推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重大舉措

□文/ 聶廣睿

（中共安陽(yáng)市委黨校 河南·安陽(yáng)）

城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)重大而深刻的社會(huì)變革，只有城鄉(xiāng)“齊步走”，才能全國(guó)“一盤棋”。而我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制不僅導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民人均收入差距日益擴(kuò)大，而且公共服務(wù)水平過于懸殊。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，必須對(duì)城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)行改革。

一、推進(jìn)戶籍制度改革

戶籍制度改革是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的前提條件。我國(guó)戶籍管理因有農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口之分，讓城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生了觸目驚心的鴻溝?，F(xiàn)存的戶籍制度已明顯不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打破“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”的戶籍管理格局，勢(shì)在必行。戶籍制度改革需要付出巨額的改革成本，目的在于讓轉(zhuǎn)戶農(nóng)民都能享受到城市均等的公共服務(wù)，這是改革進(jìn)程緩慢的主要原因。在全國(guó)最引人關(guān)注的是重慶市2010年8月啟動(dòng)的戶籍制度改革，以省一級(jí)為單位在全國(guó)戶改還是第一次。重慶此次大手筆推出的兩年300 萬、十年1，000 萬的農(nóng)民進(jìn)城計(jì)劃，將成為幾十年來我國(guó)戶籍制度改革規(guī)模最大的一次實(shí)踐。在重慶這次戶籍改革中，土地成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)民交出土地，換取城市戶籍，從而可以享受到城市居民的好處。由此可以看出，重慶做法的核心是農(nóng)民拿土地交易公共服務(wù)，當(dāng)然這種做法也引來很多爭(zhēng)議。實(shí)行了戶籍一元化并不代表就實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，怎樣推動(dòng)戶籍制度改革正在考驗(yàn)著各級(jí)地方政府的智慧。

“十二五”期間是戶籍制度改革最關(guān)鍵的時(shí)期，城市人口首次大于農(nóng)村人口（常住人口）。現(xiàn)在已經(jīng)有13 個(gè)省市區(qū)宣布改革戶籍制度，但大部分改革只停留在形式上，沒有給農(nóng)村人口提供與城市人口同等的享受公共服務(wù)的權(quán)利。戶籍制度改革的正確方向是把戶籍的登記與公共服務(wù)的提供脫鉤，將來的公共服務(wù)提供要與居住直接結(jié)合在一起。2012年2月23日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，其中提到落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策。當(dāng)前戶籍制度改革的重點(diǎn)是從中小城市和小城鎮(zhèn)做起，因?yàn)檗r(nóng)民工要成為市民，首選的仍是中小城市和小城鎮(zhèn)，他們雖然在大城市打工，但最終還是想在就近的小城市或縣城安家落戶，畢竟成本要比大城市小得多。戶籍制度改革的關(guān)鍵，就是尋找一個(gè)有效的融資機(jī)制，來漸進(jìn)地把城市公共服務(wù)提供給那些已經(jīng)進(jìn)入城市、并以城市為主要收入來源和生活地的農(nóng)村流動(dòng)人口。但改革一定是漸進(jìn)式的，不管是社會(huì)保障還是基本公共服務(wù)都需要國(guó)家大量財(cái)力來支撐，這些都需要逐步增加在公共服務(wù)方面的財(cái)政支出。

二、推進(jìn)土地制度改革

改革土地制度是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的根本保障。改革開放30 多年，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制起了很大的作用，但是并沒有從根本上觸動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制。土地過于分散和地塊過于狹小，難以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。

