大部制部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的意義、困境與途徑

施雪華，陳 勇

（北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院，北京 100872）

所謂“大部制”即大部門體制，指的是國家為提高政府綜合管理能力，降低行政成本，提高行政效率，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，將職能相近、業(yè)務(wù)相似的部門合并成一個較大部門的政府組織體制。黨的十七大報告明確提出要 “加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”。黨的第十七屆中央委員會第二次全體會議通過的 《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出,“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機(jī)制。”2008年3月十一屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，即此，我國大部制改革拉開了序幕。

大部制即能夠有效避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理等問題，又具有整合政府資源、降低協(xié)調(diào)成本、提高行政效率等優(yōu)勢，成為當(dāng)今各國相繼推崇的政府組織模式。但是，一項改革在解決原有弊端的同時，可能會帶來新的弊端，甚至導(dǎo)致原有的弊端以新的形式出現(xiàn)[1]。大部制改革也不例外，它在具有眾多優(yōu)勢的同時，也存在許多難以避免的問題，如：增加部門內(nèi)部協(xié)調(diào)難度、加大政府首長和各部門領(lǐng)導(dǎo)的張力、增大權(quán)力部門化的可能性等等。如果這些問題不能得到有效解決，將會直接影響大部制改革的效果，甚至?xí)?dǎo)致改革的最終流產(chǎn)。

一、大部制部門內(nèi)部有效協(xié)調(diào)的意義

大部制一方面能夠明確部門職責(zé)、有效避免政府職能交叉、降低政府整體協(xié)調(diào)成本，另一方面，大部制也把原來的部際協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換成了部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，增加了部內(nèi)協(xié)調(diào)的難度。大部制下，部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)增加、人員增多，各部門的有機(jī)配合是部門發(fā)揮有效職能的基礎(chǔ)，內(nèi)部協(xié)調(diào)更為重要。

（一）部門內(nèi)部有效協(xié)調(diào)是大部制改革順利推進(jìn)的保障。中國的大部制改革是一個漸進(jìn)推進(jìn)的過程，改革后的大部門能否有效運轉(zhuǎn)將直接影響大部制改革的進(jìn)度，而部門內(nèi)部有效協(xié)調(diào)又是大部門有效運轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。但是，改革后的大部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的難度卻又明顯增大，給部門內(nèi)部協(xié)調(diào)提出了更大的挑戰(zhàn)。首先，改革后的大部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)增多、人員增加，相應(yīng)的部門內(nèi)部信息的傳遞、關(guān)系的協(xié)調(diào)也隨之加大、加難。其次，改革后，大部門內(nèi)部履行政府基本職能的機(jī)構(gòu)數(shù)量相對減少，單個機(jī)構(gòu)的管理幅度增寬，相應(yīng)的單個機(jī)構(gòu)的權(quán)力也就越大，如何協(xié)調(diào)這些權(quán)力龐大的機(jī)構(gòu)之間以及各機(jī)構(gòu)與總部門之間的權(quán)力平衡將會面臨著考驗。覆蓋部門基本職能的機(jī)關(guān)相對越少，司局職能則相對越寬，司局權(quán)力則相對越大，對部內(nèi)綜合協(xié)調(diào)能力的要求則相對越高[2]。再次，在合并成大部之前，由于不同的行政環(huán)境、部門文化等因素的影響，各管理機(jī)構(gòu)及單獨的執(zhí)行局在長期實踐過程中往往形成了自己獨特的思維方式及行動理念，這些異質(zhì)性極易導(dǎo)致合并后的組織運行過程產(chǎn)生矛盾和隔閡等不協(xié)調(diào)狀況。面對這些部內(nèi)協(xié)調(diào)挑戰(zhàn)，我們必須努力應(yīng)對，解決好實踐中的大部門內(nèi)部協(xié)調(diào)難題，使新成立的大部門能夠有效協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，唯有此才能保障大部制改革的繼續(xù)向前推進(jìn)。

