從公車改革的困境淺析解決權(quán)力腐敗的問(wèn)題的路徑選擇

姜 杰，臧星辰，陸 翼

（南京工業(yè)大學(xué) 法律與行政學(xué)院，江蘇 南京211815）

從公車改革的困境淺析解決權(quán)力腐敗的問(wèn)題的路徑選擇

姜 杰，臧星辰，陸 翼

（南京工業(yè)大學(xué) 法律與行政學(xué)院，江蘇 南京211815）

中國(guó)的公車改革已經(jīng)進(jìn)行了17個(gè)年頭。公車需要改革早已達(dá)成社會(huì)共識(shí)，那么為何還會(huì)陷入屢改屢敗的尷尬境地呢？因?yàn)楣囀侵袊?guó)封建“轎子”文化在當(dāng)代的延伸，公車問(wèn)題是中國(guó)權(quán)利腐敗的一個(gè)縮影，公車改革的深層含義則是對(duì)權(quán)力腐敗的整治。公車改革屢遭困境是因?yàn)槭艿搅藘r(jià)值觀念、權(quán)利主體、制度等方面的制約，所以公車改革才會(huì)屢改屢敗，本文將以公車改革的困境，來(lái)淺析中國(guó)特權(quán)制約的路徑選擇。

公車改革；權(quán)力制約；權(quán)力制約路徑

一、公車改革困境的原因分析

（一）基于價(jià)值理念方面的阻礙

中國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，封建文化中有很多消極的因素阻礙著公車改革?！肮俦疚弧笔欠饨ü倭胖贫鹊幕咎卣鳌＜窘衷凇侗本┤?qǐng)?bào)》上撰文指出：以官為重的封建思想流傳了幾千年，至今尚有很深影響。首先表現(xiàn)在：公共制度與決策設(shè)計(jì)中將“官”的利益放在優(yōu)先和第一位，甚至專門為照顧“官”的利益設(shè)計(jì)某些制度與政策。如：企業(yè)改制中讓“經(jīng)營(yíng)層”控股；公車制度改革中給予高額的“車貼”，有的干部一年得到的“車貼”居然能買一輛車；公務(wù)員可以“購(gòu)買”大大低于市場(chǎng)價(jià)格的“公務(wù)員公寓”等。表現(xiàn)之二是：在公務(wù)員的體系中存在著森嚴(yán)的等級(jí)級(jí)制度。下級(jí)對(duì)上級(jí)唯馬首是瞻。某些地區(qū)處于下級(jí)的官員甚至將所有領(lǐng)導(dǎo)的車牌號(hào)抄錄下來(lái)，私下作為“護(hù)官符”傳閱。表現(xiàn)之三：“三年清知府，十萬(wàn)雪花銀”現(xiàn)象仍然存在，近幾年來(lái)更出現(xiàn)貪官級(jí)別低等化，涉案資金巨額化趨勢(shì)。

公車的使用，除部分滿足公務(wù)之需外,更多的成了一種福利待遇,甚至是一種權(quán)力、地位的象征。坐專車、高級(jí)車在很大程度上就意味著身份地位高和權(quán)力大。所以公車改革對(duì)于官員來(lái)說(shuō)失去的不僅是公車隨心所欲為自己所用的機(jī)會(huì)，更是對(duì)現(xiàn)有官員“官本位”價(jià)值理念的挑戰(zhàn)。這無(wú)疑增加了公車改革的難度。

（二）基于公車改革主體層面對(duì)公車改革的阻礙

1.公車使用主體的特殊性

雖然公車的使用存在著管理，但是管理只能“控制”外出公務(wù)的一般辦事人員，控制不了領(lǐng)導(dǎo)用車。公車的使用者是權(quán)力擁有者，他們往往代表著其單位的形象，需要與其級(jí)別相等的用車服務(wù)，而其用車標(biāo)準(zhǔn)基本也是自主制定，他們?cè)谶@方面擁有無(wú)可復(fù)制的話語(yǔ)權(quán)。

2.公車使用主體成多元化趨勢(shì)

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院與馬克思主義研究院研究員、中國(guó)馬克思主義研究二部副主任辛向陽(yáng)指出，現(xiàn)在的權(quán)利腐敗呈現(xiàn)群體化的特征，不在是由個(gè)人撈錢的“小腐敗”，而是上升為集體福利、揮霍公款的“大腐敗”；與其對(duì)應(yīng)的是公車的濫用。在一些機(jī)關(guān)，公車私用己習(xí)以為常：公車旅游、接送子女上學(xué)、為親朋好友跑婚喪嫁娶，少數(shù)司機(jī)甚至開(kāi)“黑車”撈外塊，假公肥私。公車加油、維修方面漏洞也較大，修車拿回扣已屢見(jiàn)不鮮。