第一，改革農(nóng)村土地基本經(jīng)營(yíng)制度。十七屆三中全會(huì)宣布允許農(nóng)民按照自愿有償原則轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。正如小崗村分與合帶給我們的啟示，距離大包干將近30年后的2006年，小崗村又嘗試把當(dāng)年分到各家各戶的土地重新集中到集體并開發(fā)利用，僅用一年時(shí)間小崗村人均收入就達(dá)到六千元，高出全國(guó)農(nóng)民人均純收入約兩千元。小崗村三十年的分分合合說明一個(gè)觀點(diǎn)，整個(gè)中國(guó)農(nóng)業(yè)要有一個(gè)更大的發(fā)展，如果不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，僅僅靠每戶農(nóng)民種幾畝地，當(dāng)然是不能很富裕的。當(dāng)然，讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)起來，絕不是取消現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包制，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，而且還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。總之，只要讓農(nóng)民土地承包的使用權(quán)流轉(zhuǎn)起來，農(nóng)村土地承包制的局限性就可以大大減少。

第二，確立農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。在我國(guó)還有比土地流轉(zhuǎn)更根本、更基礎(chǔ)的工作有待完成，這就是對(duì)農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)等資源的普遍確權(quán)、登記和頒證。確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來，由于農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不清晰、不完整，農(nóng)民盡管擁有土地、房屋等大量資產(chǎn)，但是難以轉(zhuǎn)化為發(fā)展的資本。如果不解決好產(chǎn)權(quán)問題，就激活不了農(nóng)村發(fā)展的活力和動(dòng)力。根據(jù)國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合部署，力爭(zhēng)在2012年底做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的成都，在探索當(dāng)中有一個(gè)重要的舉措就是實(shí)行以土地確權(quán)為主題的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。改革的核心內(nèi)容是，明確農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、農(nóng)村房屋、林權(quán)等的物權(quán)關(guān)系，也就是“確權(quán)”。經(jīng)過確權(quán)并登記，村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了《集體土地所有權(quán)證》，而農(nóng)民則得到了《土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》。從法律上看，土地確權(quán)登記并沒有破壞農(nóng)村土地“集體所有、長(zhǎng)久承包經(jīng)營(yíng)”的基本制度，而是將基本制度在形式上進(jìn)行了確認(rèn)和落實(shí)。成都在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面走在了全國(guó)的前列，也取得了明顯的成效，是全國(guó)唯一收入差距呈縮小趨勢(shì)的大中型城市。從成都的實(shí)踐中不難看出，產(chǎn)權(quán)制度改革，喚醒了大量“沉睡”的農(nóng)村資產(chǎn)，更重要的是，農(nóng)民從此能夠充分借助自身的力量實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變。

第三，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。“十二五”規(guī)劃提出，嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。土地問題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，快速推進(jìn)城市化、工業(yè)化的重大難題。一方面耕地不能減少；另一方面地方政府為了發(fā)展工業(yè)、擴(kuò)張城市，導(dǎo)致建設(shè)用地逐步增加，這就必然要占用鄉(xiāng)村或城郊土地。根據(jù)現(xiàn)有的土地制度，農(nóng)村集體土地不能享受國(guó)有土地同等的市場(chǎng)地位，難以直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)，這給農(nóng)村、農(nóng)民的利益造成巨大損失。根據(jù)現(xiàn)有的征地補(bǔ)償法，農(nóng)民和農(nóng)村在土地非農(nóng)化增值中受益少，這是加劇城鄉(xiāng)收入分配失衡的主要方面。只要集體土地不能直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)資源向非農(nóng)、城市傾斜的格局就難以得到有效扭轉(zhuǎn)。因此，要真正增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，就必須逐步縮小政府征地范圍，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。

三、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的突破口。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化水平明顯滯后，雖然城鎮(zhèn)化率在2011年底已經(jīng)達(dá)到51.3%，但這一水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化水平，就是這落后的城鎮(zhèn)化率當(dāng)中有10%～15%是屬于戶籍在農(nóng)村的農(nóng)民，扣除掉兩億左右的農(nóng)民，我國(guó)真實(shí)的城鎮(zhèn)化水平更低。目前我國(guó)農(nóng)村剩余人口還有很多，當(dāng)城市化率達(dá)到70%時(shí)，至少還要轉(zhuǎn)移到城市4～5 億人口，可以說我國(guó)城鎮(zhèn)化道路任重而道遠(yuǎn)。

