略論借鑒美國經(jīng)驗引入 “兩次申報”制度的法律路徑——以海關(guān)支持國家 “擴大進口”戰(zhàn)略為視角

蘇 鐵

進出口貨物的申報制度是現(xiàn)代海關(guān)監(jiān)管的重要制度之一，它不僅是進出口貨物收發(fā)貨人在通關(guān)環(huán)節(jié)中履行法定義務(wù)的起始，也是調(diào)整收發(fā)貨人與海關(guān)雙方法律關(guān)系、界定雙方法律責(zé)任的主要依據(jù)。“貨物申報”（Goods Declaration）指有關(guān)的人按海關(guān)規(guī)定的方式作出的申明，以此表示貨物適用的海關(guān)制度，并提供海關(guān)為適用該制度所要求的詳細內(nèi)容。①《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約》第二章 “定義”。

世界各國海關(guān)對于貨物申報各有其差別化的要求，歸根結(jié)底在于申報內(nèi)容的細節(jié)詳盡方面，包括式樣、標準、時效和填制規(guī)范等。進出口貨物申報制度是海關(guān)監(jiān)管管理的基礎(chǔ)。一國海關(guān)申報制度設(shè)計的優(yōu)劣從一個側(cè)面反映出該國管理理念和水平的高低。在全球貿(mào)易便利化浪潮的推動下，縱觀世界海關(guān)業(yè)務(wù)改革的發(fā)展歷史，可以清晰地看出大多具有從嚴密性向便利化過渡的態(tài)勢。

我國海關(guān)在 “十二五”期間服務(wù)國家宏觀戰(zhàn)略，落實國家擴大進口戰(zhàn)略，必須完善現(xiàn)有的貨物申報制度?！逗ｊP(guān)貫徹落實國家 “十二五”規(guī)劃綱要的意見》中明確要求改革現(xiàn)行海關(guān)申報制度、作業(yè)方式和作業(yè)流程，形成新的海關(guān)監(jiān)管格局，提升海關(guān)監(jiān)管的整體效能。引入兩次申報制度改革有其現(xiàn)實必要性和緊迫性。本文擬對美國 “兩次申報”的相關(guān)問題進行剖析，立足于我國海關(guān)管理的實際情況，從法律的角度來提出創(chuàng)新海關(guān)申報制度，構(gòu)建中國特色的 “兩次申報”制度的初步構(gòu)想。

一、完善我國進口貨物申報制度的必要性和緊迫性

首先，要充分認識到完善進口貨物申報制度是海關(guān)支持國家擴大進口戰(zhàn)略的重大舉措，因為擴大進口將對國家整個經(jīng)濟社會發(fā)展起到推動作用，不僅有利于彌補能源資源不足，還有利于國際貿(mào)易均衡發(fā)展和加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。為了落實 “十二五”規(guī)劃的要求，實現(xiàn)減少社會福利損失、提升國際競爭力的目標，必然地會減少進口限制，釋放進口能力。目前，我國出口總量已經(jīng)躍居世界第一，進口總量世界排名第二，在成為世界制造工廠的同時，也成為能源、資源和很多中間產(chǎn)品的主要進口國。國家 “十二五”規(guī)劃 《建議》作出了 “對外開放由出口和吸收外資為主轉(zhuǎn)向進口和出口、吸收外資和對外投資并重的新形勢”的重要判斷，并提出 “發(fā)揮進口對宏觀經(jīng)濟平衡和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要作用，促進貿(mào)易收支基本平衡”。從現(xiàn)行政策看，鼓勵進口的政策支持力度不斷加大。鼓勵擴大進口是中國經(jīng)濟未來發(fā)展的長期戰(zhàn)略，這并不是由短期順差或人民幣匯率壓力等因素暫時決定的，而是中國經(jīng)濟經(jīng)過幾十年發(fā)展之后謀求新發(fā)展的必由之路。

其次，海關(guān)要高度關(guān)注國家、社會和企業(yè)在擴大進口過程中對海關(guān)在實體和程序兩個方面有層次和差別化的訴求，立足國門，從自身和基礎(chǔ)做起，結(jié)合實際監(jiān)管和征管活動加快推進擴大進口戰(zhàn)略。據(jù)國際商會估算，在全球范圍內(nèi)，海關(guān)手續(xù)對國際貿(mào)易所造成的成本約為國際貿(mào)易總量的10%。①蔣兆康：《美國海關(guān)手續(xù)指南》，中國民主法制出版社2003年版。由此可見，海關(guān)及口岸執(zhí)法程序成本不可小覷，減負增效也是一項具體的任務(wù)。除了加大參與對進口鼓勵政策制定的力度，在關(guān)稅方面，進一步優(yōu)化關(guān)稅結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)企業(yè)擴大進口。在通關(guān)監(jiān)管方面，要體現(xiàn)海關(guān)關(guān)稅政策，因為國家的關(guān)稅政策負載著國家的產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策、貿(mào)易政策、乃至消費政策、投資政策和貨幣政策。關(guān)稅政策固然會得到估價、歸類和原產(chǎn)地確認等技術(shù)工具的支持，而廣義的政策平臺離不開通關(guān)的配合，其中，申報制度是其核心和基礎(chǔ)。當前，迫切需要圍繞提高貿(mào)易便利化水平，簡化和放寬部分進口管理措施為目標，通過減少進口環(huán)節(jié)和手續(xù)，降低進口費用和成本。這也是海關(guān)可以獨立自主且最直接和最經(jīng)濟的作為方式，即著眼于完善進口貨物申報制度，抓好標準化、規(guī)范化和多樣化建設(shè)。特別要針對主稅源集中于能源、礦產(chǎn)品的特點，從頂層設(shè)計出發(fā)，“量體裁衣”制定通關(guān)制度。筆者以為，借鑒美國海關(guān)的成功經(jīng)驗，對于完善中國海關(guān)進口貨物申報規(guī)范制度有著重要的啟示意義。