另外公務(wù)員作為公車“公車濫用”的“既得利益”，雖然這種既得利益得來(lái)的并不合法，但是一旦失去，仍然會(huì)有受到侵害的感覺(jué)。不僅如此，公務(wù)員又是公車制度改革的制定者，公車改革無(wú)疑是讓公務(wù)員自己自斷手臂，向自己開(kāi)戰(zhàn)，這又是何嘗之難。

（三）基于制度方面的阻礙

1.制度方面的阻礙首先表現(xiàn)在現(xiàn)有公車制度的使用制度的不完善?，F(xiàn)行公務(wù)用車制度的特點(diǎn)是實(shí)物供給、單位所有、多途徑補(bǔ)貼運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。其體制上的支撐基礎(chǔ),是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的財(cái)務(wù)支出制度和低工資高福利的公務(wù)員收入分配制度。在這種體制下,公務(wù)用車資源得不到合理配置和有效利用,公車使用不合理、不經(jīng)濟(jì)和低效率,公車是否得到經(jīng)濟(jì)合理的使用與用車者的收益不相關(guān),用車人毋須承擔(dān)用車成本,甚至可以從不合理使用中獲得更多的好處。冰凍三尺非一日之寒，要改變現(xiàn)有制度，使需要時(shí)間和努力的。

2.公車監(jiān)管機(jī)制的不完全。公車的監(jiān)管制度有具體的可以分為內(nèi)部監(jiān)管，和外部監(jiān)管，內(nèi)部監(jiān)管是存在的，但是孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗[1]”。人一旦擁有權(quán)力，便會(huì)無(wú)限擴(kuò)大所擁有的權(quán)力，直到遇到界限為止，基于以上所說(shuō)，便可直到內(nèi)部監(jiān)督是多么的乏力和缺少?gòu)?qiáng)制性，縱然有一定的作用，也是僅對(duì)一般辦事員的用車有一定的約束。至于外部監(jiān)管。 政府機(jī)構(gòu)往往無(wú)視媒體和公民的知情權(quán)不愿公開(kāi)公車信息,即使迫于中央的壓力，將公車的信息公布于政府的網(wǎng)站上,則只是作為形象展示器。但是內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單、信息缺乏時(shí)效性,存在著明顯的應(yīng)付上級(jí)，愚弄公眾的現(xiàn)象。由于信息的封鎖和阻滯使媒體和公眾希望了解且有權(quán)利了解的信息處于缺位或真空的狀態(tài)。

3.全國(guó)缺少統(tǒng)一的公車改革意見(jiàn)和公車改革原則[2]，造成長(zhǎng)期以來(lái)的公車改革只是有個(gè)別城市，個(gè)別部門牽頭分散實(shí)施。單純的公車改革制度，單純的車改缺少相關(guān)制度進(jìn)行系統(tǒng)、配套性改革。

二、權(quán)力制約路徑的選擇[3]

基于上面對(duì)于公車改革困境的討論，我們可以淺析出權(quán)力制約的路徑，應(yīng)從觀念、制度及制度的實(shí)施三方面，來(lái)完善我國(guó)的權(quán)力制約機(jī)制。

（一）觀念路徑：樹(shù)立權(quán)力制約為核心的有限政府理念。具有“社會(huì)至上”或者“公民至上”的服務(wù)理念都要以權(quán)力制約為核心的責(zé)任型政府作為其基礎(chǔ)。具體的說(shuō)權(quán)力制約的觀念路徑應(yīng)該表現(xiàn)為：一是通過(guò)權(quán)力規(guī)范和權(quán)力約束價(jià)值觀念本身的灌輸與教化。作為政府應(yīng)該機(jī)制主動(dòng)的開(kāi)展有關(guān)權(quán)力規(guī)范、權(quán)力制約、有限政府等方面知識(shí)的教育。作為政府成員也應(yīng)當(dāng)自覺(jué)的學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)諸如權(quán)力規(guī)范、權(quán)力制約與有限政府等方面的知識(shí)與理念。教育與自我教育應(yīng)該是政府成員真正樹(shù)立權(quán)力制約和有限政府價(jià)值觀的根本之道。二是通過(guò)權(quán)力制約制度規(guī)則的固化和引導(dǎo)。在有限政府的構(gòu)建中，權(quán)力制約操作范式尤其是與之對(duì)應(yīng)的規(guī)則范式都是有限政府的實(shí)現(xiàn)工具。但是，它們也可以通過(guò)其規(guī)范與約束來(lái)反過(guò)來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化與鞏固權(quán)力規(guī)范與權(quán)力制約的價(jià)值觀念，同樣路徑還可以引導(dǎo)與啟發(fā)政府新成員樹(shù)立這種價(jià)值觀。三是通過(guò)有限政府操作案例的示范與感化。即成功的有限政府建立的操作案例對(duì)政府成員具有較好的示范與感化作用，使他們通過(guò)對(duì)一些先進(jìn)事例和模范榜樣的學(xué)習(xí)與模仿，在潛移默化中接受權(quán)力規(guī)范和權(quán)力制約的價(jià)值觀念。

