiān)督、促成利益共容共享

當下社會矛盾與糾紛的增多，其根本在于利益分配不正與沖突;而利益分配公平、公正的缺失在于對公共權力缺乏監(jiān)督。加強公共權力的監(jiān)督，一是通過完善法制建設，通過法律制約權力;二是加強社會協(xié)商與公眾參與，通過權利監(jiān)督權力。網絡化治理強調社會組織與公眾的參與，而這種參與又能起到監(jiān)督與制約公權力的效果，從而形成良性循環(huán)。促進社會利益共容共享，同時還必須尊重人民的選擇權與自主權。

4.權限下放，促進地方治理的多元與差異

賦予地方基層政權相應的自主權限，促進地方自治，從而促進地方治理的多元與差異。要改變現(xiàn)有壓力型體制下的考核機制，同時改革“條塊分割”體制轉向注重對“塊”的建設，促使基層政權組織從消極“維權”到積極“治權”的轉變。

［1］王 喜，范況生，楊 華，等.現(xiàn)代城市管理新模式:城市網格化管理綜述［J］.人文地理，2007(3):116－119.

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［5］趙樹凱.論基層政府運行體制”碎片化”［EB/OL］.(2010－05 －12)［2012－07 －21］.http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=206712.

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