（二）部門內(nèi)部有效協(xié)調(diào)是確保大部門組織整體效能的需要。系統(tǒng)理論指出任何組織都是由許多子系統(tǒng)組成的整體，組織的順利運行需要各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與配合。但由于各子系統(tǒng)的相對獨立性，他們往往又天生具有各自對抗的傾向。在大部門中，各分工機(jī)構(gòu)相對獨立，且各分部門的權(quán)力較大，在尋求實現(xiàn)大部整體目標(biāo)的同時，也會極力尋求增加各分機(jī)構(gòu)的部門利益，產(chǎn)生沖突和矛盾，影響部門整體效能。在缺乏溝通和協(xié)調(diào)的情況下，各部門為了保護(hù)地盤，通常在合作的時候保留實力或者犧牲整體利益，而在沖突的時候相互侵犯[3]。大部門組織規(guī)模增大，部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)增多，相應(yīng)地部門內(nèi)部的沖突和矛盾也會增多，從而影響著大部門的整體運作效能。為此，必須要對大部門內(nèi)各分機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，使其相互合作、運行順暢，以保證部門整體效能的實現(xiàn)。

（三）部門內(nèi)部有效協(xié)調(diào)是提高大部門組織內(nèi)聚力的需要。組織內(nèi)聚力，指的是組織對每個成員的吸引力和向心力，以及組織成員之間相互依存、相互協(xié)調(diào)、相互團(tuán)結(jié)共同達(dá)成組織目標(biāo)的程度和力量。穩(wěn)固和堅實的組織內(nèi)聚力是組織高效運行的內(nèi)在需求，組織內(nèi)聚力高，組織的效率和效能才高；內(nèi)聚力低，一盤散沙似的組織效率往往也很低。組織內(nèi)聚力的形成是共同的組織文化和價值觀念、制度規(guī)范的長期塑造以及長期共同工作形成的習(xí)慣等共同作用的結(jié)果。在官僚制組織結(jié)構(gòu)中，組織成員在組織認(rèn)同感、工作動機(jī)、協(xié)調(diào)、信息和目標(biāo)等方面都存在分化，形成組織內(nèi)部的橫向水平分化和縱向的垂直分化，由此在組織內(nèi)部形成錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，出現(xiàn)縱向和橫向的各種利益小團(tuán)體。這些利益小團(tuán)體之間的矛盾和沖突很大地影響著組織內(nèi)聚力的形成，制約著組織效率的實現(xiàn)程度。新成立的大部門組織是由許多小部門整合而成，這些小部門在長期的組織過程中已經(jīng)形成了其特有的組織文化和價值觀念，這樣一方面使這些分機(jī)構(gòu)內(nèi)部內(nèi)聚力很強(qiáng)，另一方面，也使這些分機(jī)構(gòu)之間相互排斥，阻止大部門組織整體內(nèi)聚力的形成。新成立的大部門組織必須要沖破這些內(nèi)部藩籬，形成大部門組織整體內(nèi)聚力，唯此才能提高大部門組織的整體效率和效能。對組織內(nèi)部進(jìn)行有效協(xié)調(diào)是提高組織內(nèi)聚力的一個有效途徑。