二、美國海關(guān)進口貨物申報制度的多樣性、有效性分析

較其他國家而言，美國海關(guān)進口貨物申報制度具有嚴謹、多樣和靈活的特點，具體體現(xiàn)為：一是形成完整的監(jiān)管鏈條，從申報人、報關(guān)行等源頭抓起；二是針對各種具體的進口制度 （例如，進口消費、轉(zhuǎn)關(guān)運輸、進口至保稅倉庫）要求來設(shè)計，“量體裁衣”式地給出不同的通關(guān)安排，保證 “物盡其流”；三是將簡易和補充申報相結(jié)合，最大程度地做到一次性直接放行貨物，最大幅度地降低通關(guān)成本，最大限度地提高通關(guān)效率。以此，在申報制度設(shè)計上最大程度地負載優(yōu)化把關(guān)和服務(wù)的使命。鑒于文章篇幅有限，本文側(cè)重研討進口貨物中占到最大比例的一般貿(mào)易貨物的通關(guān)流程。

（一）美國海關(guān)進口貨物申報流程概述

進口人的通關(guān)手續(xù)主要通過報關(guān)行安排而進行。除非正式申報 （Informal Entry）之外，②Importing into the United States——A Guide for Commercial Importers，CBP Publication No.0000-0504 Revised November 2006.其他一般貿(mào)易從時間順序而言，通關(guān)手續(xù)的流程大致為：船舶到港——提貨申報 （到貨后15日內(nèi)）——貨物放行——納稅申報 （提貨后10日內(nèi)）——關(guān)稅清算/對賬 （Liquidation/Reconciliation）（1年內(nèi)）——復(fù)議申請 （如果不服）——司法起訴。

作為基本門檻，即提貨申報應(yīng)在貨物到港后（轉(zhuǎn)關(guān)貨物在抵達后）15日內(nèi)進行 （節(jié)假日不能扣除），這是報關(guān)人的義務(wù)。如果30日內(nèi)沒有辦理報關(guān)手續(xù)的，對于這些未申報貨物 （Unentered Goods）（包括商人申報但條件不符被海關(guān)拒收的）將被海關(guān)作為無人認領(lǐng)貨物轉(zhuǎn)至候領(lǐng)倉庫 （General Order Warehouse），倉儲費用則由進口人承擔(dān)。如貨物自進口后6個月仍無人認領(lǐng) （申報），將拍賣或銷毀。易腐爛、易變質(zhì)貨物和爆炸物則會在更短期限內(nèi)進行處理。

1.所謂 “進口申報”（Entry），或謂之 “一階段報關(guān)”③中國海關(guān)官方門戶網(wǎng)站在介紹 “美國進出口貨物通關(guān)須知”中分別稱之為：“一階段報關(guān)”和 “二階段報關(guān)”。的基本內(nèi)容是：通過履行海關(guān)有關(guān)手續(xù)，在海關(guān)監(jiān)管下直接辦理提貨手續(xù)，即使完稅價格和數(shù)量未能確定，仍可在貨物未結(jié)關(guān)之前徑直獲得放行待遇，海關(guān)的關(guān)注點在于確定進口貨物的可接受度，換言之，是否需要查驗或達到可以放行的程度。美國海關(guān)法中 “進口申報”僅有狹義的注解，即指的是根據(jù)法律要求向有關(guān)海關(guān)提交相關(guān)文件確保進口貨物從海關(guān)監(jiān)管中提取的申報行為①http：//www.cfr.regstoday.com/19cfr141.aspx＃19＿CFR＿141p0.TITLE 19—CUSTOMS DUTIES〔19 CFR〕PART 141—ENTRY OF MERCHANDISE〔19 CFR 141〕§141.0a Definitions.〔Last FR update：01/30/1996〕Unless the context requires otherwise or a different definition is prescribed，the following terms shall have the meanings indicated when used in connection with the entry of merchandise：（a）“Entry”means that documentation required by§142.3 of this chapter to be filed with the appropriate Customs officer to secure the release of imported merchandise from Customs custody，or the act of filing that documentation.“Entry”also means that documentation required by§181.53 of this chapter to be filed with Customs to withdraw merchandise from a duty-deferral program in the United States for exportation to Canada or Mexico or for entry into a duty-deferral program in Canada or Mexico.（b）“Entry summary”means any other documentation necessary to enable Customs to assess duties，and collect statistics on imported merchandise，and determine whether other requirements of law or regulation are met.。實施的基礎(chǔ)是要求運輸工具必須進行進境申報，核心環(huán)節(jié)是在貨物申報前已遞交申報進口艙單 （Entry Manifest）（CF7533）以獲得進口提貨許可權(quán)。在此環(huán)節(jié)的進口提貨申報 （Entry）可以在貨物到港前進行。其中，如果承運人參加了自動艙單管理系統(tǒng) （Automatic Manifest System，簡稱AMS），就可將艙單信息與進口人的電子數(shù)據(jù)加以核對。目前幾乎所有的進口提貨手續(xù)都通過報關(guān)員自動界面（Automated Broker Interface，簡稱 ABI）進行的，提貨申報一般即可默認獲得批準，在貨物到港前海關(guān)即可決定是否準許進口。

