探索河南省農(nóng)田水利制度創(chuàng)新的發(fā)展之路

□孫丹丹 □孟一檳（河南省白龜山水庫(kù)管理局）

1.農(nóng)田水利概況和存在的不足

我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)一直以來(lái)都是一種政府的行為，大部分的形式都是由政府出資組織當(dāng)?shù)氐幕鶎雍献鹘M織，農(nóng)民投勞籌資興建。《水利法》中明確規(guī)定的水利分級(jí)管理和合理負(fù)擔(dān)原則是：“誰(shuí)受益、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)田水利建設(shè)在抗御水旱災(zāi)害、保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了積極重要的作用。河南省各級(jí)黨委、政府一直以來(lái)重視基層農(nóng)村水利建設(shè)，把農(nóng)田水利建設(shè)作為頭等大事來(lái)做，并且投入了大量的財(cái)力、物力和人力，在不長(zhǎng)的時(shí)間里，由政府牽頭，在各級(jí)基層政府的共同努力下，興建了一大批農(nóng)田水利工程，已經(jīng)初步形成了水庫(kù)、內(nèi)河及灌區(qū)相配套的灌溉排水網(wǎng)絡(luò)體系。

自從“中央一號(hào)文件”的出臺(tái)和國(guó)家在十二五期間對(duì)水利的重視與投入，目前河南省水利工程發(fā)展較之前快些，但一些老工程由于長(zhǎng)期被閑置，年久失修。并且現(xiàn)存的農(nóng)田水利設(shè)施中非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比重過(guò)大，資產(chǎn)沉積較嚴(yán)重。而且管理體制不順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站處境很是艱難。其實(shí)這此問(wèn)題與農(nóng)田水利制度方面的不足有關(guān)，農(nóng)田水利制度的不足包括產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，還有經(jīng)營(yíng)管理制度的不足，主要的原因還在于投資主體模糊造成現(xiàn)實(shí)中的投資主體缺位。另外還有在我國(guó)農(nóng)村金融制度中，存在很多問(wèn)題，不能夠適應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展。農(nóng)村信用合作社在我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)從建國(guó)初期至今都由農(nóng)村信用合作社一家壟斷。農(nóng)村信用社引起了農(nóng)村資金的大量外流，加劇了農(nóng)業(yè)投資農(nóng)田水利所需資金不足的問(wèn)題。管理體制方面也存在著不足，使其具有公有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，引起了許多問(wèn)題；由于產(chǎn)權(quán)界定不清，農(nóng)村一些骨干水利工程管理責(zé)任制無(wú)法落實(shí)，導(dǎo)致許多工程有人用無(wú)人管。

2.與國(guó)情相結(jié)合，與時(shí)俱進(jìn)提出河南省農(nóng)田水利制度的發(fā)展策略

2011年，中央一號(hào)文件把已連續(xù)8年涉農(nóng)的聚焦定位在水利上，凸顯了該問(wèn)題的嚴(yán)重性與緊迫性。河南屬暖溫帶－亞熱帶、濕潤(rùn)－半濕潤(rùn)季風(fēng)氣候，冬季寒冷雨雪少，春季干旱風(fēng)沙多，夏季炎熱雨豐沛，秋季晴和日照足。目前我省農(nóng)田水利制度均在不同程度上不符合現(xiàn)今形勢(shì)的發(fā)展需求。在新時(shí)期如何保持農(nóng)田水利制度的持續(xù)發(fā)展，就需要在多方面進(jìn)行創(chuàng)新。

2.1 明晰農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)，提高其效益

要提高河南省農(nóng)田水利的效益，就要對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理的界定，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，使外部效益內(nèi)化。在我國(guó)，小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的在全國(guó)各地都有實(shí)際嘗試，并在實(shí)際的運(yùn)用中起到了很好的效果，其主要形式有：第一是股份合作，就是把小型農(nóng)田水利設(shè)施的固定資產(chǎn)依據(jù)實(shí)際劃分若干股份，將部分或全部股權(quán)出售運(yùn)用市場(chǎng)化的手段進(jìn)行進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，由股東共同出資，共同勞動(dòng)，共同擁有在該項(xiàng)目或該工程的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，這樣就是的股東的權(quán)益得到了保障，既取得勞動(dòng)報(bào)酬，又按股分紅。第二是對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)。競(jìng)價(jià)出售。第三就是按照責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則，進(jìn)行農(nóng)田水利設(shè)施的承包和租賃；在實(shí)際運(yùn)用中，把所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理使用權(quán)分離開(kāi)來(lái)，將小型農(nóng)田水利設(shè)施招標(biāo)承包或協(xié)商租賃，交予有一定經(jīng)營(yíng)管理能力的有實(shí)力的個(gè)體或公司的經(jīng)營(yíng)者，使其自主經(jīng)營(yíng)；集體經(jīng)濟(jì)組織與經(jīng)營(yíng)者簽訂承包租賃合同，由承包者或租賃者按合同規(guī)定向集體經(jīng)濟(jì)組織交納承包、租賃費(fèi)，并維護(hù)水利設(shè)施的正常運(yùn)行，這樣，就有效的發(fā)揮了現(xiàn)有的農(nóng)村水利實(shí)施的作用。