（四）部門內(nèi)部有效協(xié)調(diào)是降低大部行政成本的需要。交易費用經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為組織和市場是兩種可以相互替代的資源配置機(jī)制，組織的規(guī)模邊界是由在市場中進(jìn)行一筆交易的費用與在組織內(nèi)部進(jìn)行同一筆交易費用的對比來決定的，當(dāng)市場的交易費用高于組織內(nèi)部的管理費用時，組織的規(guī)模傾向于不斷擴(kuò)張，這個過程一直持續(xù)到交易費用等于管理費用時為止，這一點就是組織的邊界。經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森說過：管理費用不但包括組織協(xié)調(diào)費用，還應(yīng)該包括內(nèi)部市場機(jī)制在配置資源時所引起的內(nèi)部市場交易費用[4]。公共組織也不例外，行政管理成本即包括組織協(xié)調(diào)費用，也包括組織內(nèi)部配置資源時所產(chǎn)生的部內(nèi)交易成本費用。降低部門行政成本，必須要設(shè)法降低部內(nèi)交易成本。改革后的大部門，內(nèi)部機(jī)構(gòu)眾多，大部內(nèi)部交易成本總體水平必然會升高，內(nèi)部交易成本費用在行政成本中的比例必然擴(kuò)大。故此，設(shè)法降低部內(nèi)交易成本將是降低大部行政成本的一個著力點。由于部門內(nèi)部交易成本產(chǎn)生的一個很大原因是部門內(nèi)部分機(jī)構(gòu)的部門本位主義及其相互之間的矛盾。所以，降低部內(nèi)交易成本，可以從打破部門內(nèi)部分機(jī)構(gòu)之間的本位主義和解決分機(jī)構(gòu)之間矛盾來入手，而這又都屬于大部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)范疇。通過對大部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間、機(jī)構(gòu)和人員之間、不同機(jī)構(gòu)人員之間的協(xié)調(diào)溝通，使其認(rèn)識統(tǒng)一、關(guān)系和諧、行動一致、相互合作，降低了分機(jī)構(gòu)的本位主義傾向，最大限度地解決了分機(jī)構(gòu)之間的矛盾和隔閡，自然也就降低了部內(nèi)交易成本，從而也使大部部內(nèi)行政成本的降低成為必然。

二、大部制部門內(nèi)部協(xié)調(diào)面臨的困境

通過以上分析，可以看出大部制部門內(nèi)部有效協(xié)調(diào)具有深遠(yuǎn)的意義。但是要真正實現(xiàn)大部制部門內(nèi)部的有效協(xié)調(diào)卻并非易事，改革后剛剛形成的大部門部內(nèi)協(xié)調(diào)面臨諸多困境。

（一）大部門組織內(nèi)聚力不足，制約著其內(nèi)部協(xié)調(diào)的順利進(jìn)行。前面我曾經(jīng)提到過，組織內(nèi)聚力和組織內(nèi)部協(xié)調(diào)互為因果，且呈正相關(guān)關(guān)系。但是改革后剛剛合并形成的大部門卻往往是組織內(nèi)聚力最弱的時候，從而也在一定程度上制約著大部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的順暢進(jìn)行。一來剛剛形成的大部門整體組織文化還遠(yuǎn)未形成，影響著組織內(nèi)聚力的生成；二來合并進(jìn)來由原有小部門轉(zhuǎn)化成的大部門內(nèi)部分工機(jī)構(gòu)卻又往往具有很強(qiáng)的機(jī)構(gòu)凝聚力，這也反過來阻礙著新的大部門整體內(nèi)聚力的形成。由多個小部門整合成的大部門因缺乏內(nèi)聚力導(dǎo)致內(nèi)部結(jié)構(gòu)的松散性，大部門很難形成共享的組織文化，各自為政的局面會造成內(nèi)部協(xié)調(diào)困難[5]。另外，即使是比較成熟的大部門組織也還會存在著內(nèi)聚力不足的現(xiàn)象。因為，組織內(nèi)聚力和組織規(guī)模往往成負(fù)相關(guān)關(guān)系：組織規(guī)模越大，組織內(nèi)聚力越弱。大部門組織規(guī)模巨大，內(nèi)部機(jī)構(gòu)眾多，結(jié)構(gòu)和關(guān)系也較復(fù)雜，這些客觀條件使大部門組織本身也就不易形成很強(qiáng)的內(nèi)聚力。國外大部門運作實踐也顯示大部作為一個部門，實際上有很多都沒有產(chǎn)生內(nèi)聚力。如英國于1970年成立的環(huán)境事務(wù)部 “好像是由許多部分湊在一起組成的一個混合物,而不是一個緊密結(jié)合的統(tǒng)一體”[6]。這種狀況的直接后果是內(nèi)部協(xié)調(diào)困難，運作效率低下，最后被迫再次分開。