進口貨物處于未結(jié)關(guān)狀態(tài)而獲得放行待遇在美國海關(guān)法律制度中存在兩種情形：一是一次性放行。在提供海關(guān)擔(dān)保的前提下向海關(guān)提供下列文件，用書面文件辦理提貨手續(xù)：1.證明提貨資格的文件 （通常為B/L等運輸單證）；2.發(fā)票；3.裝箱單 （必要時）；4.其他法律法規(guī)規(guī)定需要的文件。在此階段，海關(guān)主要審查貨物和與貨物有關(guān)的文件的合法性。海關(guān)在審查文件的基礎(chǔ)上，決定是否查驗，不查驗或查驗后發(fā)現(xiàn)無違法情形的，在進口商提供擔(dān)保后，可立即放行貨物；查驗后發(fā)現(xiàn)有違法嫌疑的，則扣留貨物并交調(diào)查部門處理。二是“立即交貨”放行。這是美國海關(guān)為促進貨物流通便利化而安排的特殊通關(guān)程序。對于符合能夠立即交貨要求條件的，口岸海關(guān)關(guān)長可在 “立即交貨”申 報 單 （ENTRY/IMMEDIATE DELIVERY）（CF3461）直接背書作為對于要求立即交貨申請的批準。

兩者的共同點在于：若進口申報文件信息已通過自動化報關(guān)系統(tǒng)為海關(guān)成功接收，則不需繳納估算出的關(guān)稅，僅需提交申報文件即可；兩者對于商業(yè)合同皆無提供的要求，但對國內(nèi)收貨人或接貨人均有明確的要求。差異僅僅在于：后者對于其他相關(guān)的商業(yè)單證或運輸單據(jù)的要求則較為簡單和寬容，表現(xiàn)為若無商業(yè)發(fā)票時，則可提供進口人自制的形式發(fā)票 （Pro Forma Invoice）代之，標明大致的價格以備海關(guān)查驗之用 （實踐中基本要求不低于發(fā)票價格）；裝箱清單也非強制要求 （Packing Lists，if appropriate），只是在需要時提供即可；而其他用以確定貨物是否可以入境的單證則更為寬泛，只有原則要求而已。

事實上，對于第二種情形雖然其法律明文可適用范圍較窄②美國海關(guān)規(guī)章規(guī)定，即時提貨制度僅僅限于以下范疇：1.在擔(dān)保前提下經(jīng)陸路來自加拿大或墨西哥貨物的特批貨物；2.來自加拿大或墨西哥且運輸、儲藏于特別區(qū)域的用于消費的新鮮水果和蔬菜；3.美國政府機構(gòu)采購或代收的貨物；4.參展商品；5.關(guān)稅配額商品；6.在有限情形和條件下提出倉庫后用于消費的貨物；7.海關(guān)邊境保護局總部特批的貨物。，但實際上可根據(jù)口岸關(guān)長的批準或根據(jù)海關(guān)總署權(quán)限認可，適用除進口配額貨物外幾乎所有進口貨物。與第一種情形相比，還具有更加靈活的優(yōu)點，可以在進口貨物到達前申請辦理，并完成相應(yīng)審批程序。其中，參加自動艙單申報系統(tǒng)（Automated Manifest System）的貨物承運人還可在運輸工具離開外國港口或進口貨物抵境前5天（空運貨物在出口國飛機起飛后即可獲得暫定提貨許可）得到海關(guān)有條件放行的指令，貨物一旦抵境，立即予以直放待遇。

2.所謂 “二次申報”（Entry Summary），或謂之 “二階段報關(guān)”指的是，對于提貨申報 （Entry）做一個結(jié)關(guān)后續(xù)補充申報 （Summary），規(guī)定貨物擔(dān)保驗放后10個工作日內(nèi)，無論上文所述何種情形，貨主或其報關(guān)代理應(yīng)當填寫并向指定海關(guān)交驗正式納稅報關(guān)單 （CF7501），完成申報征稅和貿(mào)易統(tǒng)計需要的信息遞交 （計算稅款）以及辦理繳納稅費。在此階段，進口人的核心任務(wù)是必須準確無誤地提供確定關(guān)稅、搜集統(tǒng)計數(shù)據(jù)或決定是否全面符合進口要求所需要的其他發(fā)票和文件。海關(guān)進口專家開始著手對進口人申報的貨物歸類和估價等核心要素進行仔細審查，決定在估算關(guān)稅的基礎(chǔ)上補繳、退還稅款或接受估算關(guān)稅為確定關(guān)稅，并發(fā)出通知，督促辦理結(jié)關(guān)手續(xù)。