（二）建立與健全權(quán)力制約的規(guī)則路徑，具體而言，規(guī)則制度可大致解釋為組織運(yùn)行過(guò)程中所依據(jù)的規(guī)范、規(guī)約、原則、法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式以及體制、機(jī)制、機(jī)構(gòu)等。而權(quán)力制約的規(guī)則制度主要體現(xiàn)在規(guī)范權(quán)力使用法律的法規(guī)、規(guī)范權(quán)力使用道德、等之中。建立與健全權(quán)力制約規(guī)則制度是促進(jìn)民主和服務(wù)價(jià)值觀念現(xiàn)實(shí)化與外在化的重要通道，也是建立有限政府操作理念及行為有序性和高效性的必要條件，它對(duì)于有限政府的實(shí)現(xiàn)程度和實(shí)現(xiàn)質(zhì)量都是至關(guān)重要的。在有限政府的構(gòu)建中其主要表現(xiàn)為：一是對(duì)權(quán)力規(guī)范和權(quán)力制約價(jià)值觀念的承載與落實(shí)。政府除了有限政府理念還存在著學(xué)習(xí)型政府、節(jié)約型政府等理念。當(dāng)它們發(fā)生價(jià)值觀念沖突時(shí)，能否堅(jiān)持權(quán)力規(guī)范和權(quán)力制約的價(jià)值理念是能否建立與完善有限政府制度的核心和根本所在。二是對(duì)有限政府不同方面的對(duì)接與回應(yīng)，有限政府的操作理念及行為可以區(qū)分為不同形式、不同內(nèi)容和不同主體等不同方面，但任何方面的操作行為都需要有法可依和有章可循。因而，必須對(duì)應(yīng)這些不同方面的操作理念及行為來(lái)科學(xué)合理地設(shè)立與統(tǒng)籌權(quán)力制約制度體系。三是權(quán)力制約制度與其他責(zé)任規(guī)則制度以及其自身不同方面之間的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)。政府本身就是一個(gè)多功能的有機(jī)整體，有限政府的建立也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中也必然需要政府不同的規(guī)則制度配合與協(xié)調(diào)。

（三）確立與優(yōu)化有限政府建立的操作路徑，與“觀念路徑”相比，“操作路徑”就是指更為具體的價(jià)值理念及其指導(dǎo)下的具體實(shí)施行為。在這里，“權(quán)力制約”、“權(quán)力規(guī)范”、“責(zé)任政府”等都是實(shí)現(xiàn)有限政府價(jià)值觀念中極為重要的操作性價(jià)值理念。顯然，確立與優(yōu)化權(quán)力制約型政府的操作路徑是有限政府實(shí)現(xiàn)的最終保障之一。其重要表現(xiàn)為：一是對(duì)權(quán)力規(guī)范和權(quán)力制約觀念的貫穿與滲透。每一種具體操作理念及行為背后都能折射和透視出一種價(jià)值觀念，而不同價(jià)值觀念的沖突必然也會(huì)最終影響到有限政府確立與優(yōu)化。二是對(duì)權(quán)力制約型政府規(guī)則制度的遵循與執(zhí)行。運(yùn)用權(quán)力規(guī)范和權(quán)力制約的價(jià)值觀念引導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)有限政府建立的操作路徑是一個(gè)優(yōu)化的過(guò)程。三是對(duì)權(quán)力制約理念同與之相關(guān)的其他操作理念及行為之間的銜接與交融。權(quán)力制約型政府操作理念及其行為包括很多方面的內(nèi)容，如權(quán)力制約法治、規(guī)范權(quán)力的道德、績(jī)效評(píng)估、政府職能轉(zhuǎn)變、有限政府理念教育等，而優(yōu)化有限政府的操作路徑也在于對(duì)它們進(jìn)行對(duì)接與整合，從而不斷地確立和優(yōu)化權(quán)力制約型政府的理念及行為。

[1]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，2010.

[2]張俊艷，李璐，姜福洋.低碳社會(huì)建設(shè)中我國(guó)公車制度改革的對(duì)策研究[J].北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2010.

[3]黃愛(ài)寶.責(zé)任政府構(gòu)建與政府生態(tài)責(zé)任[J].理論探討，2007.