（二）大部門部內(nèi)組織要素增多，加大了內(nèi)部協(xié)調(diào)的難度。組織要素是組織系統(tǒng)內(nèi)各組成部分和成分，是組織的基本單位。組織規(guī)模越大，組織要素越多，組織越復(fù)雜，對組織協(xié)調(diào)能力的要求越高。組織理論認(rèn)為，組織在進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組后，其面臨的主要困境就是不同結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與整合問題，而其中最核心的問題又是組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部各要素之間的分工與協(xié)調(diào)問題。從組織結(jié)構(gòu)上來看，大部制可以說是組織向橫向邊界的擴(kuò)展，這種橫向擴(kuò)展必然導(dǎo)致組織規(guī)模的擴(kuò)大，組織要素的增多，組織結(jié)構(gòu)更復(fù)雜，這些必將增大組織內(nèi)部協(xié)調(diào)難度?！敖M織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加，而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個方向上的復(fù)雜性”。[7]這種復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)一方面使大部門組織內(nèi)部協(xié)調(diào)的事務(wù)增多，另一方面也使部門內(nèi)部縱向和橫向的協(xié)調(diào)更復(fù)雜，加大了協(xié)調(diào)的難度。

（三）大部門組織內(nèi)部整合度低，增大了內(nèi)部協(xié)調(diào)的壓力。理想的大部門組織應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部高度整合的組織，是通過轉(zhuǎn)變政府職能、整合資源，對政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新科學(xué)規(guī)劃設(shè)置而形成的精簡效能組織。但現(xiàn)實中，由于種種原因，卻呈現(xiàn)了一種“合并同類項”的趨勢。許多大部門組織不是經(jīng)過精心整合科學(xué)規(guī)劃而成，而是直接將許多小部門合并起來 “組成”一個大部門，僅僅為了簡單的“大”而組成的大部門。這樣形成的大部門，不僅達(dá)不到精簡機(jī)構(gòu)的目的，而且使新成立的大部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉、職責(zé)不清，這樣的結(jié)果也就等于是把原來屬于部際之間的問題和矛盾轉(zhuǎn)化成了內(nèi)部矛盾。但分部門而治時的矛盾與隔閡不會因為同屬一個部門而消失，部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的矛盾絲毫不亞于部際之間的矛盾。將外部矛盾內(nèi)部化，從另一種意義上來說是將外部協(xié)調(diào)成本轉(zhuǎn)嫁到內(nèi)部，這樣一來，必然增加部內(nèi)協(xié)調(diào)的壓力和難度。

（四）部門內(nèi)部綜合管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)能力弱，影響著部內(nèi)協(xié)調(diào)的有效性。組織內(nèi)部綜合管理部門的一個很大職責(zé)就是統(tǒng)籌部門內(nèi)部資源、協(xié)調(diào)部內(nèi)機(jī)構(gòu)關(guān)系，對組織內(nèi)部各分支機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行協(xié)調(diào)。但是，我國現(xiàn)行的部門內(nèi)部綜合管理機(jī)構(gòu)并不具有本應(yīng)有的組織協(xié)調(diào)能力。首先，我國現(xiàn)有的政府組織機(jī)制并未賦予綜合管理部門充分的協(xié)調(diào)職權(quán)。如部門所屬的辦公廳（辦公室）只是承擔(dān)機(jī)關(guān)文電、日常工作的協(xié)調(diào)督查、政務(wù)公開、新聞發(fā)布等一些日常管理工作，而未被正式賦予綜合協(xié)調(diào)中心的地位。其次，現(xiàn)行協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠完善，還未建立起明晰的協(xié)調(diào)方式及明確的協(xié)調(diào)層級，各綜合管理部門并不能站在部門全局的位置完全適應(yīng)改革后的新要求。最后，現(xiàn)有綜合管理部門綜合能力較低、協(xié)調(diào)專業(yè)化水平不高，面對紛繁多變的社會事務(wù)及部內(nèi)復(fù)雜繁多的協(xié)調(diào)事項常常無力應(yīng)對。針對當(dāng)今社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類公共危機(jī)事件，綜合司局并未有一套完整的工作流程和相對成熟的應(yīng)對體系，這也導(dǎo)致其在危機(jī)管理過程中尚不能承擔(dān)起統(tǒng)籌部門內(nèi)部資源，協(xié)調(diào)部內(nèi)機(jī)構(gòu)關(guān)系形成部門合力的職能[8]。