但是，作為例外，在某些特殊的情形下，海關(guān)會要求進口人在放行前直接填具CF 7501并隨附計算稅款，以及嚴格規(guī)范申報詳盡的納稅要素進行申報，但不再給予進口人緩稅的待遇。這被稱為 “即時現(xiàn)報” （Live Entry）多發(fā)生于進口人在以往履行 “二次申報”有過失記錄的情形，例如：1.進口人無正當理由多次發(fā)生未及時補辦 “二次申報”手續(xù)；2.進口人未能迅速采取行動應(yīng)海關(guān)要求進行補稅；3.進口人多次發(fā)生遞交海關(guān)單證不齊全、內(nèi)容不完整且錯誤重重情事；4.對于到期應(yīng)付稅款進口人多次或習(xí)慣性拖賴不繳；5.有著特別要求的貨物，例如配額管理商品。對于被如此要求進行申報者，貨代也自然喪失了以其自身名義或出具擔(dān)保提前要求放行貨物的權(quán)利。

需要特別指出的是，在此階段，只要從第一批貨進口起10個工作日內(nèi)，且符合下列條件之一的，進口人還有權(quán)申請要求辦理集中納稅申報，即使用一份進口 “二次申報”單 （Entry Summary）分別填寫進口提貨申報單號：如果多票貨物收貨人為同一人，且通過同一運輸工具運輸，原產(chǎn)地相同，來自同一出口國 （但是，配額商品以及HTS 8位數(shù)稅則編號相同稅率不同的貨物和其他特殊貨物除外）。當然，與大多數(shù)國家相同，美國海關(guān)仍有權(quán)在貨物進口放行之日后的相當長時間內(nèi) （5年）對進口貨物的合法性進行守法審計。

由此可見，對于美國海關(guān)有無 “二次申報”，客觀上存在不同的看法。筆者以為，美國海關(guān)并無詞語意義 （Rhetorical）上的 “二次申報”的概念；反之，的確存在事實上 （En Facto）的 “二次申報”，即在對于進口消費貨物在其原有申報的基礎(chǔ)上，準予進口企業(yè)事后再次進行申報，引導(dǎo)其提高守法準從度 （Self-Compliance）。在美國法律層面，所謂 “二次申報” （Entry Summary）只是一個集合的概念，包括任何有助于海關(guān)確認完稅價格、確保統(tǒng)計準確、完整以及合規(guī)乎其他法律要求的文件形式，并非僅僅局限于CF7501。當然，特殊的情形是盡管進入保稅倉庫貨物或暫準進口貨物也使用CF 7501，但卻完全屬于另外一個范疇。對在擔(dān)保條件下將貨物從美國的入境地設(shè)關(guān)口岸轉(zhuǎn)關(guān)到其他設(shè)關(guān)口岸的，其提貨申報的方法有多種。

從這個意義上來講，美國海關(guān)的 “兩次申報”是寬泛的，并非局限于在進口消費唯一的途徑之中。進口納稅申報 （進口納稅手續(xù)）包括為國內(nèi)消費而進口、必須在提貨許可后10個工作日內(nèi)辦理的納稅申報 （Consumption Entry），將貨物置于海關(guān)監(jiān)管之下使之繼續(xù)處于保稅狀態(tài)的入庫申報（Warehouse Entry），以復(fù)出口為前提、通過海關(guān)擔(dān)保 （Bond）免繳關(guān)稅即提取貨物的暫時進口（Temporary Importation Under Bond）等多種申報方式。

（二）美國 “兩次申報”制度產(chǎn)生的背景和特點

多年以來，美國海關(guān)負責(zé)實施涉及40多個聯(lián)邦政府機構(gòu)的400多部法律和行政法規(guī)規(guī)定的貿(mào)易管制措施，且每年進出口報關(guān)單數(shù)量激增。為尋求突破，自上世紀70年代后期，美國海關(guān)實施一系列改革簡化法案，只要進口人向海關(guān)提供擔(dān)保，就能在通關(guān)手續(xù)中將進口貨物的歸類、估價、關(guān)稅等的征收手續(xù)與進口許可手續(xù)相分離。美國 “兩次申報”甚至影響到國際主流發(fā)展態(tài)勢，其主要內(nèi)容與特點與世界海關(guān)組織 （WCO）所大力推動的 《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約》（《經(jīng)修正的京都公約》，RKC）高度一致。

《京都公約》是規(guī)范現(xiàn)代海關(guān)制度的集大成之作，囊括了海關(guān)各項作業(yè)制度，被公認為國際海關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性公約。RKC倡導(dǎo)的進口貨物申報模式在其第三章 “通關(guān)及其他海關(guān)手續(xù)”第10節(jié)“貨物的放行”中有所提及：倘若未發(fā)現(xiàn)進口人有任何違法行為，而且其已經(jīng)取得規(guī)定要求提供與有關(guān)制度有關(guān)的官方進口許可，并能提供相應(yīng)的與海關(guān)稅費有關(guān)的擔(dān)保，則海關(guān)應(yīng)盡快放行貨物 （標準條款3.40）。該條款充分反映了現(xiàn)代海關(guān)制度的核心價值體系，即正確處理好把關(guān)與服務(wù)的關(guān)系，在有效化解了海關(guān)監(jiān)管或征管的風(fēng)險的前提下，絕不拖延貨物的放行時間。