第一，要把大多數(shù)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。城?zhèn)化就是把農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的過程，而這個(gè)“變”一定是要保證進(jìn)城農(nóng)民在城市有穩(wěn)定的就業(yè)，有穩(wěn)定的收入、有相對(duì)固定的住房，同時(shí)還要保障與其他市民沒有任何差別的社會(huì)保障和政治權(quán)利，而不是轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的農(nóng)民工，更不是轉(zhuǎn)變成城市貧民。在“十二五”期間，應(yīng)該著力于把進(jìn)城務(wù)工人員，特別是5年以上、10年以上、第二代農(nóng)民工盡快轉(zhuǎn)成城市居民，把我們的“偽城鎮(zhèn)化”、半城鎮(zhèn)化，變成真實(shí)的城鎮(zhèn)化。一方面政府要繼續(xù)調(diào)控城市土地和住宅的價(jià)格水平，使其上漲的速度低于進(jìn)城農(nóng)民工收入的增長(zhǎng)速度，除此之外還需要財(cái)政投入建設(shè)廉租房，提供適當(dāng)?shù)墓卜?wù)，避免農(nóng)民進(jìn)城“貧民窟”現(xiàn)象；另一方面需要繼續(xù)完善農(nóng)村財(cái)產(chǎn)退出機(jī)制，包括農(nóng)民承包的耕地、林地和宅基地等，這是農(nóng)民進(jìn)城的最大資本。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)民市民化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，讓農(nóng)民“既進(jìn)得了城，又回得了鄉(xiāng)”，“家中有地，進(jìn)退有據(jù)”。這是保護(hù)農(nóng)民利益的需要，也是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。

第二，要逐步把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。未來現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，需要專業(yè)農(nóng)民來支撐，這些專業(yè)農(nóng)民分散居住在數(shù)百萬個(gè)小型居民點(diǎn)上。農(nóng)業(yè)越現(xiàn)代，農(nóng)民越專業(yè)，就會(huì)越富裕。

第三，要把落后的村莊改變成具有現(xiàn)代服務(wù)功能的新村。城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)是并行不悖的。即使將來70%的人進(jìn)了城，也還有30%的人留在農(nóng)村，還有4～5 億左右的人口留在農(nóng)村。他們總不能長(zhǎng)期生活在一個(gè)沒有衛(wèi)生間、沒有上下水、沒有娛樂文化設(shè)施的老村莊里，所以我們必須建設(shè)新農(nóng)村，使繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的人能夠同樣享受現(xiàn)代文明。但筆者不贊成去搞那種農(nóng)村大拆大建的運(yùn)動(dòng)式建設(shè)，應(yīng)該有新村的規(guī)劃，各種功能都要齊全，但不要急著去做，先把基礎(chǔ)設(shè)施做好，以后農(nóng)民要蓋新房就到規(guī)劃的地方蓋，今年來也行，明年來也行，要讓農(nóng)民有選擇的機(jī)會(huì)。

這三件事情是需要時(shí)間的，未來十年、未來二十年，甚至未來更長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展，我們把城鄉(xiāng)一體化的希望寄托于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但這一過程至少需要二十年。到那時(shí)，城鄉(xiāng)之間只有居住地點(diǎn)的不同和職業(yè)分工的不同，權(quán)利是平等的，機(jī)會(huì)也是平等的，這才是城鄉(xiāng)一體化的真正含義。

[1]汝信，付崇蘭.城鄉(xiāng)一體化藍(lán)皮書：中國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展報(bào)告（2011）.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.

[2]奈斯比特（美）.成都調(diào)查（1-1）.中華工商聯(lián)合出版社，2011.

[3]費(fèi)孝通.中國(guó)城鎮(zhèn)化道路.內(nèi)蒙古人民出版社，2010.