（五）大部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間博弈張力增大，使部內(nèi)協(xié)調(diào)更加困難。組織目標(biāo)的實現(xiàn)需要組織參與者（組織成員及組織機(jī)構(gòu)）之間的合作，在合作過程中，參與者的策略選擇依賴于其他參與者的選擇。也就是說，組織整體目標(biāo)的實現(xiàn)過程實際上是組織參與者之間協(xié)調(diào)與博弈的過程。由于存在著參與者之間的認(rèn)知差異及受到參與者自利動機(jī)的影響，也就會存在著不能將參與者協(xié)調(diào)到合作的最佳狀態(tài)中的狀況發(fā)生，這樣協(xié)調(diào)失靈就出現(xiàn)了。通常來說，組織規(guī)模越大、組織分工越細(xì)、組織結(jié)構(gòu)越復(fù)雜、組織參與者越多，組織內(nèi)部博弈張力也就越大，內(nèi)部協(xié)調(diào)也就越困難。大部門組織，一是由于規(guī)模較大，內(nèi)部職責(zé)分工會更細(xì)，內(nèi)部結(jié)構(gòu)會更復(fù)雜，組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的博弈會更多、張力會更大，從而部內(nèi)協(xié)調(diào)的負(fù)荷會更重?！霸O(shè)置不同的職責(zé)與部門可以帶來專業(yè)化的好處，但同時也產(chǎn)生了協(xié)調(diào)與控制問題，不同的部門都傾向于優(yōu)先考慮自己的利益……結(jié)果只能是局部最優(yōu)化，即重點在于達(dá)到部門的目標(biāo)而不是整體的目標(biāo)”[9]。二是大部門內(nèi)部單個執(zhí)行機(jī)構(gòu)的資源會更多，單個機(jī)構(gòu)的權(quán)力會更大，從而也在一定程度上增加了不同機(jī)構(gòu)之間博弈的張力，加大了部內(nèi)協(xié)調(diào)的難度。

三、大部制部門內(nèi)部有效協(xié)調(diào)的途徑

大部制部門內(nèi)部的有效協(xié)調(diào)是大部有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，但由于存在機(jī)構(gòu)數(shù)量增加、組織文化差異、內(nèi)部權(quán)力及利益沖突加劇等因素，大部制內(nèi)部協(xié)調(diào)變得異常困難。改善大部制內(nèi)部協(xié)調(diào)應(yīng)該從組織文化、組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部溝通、制度建設(shè)等多方面入手，建設(shè)一套運轉(zhuǎn)有效的大部制內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）建設(shè)良好的大部組織文化，提升大部門組織內(nèi)聚力。文化是一種看不見摸不著但卻可以真切感知到其存在的一種行為指令系統(tǒng)，它對人們的行為選擇與行為導(dǎo)向有著潛移默化的支配作用[10]。良好的組織文化是提升組織內(nèi)聚力的前提與基礎(chǔ)。組織文化是組織在長期的實踐活動中形成的，為組織成員普遍認(rèn)可和遵循的，具有本組織特色的價值觀念、團(tuán)體意識、工作作風(fēng)、行為規(guī)范和思維方式的總和。良好的組織文化能夠?qū)M織成員起到導(dǎo)向、約束、凝聚和激勵作用。改革后的大部門由于其是由多個部門合并而成，內(nèi)部文化往往即復(fù)雜又多元，既難以起到凝聚的作用，也使內(nèi)部因為文化的異質(zhì)而難以協(xié)調(diào)。要保證大部組織的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效管理，必須加強(qiáng)大部組織文化建設(shè)。正如弗朗西斯·福山所說:“正規(guī)的法律和強(qiáng)有力的政治和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)與制度盡管十分重要，但它們自身卻不足以保證現(xiàn)代社會獲得成功”，行政管理制度的發(fā)展“始終要依賴某種共享的文化價值觀念才能起到恰當(dāng)?shù)淖饔谩盵11]。提升大部門組織內(nèi)聚力，必須要建設(shè)良好的大部組織文化，首先，大部門首長要樹立建設(shè)大部組織文化的決心與信心，帶領(lǐng)組織成員共同塑造有特色的組織文化；其次，要培育組織成員的公仆意識，用公共行政精神引領(lǐng)組織文化的發(fā)展方向；再次，加強(qiáng)組織文化制度建設(shè)，精心打造大部組織文化器質(zhì)層；最后，開展豐富多彩的大部組織文化活動，多渠道影響組織成員的組織心智生成。通過組織文化建設(shè)，提高了大部門的內(nèi)聚力，大部門內(nèi)部協(xié)調(diào)自然也就會更加順暢，協(xié)調(diào)的有效性將會大大提高。