縱觀海關(guān)發(fā)展的歷史，無論是出于自身安危的考慮或兼顧當時交通、通訊不發(fā)達的實際，大多數(shù)國家海關(guān)在未辦結(jié)所有海關(guān)手續(xù) （包括繳納稅費手續(xù)）之前，絕不會輕易放行貨物。更加深層次的問題是，向海關(guān)申報有形貨物本身就構(gòu)成了繳納稅費和當事人遵守海關(guān)所有手續(xù)的法律保障和象征。當時，由于海關(guān)監(jiān)管區(qū)域僅僅局限于監(jiān)管區(qū)域之內(nèi)（并非如今可以延伸到整個立體的關(guān)境之內(nèi)），一旦貨物脫離海關(guān)監(jiān)管之外，一般認為，海關(guān)法將不再適用于這些貨物。而現(xiàn)代理念支配下的現(xiàn)代海關(guān)制度則反向認為，如果海關(guān)就稅費繳納和遵守所有海關(guān)手續(xù)要求取得了實質(zhì)性 （經(jīng)濟上）的保證，通常即可不再需要對貨物進行實際監(jiān)管了。在充分擔(dān)保的前提下，“跑了和尚還跑了廟”的事情將不再發(fā)生。這樣會節(jié)省雙方的時間和成本，因而有利于國家經(jīng)濟發(fā)展和受惠于最終消費者。

美國海關(guān)兩次申報制度改革的前提是建立在海關(guān)執(zhí)法環(huán)境較為完善、管理制度比較完備且海關(guān)管理相對人對這套制度十分熟悉的基礎(chǔ)上的。其基本條件如下：

一是擁有良好的國民素質(zhì)和執(zhí)法環(huán)境。為了促進美國貿(mào)易的發(fā)展，美國海關(guān)實施了一系列的便利貿(mào)易的措施，其中在執(zhí)法觀念上堅持以下 “三大原則”：一是通過明晰 “責(zé)任分擔(dān)”（Shared Responsibility），重新設(shè)定進出境企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任，進出境當事人或企業(yè)應(yīng)當保證進出口通關(guān)時向海關(guān)的申報必須真實，尤其對進出口貨物作出正確的商品歸類和估價，并按照法律規(guī)定的方法正確計算應(yīng)當繳納的稅款。二是通過倡導(dǎo) “知法自律” （Informed Compliance），強調(diào)海關(guān)與企業(yè)分擔(dān)責(zé)任，海關(guān)有義務(wù)通過各種形式有效地與企業(yè)進行溝通；而企業(yè)須負起本身的責(zé)任，自動遵守海關(guān)的一切法令規(guī)章。即在海關(guān)與管理相對人之間，要從過去的對立關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊暮献骰锇殛P(guān)系。三是通過倡導(dǎo)合理關(guān)切原則 （Reasonable Care），使得進口人均對海關(guān)所頒行的法令規(guī)章有所了解，并細心體驗，在提供準確和及時的信息資料后，方能享受海關(guān)依法給予的通關(guān)便利之優(yōu)惠待遇。由此，不僅營造了良好的執(zhí)法環(huán)境，進而達到提高國民素質(zhì)的良性循環(huán)。

二是國家建立了嚴謹、系統(tǒng)而完整的擔(dān)保制度。由于美國金融業(yè)發(fā)達，市場穩(wěn)定、成熟，由專業(yè)保險 （保證）公司擔(dān)保較為普遍，進口企業(yè)有關(guān)稅費或罰款一般能得到充分足額的擔(dān)保。實踐中，不僅可按照法律規(guī)定，使用現(xiàn)金、黃金、政府債券作為擔(dān)保物。根據(jù)監(jiān)管風(fēng)險大小，海關(guān)對不同的進口商規(guī)定了不同的擔(dān)保要求。對于大的守法進口商，針對其進出口業(yè)務(wù)頻繁，稅款額大、穩(wěn)定的特點，還可采用總擔(dān)保形式。

三是以巨大的科技投入和科學(xué)的管理手段作為后臺支撐。批準利用ABI者辦理提貨申報和即時提貨申報手續(xù)時，對申報所需的信息通過ABI傳輸。根據(jù)風(fēng)險判定系統(tǒng)的標準及審核的結(jié)果，認定不需要提供書面文件時，海關(guān)即可通過計算機系統(tǒng)向報關(guān)人發(fā)出提貨通知。預(yù)付關(guān)稅等隨后立即轉(zhuǎn)入清算程序。