并且，在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中我們要建立一種組織，一種符合市場(chǎng)化運(yùn)作的組織，它應(yīng)具有承擔(dān)小型農(nóng)田水利設(shè)施所有者的責(zé)任。應(yīng)與時(shí)俱應(yīng)建立一種新型經(jīng)濟(jì)組織來(lái)承擔(dān)所有者的責(zé)任，負(fù)責(zé)小型農(nóng)田水利設(shè)施的投資建設(shè)、維護(hù)、出租、發(fā)包等工作，負(fù)責(zé)租金和承包費(fèi)的管理和使用。這類(lèi)組織的建立應(yīng)依據(jù)股份合作的原則，在政府的引導(dǎo)下由農(nóng)戶(hù)自愿組織。

2.2 制定出符合國(guó)情的、創(chuàng)新的農(nóng)村水利制度

為了更好的完善農(nóng)田水利制度，我們需要不斷對(duì)現(xiàn)存的農(nóng)地制度創(chuàng)新改革，指定出符合我國(guó)國(guó)情的的農(nóng)村水利制度。

第一，要用法律的形式確認(rèn)農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)化，使土地使用權(quán)的受益權(quán)、處分權(quán)、讓渡權(quán)長(zhǎng)期有效。

第二，在土地的使用期限上，應(yīng)以法律的形式規(guī)定維持較長(zhǎng)的土地使用期。應(yīng)規(guī)定農(nóng)戶(hù)在承包地投資小型農(nóng)田水利建設(shè)的額度達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，在承包期到期后，如果有農(nóng)戶(hù)還想續(xù)包的話(huà)，享有優(yōu)先權(quán)，可以繼續(xù)在新一輪承包中續(xù)包；在后續(xù)投資達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，可以繼續(xù)承包，如果農(nóng)戶(hù)決定放棄承包后應(yīng)對(duì)后續(xù)收益進(jìn)行評(píng)估，并且對(duì)投資者進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，以保障農(nóng)戶(hù)對(duì)投資回收期有較長(zhǎng)的預(yù)期，使項(xiàng)目收益期和投資收益期相一致，提高農(nóng)戶(hù)投資欲望。

第三，在土地使用權(quán)上，國(guó)家應(yīng)以法律的形式明確土地使用權(quán)可在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使土地的進(jìn)入市場(chǎng)花的管理，促進(jìn)土地的規(guī)模有序的經(jīng)營(yíng)。

2.3 在合作基礎(chǔ)逐步完善的基礎(chǔ)上建立農(nóng)民自我管理組織制度

目前在我國(guó)，由于資金問(wèn)題、添加限制，修建大型水利設(shè)施非常困難，國(guó)家為了改變這一現(xiàn)狀，2005年中央一號(hào)文件指出“加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)受益戶(hù)較多的大的水利工程，可組建合作管理組織，國(guó)家補(bǔ)助形成的資產(chǎn)歸合作組織所有”。

這種方式有效的解決了目前農(nóng)田水利存在的問(wèn)題，這也是國(guó)家從實(shí)踐中探索出的適合我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水利制度，也是國(guó)家政策和市場(chǎng)的實(shí)踐活動(dòng)的有機(jī)結(jié)合。其實(shí)早在國(guó)家政策出臺(tái)之前，我們很多地區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)實(shí)踐了小型水利的策略。尤其是在河南的一些地區(qū)，河南作為我國(guó)的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)田水利的建設(shè)尤為重要，農(nóng)村的基層政府為了扶植農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等專(zhuān)業(yè)合作組織的發(fā)展，在政策中予以大力的傾斜，在工程中的建設(shè)、使用維修、水費(fèi)計(jì)收等方面都給予了大力的支持。

2.4 農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的改革運(yùn)用

近幾年農(nóng)村金融制度的創(chuàng)新雖然在一定程度上緩解了部分農(nóng)村水利設(shè)施的資金不足問(wèn)題，但是從根本上講，并未達(dá)到提高農(nóng)戶(hù)投資小型農(nóng)田水利設(shè)施能力的預(yù)期目的，因此在解決農(nóng)戶(hù)投資小型農(nóng)田水利設(shè)施所需資金不足，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村金融制度創(chuàng)新方面應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：第一，在金融體制中，確立政策性銀行在農(nóng)村金融體制中的主體地位；第二，確立合適利率和期限；第三，規(guī)范和引導(dǎo)民間信貸；第四，建立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)基金。

3.結(jié)語(yǔ)

總之，河南省農(nóng)田水利較之前發(fā)生了很大的變化，我們要在國(guó)家在建設(shè)好大中型水利設(shè)施的基礎(chǔ)上，關(guān)鍵是要建設(shè)好村社這個(gè)基本的灌溉單元。要把農(nóng)田水利建設(shè)制度逐漸完善，使低風(fēng)險(xiǎn)、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田水利更好地為農(nóng)業(yè)服務(wù)。

我們需要以國(guó)家支持為前提，鼓勵(lì)農(nóng)民合作，發(fā)揮鄉(xiāng)村水利的積極作用。以實(shí)際為基礎(chǔ)，理論為指導(dǎo)，在理論與實(shí)際的結(jié)合中不斷的尋找最佳的結(jié)合方式，實(shí)現(xiàn)水利供給的高效有序，最終解決中國(guó)農(nóng)村的農(nóng)田水利建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境。