（二）精心設(shè)計大部門組織結(jié)構(gòu)，注意整體性和專業(yè)性統(tǒng)一。分工與協(xié)調(diào)是組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的兩個最基本、最核心的問題，組織結(jié)構(gòu)重組之后，其運行的主要困境就是不同結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)及各專業(yè)分工機(jī)構(gòu)之間的整合問題。早在1937年，古利克在《組織理論札記》一文中就指出，分工可以讓不同專業(yè)和技能的人各施所長、各盡所能，進(jìn)而導(dǎo)致高效率，但是過度的分工容易演變?yōu)榉稚⒒?，無法創(chuàng)造整體效益，因此如何建立有效的溝通和協(xié)調(diào)方式是組織理論的關(guān)鍵問題[12]。建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督互相協(xié)調(diào)又適度分離的大部組織運行模式，在推行中主要有兩種形式：一種是橫向的分離，通過不同職能部門的“三權(quán)”分離達(dá)到此目標(biāo)；另一種是縱向的，上層決策，下層執(zhí)行，內(nèi)設(shè)獨立的監(jiān)督部門 （可以設(shè)想組成委員會形式，委員由各層代表組成）。無論是采取哪一種形式，大部門內(nèi)部的職能分工都會比合并前的組織更復(fù)雜，對其進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，保證組織整體和諧運行就成為關(guān)鍵的問題。大部門組織具有多領(lǐng)域、寬職能的特點，其內(nèi)部的分工會更多、更細(xì)，在進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計時，要注意整體性和專業(yè)性的統(tǒng)一，這樣才能保障內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)順暢，實現(xiàn)組織目標(biāo)。首先要理順各職能部門之間的關(guān)系，處理好職能統(tǒng)一和相互制約之間的關(guān)系。其次，在合理分工的基礎(chǔ)上，要清楚劃定各部門的職責(zé)，處理好合理分工與權(quán)責(zé)一致的關(guān)系。最后，設(shè)置內(nèi)部職能專業(yè)機(jī)構(gòu)時，要注意各機(jī)構(gòu)之間的分工與聯(lián)系，處理好整體和局部的關(guān)系。要知道大部制的“大”并不是機(jī)構(gòu)的簡單合并與重組，而重在對功能的整合、職責(zé)關(guān)系的理清，以此降低行政成本、提高行政效能。