四是海關(guān)改革環(huán)環(huán)相扣。不僅對進口貨物申報人的資質(zhì)和身份有明確的要求，即擁有進口申報權(quán)證明 （Evidence of Right to Make Entry），有進口申報權(quán)的人也稱為備案進口人，包括貨物所有人、購買人、收貨人或其委托的報關(guān)代理人等，同時還特別強調(diào)向海關(guān)提前或同步申報進境艙單（CF7533）的重要性，作為貨物申報的必要前提。此外，為落實共同責(zé)任，美國海關(guān)還聯(lián)手全國報關(guān)行協(xié)會 （National Customs Brokers ＆Forwarders Association of America），運用市場化運作機制打造出一支高素質(zhì)的報關(guān)隊伍。

從美國海關(guān)進口通關(guān)基本流程加以分析，美國進口通關(guān)制度的最大特色就是現(xiàn)場海關(guān)能夠辦理清楚的，立即予以征稅后放行；而對于涉及到關(guān)稅征管要素較為復(fù)雜的，則按照進口后的流向和目的（用途）分類實施，在滿足基本貨物放行的前提下，放行在先，納稅在后，實現(xiàn)提貨和納稅環(huán)節(jié)的分離（顛覆了傳統(tǒng)的通關(guān)模式），并完全由貨物通關(guān)系統(tǒng)“自動化商業(yè)系統(tǒng)” （Automated Commercial System，簡稱ACS）中的ABI加以完成，從而最大限度地縮短貨物處于海關(guān)監(jiān)管狀態(tài)的時間，化解通關(guān)瓶頸帶給海關(guān)的矛盾，消除種種負面影響。

三、我國實施 “兩次申報”制度目標與措施

（一）現(xiàn)行進口貨物申報制度性缺失分析

經(jīng)過多年的努力，中國海關(guān)對于進口貨物的申報要求基本接近國際化標準，但綜合觀察，與快速發(fā)展的進口規(guī)模之間仍然存在一定的差距。原因在于疏忽了國際貿(mào)易呈現(xiàn)出多樣化趨勢時企業(yè)對海關(guān)申報制度提出的個性化訴求。尤其是隨著經(jīng)濟一體化的發(fā)展，國際貿(mào)易復(fù)雜性以及結(jié)算方式多元化的趨勢迫使進口人增加沖破現(xiàn)行申報制度的沖動。但是由于現(xiàn)行申報、征稅制度融合度低下而且模式單一，隨報隨繳隨扣，而且缺乏廣義的行政救濟制度，一旦發(fā)生申報失誤毫無補救可言，大大增加了征納雙方發(fā)生沖突的幾率。

從海關(guān)對進出口貨物的申報規(guī)范來看，現(xiàn)行申報制度強調(diào)具體內(nèi)容細節(jié)要求有余，而強調(diào)申報制度的范式不足。具體內(nèi)容細節(jié)要求主要強調(diào)在以下五個方面：1.合法性。即主體要合法，并且貨物必須經(jīng)過合法審批、通過合法渠道進出境。2.真實性。提供的單證、證件和申報數(shù)據(jù)必須具有真實可靠性，要求申報行為不得摻有虛假、隱瞞和欺騙成分。3.準確性。要求各項申報內(nèi)容應(yīng)該符合申報規(guī)范，滿足海關(guān)監(jiān)管、征稅和統(tǒng)計的基本要求。4.完整性。提供的報關(guān)單證和申報數(shù)據(jù)必須完整齊全，并符合賬簿、單證等有關(guān)資料保管規(guī)定。5.規(guī)范性。應(yīng)根據(jù) 《海關(guān)法》及相關(guān)法律、法規(guī)要求，按照一定格式或規(guī)范遞交報關(guān)法律文件的要求。強調(diào)申報制度的范式不足表現(xiàn)在：1.不論申報項目繁簡程度如何，申報對象千篇一律，無差別化對待。集中反映在海關(guān)不夠尊重國際交易結(jié)算慣例，對于結(jié)算周期較長、進行逐票分攤困難的 （例如大宗海運運費及相關(guān)費用）。2.電子申報覆蓋率不高，或電子與紙介質(zhì)并重。3.補充申報目標雷同，不夠集中，缺乏有關(guān)征管要素。4.運輸工具申報 （艙單）與貨物申報兩者關(guān)系毫不相干。這是海關(guān)長期以來嚴格管控進口，放任寬松出口和監(jiān)管制度與征管制度難以高度結(jié)合的后果。

更深層次的問題在于整個社會缺乏誠信，企業(yè)如此，政府也是如此。只有形成海關(guān)以守法便利為核心的制度層面與企業(yè)以誠信為基礎(chǔ)的行為規(guī)范之間的互動，才能達到兩者的良性循環(huán)。否則，皆是奢談。

（二）建立我國海關(guān) “兩次申報”制度的政策目標和法律路徑

1.改革目標?，F(xiàn)代海關(guān)管理面臨的主要矛盾是簡化手續(xù)、加速通關(guān)與嚴密監(jiān)管、防范風(fēng)險之間的矛盾。雖然社會主義市場經(jīng)濟日趨成熟，配套法律逐步完善，海關(guān)科技投入足以保障相應(yīng)的技術(shù)支持，后續(xù)管理布局日益規(guī)范，但打造誠信社會依舊步履艱難，守法并沒有成為社會普遍接受的共同價值觀，再加上保險市場和報關(guān)市場等需要進一步完善等因素，特定的國情決定了海關(guān) “兩次申報”不能脫離實際、全線放開，海關(guān)應(yīng)拓展時空，著力克服傳統(tǒng)作業(yè)流程的弊端，化解通關(guān)效能與征管質(zhì)量的矛盾。建立起以風(fēng)險管理為核心、以企業(yè)為單元的多元申報制度，以便實現(xiàn)以專家制度為支撐、技術(shù)支持為保障的審單、征管操作新模式，使其成為實實在在體現(xiàn)和支持國家擴大進口戰(zhàn)略之具體舉措。

具體到申報制度改進方面，要減少行政與程序成本，處理好減負與增效的對應(yīng)關(guān)系，建立多位一體、互為補充的申報體系，即要分階段、有步驟地對高資信納稅大戶企業(yè)實行在艙單法定提前傳輸、在簡易申報后，海關(guān)先辦理查驗放行手續(xù)，企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)再向海關(guān)詳細申報報關(guān)單數(shù)據(jù)，借以完成審單、征稅和統(tǒng)計手續(xù)。同時將預(yù)申報、集中申報和納稅，簡化申報以及其他申報一并考慮。試點階段可收窄到年度納稅上億的進口生產(chǎn)原材料大戶。首先囊括進口原油大型國企 （其單一進口產(chǎn)品納稅常年占到全年稅收大盤的10%）。重點解決當前海關(guān)稅收的兩大難題：一是針對在通關(guān)環(huán)節(jié)有關(guān)征管要素不齊、不準的后續(xù)管理問題，可將大型進口企業(yè)公式定價納入此列；二是配套進行集中納稅制度改革，建立 “蓄水池”，合理調(diào)節(jié)稅收進度，克服 “年初少稅，年尾藏稅”惡性長效機制的效應(yīng)蔓延問題。

2.法律路徑。這方面工作至少可以通過如下幾個方面來完成：

一是要提高其法律地位。通過修改完善 《海關(guān)法》、《關(guān)稅條例》，從法律層面上確定兩次申報地位，以立法的形式界定海關(guān)與納稅人的責(zé)權(quán)利以及相互關(guān)系，為規(guī)范管理提供法律依據(jù)和執(zhí)法條件，要將其原則、標準和規(guī)程納入到海關(guān)的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章之中。若做到 “于法有據(jù)”、“有法可依”，法律上的定位是關(guān)鍵所在。眾所周知，在目前的海關(guān)法律體系中，“兩次申報”為法律盲點。因此，當務(wù)之急是要盡快在法律層面上予以定位，及時納入到 《海關(guān)法》等海關(guān)基礎(chǔ)性法律法規(guī)之中。實行 “兩次申報”制度，可化解征納雙方矛盾，提高守法遵從度，不僅有利于加快企業(yè)的通關(guān)速度，而且有利于實現(xiàn)稅收征管 “量、質(zhì)、效”三項并舉目標，提高海關(guān)的整體征管水平。它的引入，將進一步深化海關(guān)基礎(chǔ)性法律法規(guī)中關(guān)于 “如實申報”的要求，對于海關(guān)各項工作都具有重要而深遠的意義。因此，建議在修訂 《海關(guān)法》和 《關(guān)稅條例》的時候，適時將 “兩次申報”納入其中，使其上位法律地位堅固以此來提高申報制度的法律效力，推動該項制度在更大范圍內(nèi)和更深層次上實施。

二是及時修訂有關(guān)規(guī)章和文件?！吨腥A人民共和國海關(guān)進出口貨物申報管理規(guī)定》（中華人民共和國海關(guān)總署令第103號）第19條規(guī)定，在特殊情況下，經(jīng)海關(guān)批準，進出口貨物的收發(fā)貨人、受委托的報關(guān)企業(yè)可以自裝載貨物的運輸工具申報進境之日起1個月內(nèi)向指定海關(guān)辦理集中申報手續(xù)。但是尚未說明在何種情形和條件下可以制度性地實施集中申報以及要求在每次貨物進、出口時，按照要求向海關(guān)報告貨物的進出口日期、運輸工具名稱、提 （運）單號、稅號、品名、規(guī)格型號、價格、原產(chǎn)地、數(shù)量、重量、收 （發(fā)）貨單位等海關(guān)監(jiān)管所必需的信息。如此繁瑣的規(guī)定早就失去了集中申報的一般意義。同時，還當適時修改海關(guān)總署關(guān)于執(zhí)行 《中華人民共和國海關(guān)進出口貨物申報管理規(guī)定》有關(guān)問題的通知 （署監(jiān)發(fā) 〔2003〕387號），作出系統(tǒng)性的規(guī)定，特別關(guān)注海關(guān)對集中申報方式所涉及的稅率和匯率問題的統(tǒng)一認識。在不斷完善實體性內(nèi)容的同時，還要盡快完善申報制度的程序性內(nèi)容。一個完整的工作制度必然包含實體與程序兩大部分。對兩次申報制度在操作程序、法律責(zé)任等方面要作系統(tǒng)、詳細的規(guī)定，使得征納主體在執(zhí)行申報制度時 “有法可依”。