（三）確定合理的大部門管理幅度，保持大部門組織適度規(guī)模。管理幅度指的是管理主體有效管理下級的數(shù)量，從組織結(jié)構(gòu)上來說，也即是指管理的寬度。一般來說，每個管理主體能夠有效管理下屬的數(shù)量總是有限的，管理幅度過寬，容易造成監(jiān)督不力、溝通不暢、協(xié)調(diào)不周，使組織陷入失控和混亂狀態(tài)；管理幅度過窄，又會造成資源的浪費?！叭魏涡姓賳T僅僅能夠有效地監(jiān)督數(shù)目有限的直接下屬，最高行政長官下屬部的數(shù)目、部首長下屬局的數(shù)目等等不應(yīng)該超過行政長官的 ‘控制幅度’(即他能有效監(jiān)督下屬的數(shù)目)?！盵13]大部門必須確定合適的管理幅度，既不能過寬也不能過窄。如果大部門管理幅度過窄，就達(dá)不到整合資源和機(jī)構(gòu)的目的；但大部門的管理幅度也不能太寬，太寬則可能造成大部內(nèi)部機(jī)構(gòu)間關(guān)系的復(fù)雜化，使部門內(nèi)部協(xié)調(diào)困難，且容易造成部門機(jī)構(gòu)之間互相牽制、職責(zé)不清等問題。在組織規(guī)模一定時，管理幅度和管理層級成反比。也就是說，在組織規(guī)模一定的情況下，可以通過調(diào)節(jié)管理層級來保證管理幅度的有效性?？墒?，公共組織由于其特殊的政治特征，其管理層級是一定的。這也即是說，公共組織無法利用通過調(diào)節(jié)管理層級來保證管理幅度有效性這一手段。據(jù)此，為了確保大部門組織的順暢協(xié)調(diào)、有效運轉(zhuǎn)，在對政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合兼并組成大部時，首先必須要確定合理的大部門管理幅度，保持大部規(guī)模適當(dāng)。正因為如此，公共行政學(xué)家古利克將規(guī)模視為限制協(xié)調(diào)的重要因素之一。[14]

（四）加強(qiáng)大部內(nèi)部協(xié)調(diào)制度建設(shè)，實現(xiàn)部內(nèi)協(xié)調(diào)的程序化。路徑依賴?yán)碚撝赋鋈藗円坏┻x擇了某種制度，由于受規(guī)模經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期等因素的影響，一方面會促使該制度沿著既定的方向不斷得到固化，另一方面，人們一旦據(jù)此制度規(guī)范做出了行為選擇就會自覺遵循、不斷強(qiáng)化。該理論告訴我們，制度影響人們行為選擇的自覺性和慣性，人們一旦習(xí)慣了某種制度的規(guī)約，會自覺遵守并貫徹之。提高大部制部內(nèi)協(xié)調(diào)的效果與效能，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部內(nèi)協(xié)調(diào)制度建設(shè)。部內(nèi)協(xié)調(diào)的制度一旦建立起來后，一方面會影響部內(nèi)人員和機(jī)構(gòu)在行為選擇中自覺遵循制度規(guī)范，減少不確定問題的出現(xiàn)，減輕協(xié)調(diào)的壓力；另一方面，部內(nèi)協(xié)調(diào)制度的建立，可以使很多常態(tài)的協(xié)調(diào)事務(wù)協(xié)調(diào)程序化，提高協(xié)調(diào)效率。改革后的大部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)人員增多，協(xié)調(diào)任務(wù)加大，新成立的大部組織又處于制度化的初始階段，協(xié)調(diào)制度建設(shè)一定會面臨更多的困難。也正因為如此，剛成立的大部更應(yīng)該加強(qiáng)制度建設(shè)。因為協(xié)調(diào)任務(wù)多，所以需要制度來規(guī)范和引導(dǎo)。因為是新成立組織，制度則更容易固化，制度效益將自然處于一種遞增的趨勢。制度一旦建立，其網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)將會有助于組織成員達(dá)成共同認(rèn)知，與組織整體目標(biāo)趨同一致，降低協(xié)調(diào)壓力。另外，由于相同預(yù)期效應(yīng)的存在，協(xié)調(diào)制度將會越來越完善，這反過來又會促進(jìn)協(xié)調(diào)程序化進(jìn)程，降低協(xié)調(diào)成本，提高協(xié)調(diào)效率。

（五）暢通正式溝通渠道，保障部內(nèi)協(xié)調(diào)的順暢性。根據(jù)組織理論學(xué)家詹姆斯·湯普森的研究，組織構(gòu)成成分之間的相互依賴有三種類型：集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴。三種相互依賴模式的偶然性程度是遞增的，這導(dǎo)致協(xié)作難度也呈上升趨勢。他認(rèn)為這三種依賴形式分別對應(yīng)著三種不同的協(xié)作模式，即基于標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)作模式、基于計劃的協(xié)作模式、基于相互調(diào)整的協(xié)作模式[15]。根據(jù)湯普森的這一理論，大部部內(nèi)各組成部門之間在很大程度上是一種序列性依賴甚至是互惠性依賴，因此，大部部內(nèi)協(xié)調(diào)，除了要注重規(guī)章制度的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)外，還要特別注意部門相互之間的信息傳遞與級別溝通，加強(qiáng)溝通渠道建設(shè)。溝通是組織成功的核心，是組織內(nèi)部協(xié)調(diào)的核心。有效協(xié)調(diào)的前提條件就是要保持溝通渠道的暢通無阻。溝通渠道可以分為正溝通渠道與非正式溝通渠道。保證大部門協(xié)調(diào)的有效性，要加強(qiáng)正式溝通渠道的建立，使組織內(nèi)部的信息傳遞處于常規(guī)的、可控的狀態(tài)。首先，要確保下行溝通渠道暢通無阻。下行溝通是決策從上級流向下級機(jī)構(gòu)和人員的溝通，暢通的下行溝通渠道是政令得到有效執(zhí)行的保障。一項決策只有真正落實到基層，才算基本到位。其次，要暢通上行溝通渠道。上行溝通是下層的意見和建議流向上層的溝通?；鶎訖C(jī)構(gòu)是真正落實和執(zhí)行政策的主體，他們能最快、最真實的了解到?jīng)Q策執(zhí)行的效果和效能，只有使基層的信息迅速地反饋到上層，才有利于上層決策的科學(xué)性和有效性。再次，要建立明確的橫向溝通渠道。橫向溝通是同層機(jī)構(gòu)和人員的溝通。橫向溝通有利于節(jié)約時間、提高效率、便于合作。最后，還要有適度的斜向溝通渠道。

（六）建立專門綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)駕部內(nèi)協(xié)調(diào)事務(wù)。馬克思說過 “一個單獨的提琴手是自己指揮自己，而一個樂隊就需要一個樂隊指揮[16]。改革后的大部就像一個超大樂隊，要想使其協(xié)調(diào)一致奏出和諧美妙的音樂，就需要有一個專門的樂隊指揮。專門的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能將公共管理中的協(xié)調(diào)職能專業(yè)化、常態(tài)化，突破“一事一協(xié)調(diào)”的限制。為了避免產(chǎn)生新的機(jī)構(gòu)膨脹的問題，部內(nèi)專門綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以由改革原來的綜合部門來產(chǎn)生。對原來的辦公廳（室）進(jìn)行重新職能定位，強(qiáng)化其協(xié)調(diào)職能、賦予其協(xié)調(diào)中心的地位，使其承擔(dān)起協(xié)調(diào)部內(nèi)組織關(guān)系、疏通部內(nèi)工作渠道的責(zé)任。一方面，這些專門的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能夠在職權(quán)范圍內(nèi)制定出常態(tài)的協(xié)調(diào)程序、模式、方法等制度規(guī)范，提高協(xié)調(diào)效率；另一方面，這些專門的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能夠針對可能出現(xiàn)的突發(fā)協(xié)調(diào)問題，制定出科學(xué)而具有前瞻性的應(yīng)急協(xié)調(diào)制度，以便在出現(xiàn)突發(fā)事件時能夠迅速有效地控制危機(jī)局面，消弭部門內(nèi)部沖突，提高組織內(nèi)部協(xié)作運行的內(nèi)在一致性。

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