此外，清理發(fā)布的有關(guān)文件，將補充申報作為重點。價格方面的予以保留，更名為價格申報單，廢除歸類和原產(chǎn)地補充申報單，將其合并到 “兩次申報”之中。在 《海關(guān)行政處罰法》中特別明確不履行 “兩次申報”的法律責(zé)任 （處罰或追加附加關(guān)稅）。

三是完善擔(dān)保是推行 “兩次申報”的基石。為此，應(yīng)盡早修訂 《海關(guān)法》擔(dān)保章節(jié)，以適應(yīng) 《中華人民共和國海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》專項法律。在制定實施辦法時強調(diào)利用可行的外部資源把海關(guān)監(jiān)管風(fēng)險適度轉(zhuǎn)嫁，最大限度保護國家公共利益。首先，改變行政色彩，以債權(quán)債務(wù)關(guān)系來重構(gòu)海關(guān)和納稅人的關(guān)系，建立海關(guān)與企業(yè)民事關(guān)系的調(diào)整規(guī)范。其次，明確擔(dān)保的方式。將保證金、銀行或其他非銀行金融機構(gòu)出具的保證 （保函）、票據(jù)、債券、存單以及質(zhì)押視為認可的擔(dān)保方式。第三，增加海關(guān)關(guān)于擔(dān)保方式的多樣性的規(guī)定。既可接受數(shù)個擔(dān)保人的共同保證，也鼓勵實施總擔(dān)保、連續(xù)擔(dān)保制度 （擔(dān)保一票貨物或某一財政年度內(nèi)多次進口）替代逐項擔(dān)保，實現(xiàn)關(guān)稅征管 “由物向人”的戰(zhàn)略思維轉(zhuǎn)移。第四，力推海關(guān)與企業(yè)之間的誠信建設(shè)，引導(dǎo)銀行和保險公司介入到海關(guān)的關(guān)稅擔(dān)保業(yè)務(wù)中來。推動專業(yè)擔(dān)保公司的發(fā)育成長，更好地服務(wù)于海關(guān)各項管理事務(wù)。現(xiàn)階段，尤其要明確對專業(yè)擔(dān)保公司資質(zhì)認定的審核管理。

四是引入行政裁定制度。不可否認，“兩次申報”制度在執(zhí)行中會產(chǎn)生一定的負面影響。因此，作為對該種制度的補充和補救措施，必須發(fā)揮行政裁定的作用。行政裁定的最大優(yōu)點是提供了一個對雙方均有約束力的法律文本，使雙方的法律責(zé)任關(guān)系明確化——對進口人而言，行政裁定可以提高海關(guān)執(zhí)法的透明度，使進口人對進口貿(mào)易可以有較為合理的前景預(yù)測；對海關(guān)而言，行政裁定能提高海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性，對提高海關(guān)執(zhí)法的質(zhì)量有十分積極的意義。

五是規(guī)定如果不履行 “兩次申報”應(yīng)予追究的法律責(zé)任。首先，賦予海關(guān)有對已經(jīng)放行貨物的召回重新置于海關(guān)監(jiān)管之下的權(quán)力；其次，建立特定的違約補償救濟 （Liquidated Damages）概念，對于因未能及時提交海關(guān)規(guī)范文件所引發(fā)的違約必須運用賠償金的方式給予糾正；第三，應(yīng)分清問題的性質(zhì)，予以不同處理。從勒令補齊手續(xù)，追繳稅款直至處以行政罰款和停止享受 “兩次申報”清關(guān)待遇。

四、結(jié)語

綜上所述，建立進口貨物 “兩次申報”制度是完善現(xiàn)代海關(guān)制度的必然要求，但不應(yīng)僅僅局限于制度層面，制度先進的前提是理念的先進。美國海關(guān)執(zhí)法理念秉承的 “三大原則”實為在更高的層次上調(diào)整海關(guān)與管理相對人關(guān)系之必需。推行兩次申報制度有利于增強企業(yè)守法自律，促進社會誠信體系建設(shè)，可一勞永逸地在制度層面化解長期以來纏繞我們心頭的通關(guān)效率低下之糾結(jié)。它將成為一項帶有實質(zhì)性轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)工程，從而標志海關(guān)從更大的范圍來提升守法遵從度。我們應(yīng)當發(fā)揚求真務(wù)實、大膽創(chuàng)新的精神，運用它山之石攻琢璞玉，積極探索建立兩次申報制度，在更高層次上設(shè)計該制度，在更深層次上推行制度，使其更好地服務(wù)于海關(guān)監(jiān)管和征管工作，并為今后推行企業(yè)自行申報納稅方式 （self-assessment system）奠定堅實的理論和實踐基礎(chǔ)。

〔1〕王海峰 .我國進口戰(zhàn)略初探〔J〕，國際貿(mào)易，2011（10）.

〔2〕張旭宏 .我國擴大進口戰(zhàn)略和政策研究 〔J〕，中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2008 （17）.

〔3〕Michael D.Sherman，J.Steven Jarreau，John B.Brew，American Bar Association.Section of International Law U.S.Customs：A Practitioner＇s Guide to Principles，Processes，and Procedures.

〔4〕 What Every Member of the Trade Community Should Know About：Entry an Informed Compliance Publication March 2004.