南召縣水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)初探

□張 銘 □張道理 □祖克宇 □王保平（南召縣水利局）

1.基本情況

南召縣位于伏牛山東部南麓，南陽盆地北緣，全縣轄16個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），340個行政村，總?cè)丝?3萬人，總面積2946km2，其中山區(qū)、丘陵區(qū)面積2817km2，占全縣總面積的95.6%。境內(nèi)山高坡陡，溝壑縱橫，礦產(chǎn)資源豐富。隨著市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，縣域內(nèi)各種建設(shè)項目開發(fā)日益活躍，特別是采礦業(yè)的興起膨脹，使全縣生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。近年來，全縣水土流失面積1538.7 km2，占全縣總土地面積的52%，年土壤流失量 538.3萬 t，侵蝕模數(shù)達(dá)3500t/km2·a。嚴(yán)重的水土流失直接影響著廣大人民群眾生活水平的提高，制約著縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2007年全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動以來，南召縣搶抓機(jī)遇，進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持執(zhí)法管理，統(tǒng)籌謀劃，建立健全“政府主導(dǎo)，部門協(xié)作，社會參與”的水保監(jiān)督工作機(jī)制，專門成立以縣委常委、縣委辦公室主任為組長，水利、土地、環(huán)保、林業(yè)、公安、安監(jiān)等職能部門為成員單位的開發(fā)建設(shè)項目領(lǐng)導(dǎo)小組，橫向聯(lián)合，綜合執(zhí)法。把以編報水保方案做為開發(fā)建設(shè)項目審批的硬性前置條件，極大推動了水保方案的編制工作。

2.工作成效

2009年南召縣被列入全國第一批水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)縣。根據(jù)國家水利部能力建設(shè)要求，結(jié)合南召縣實際情況，扎實開展監(jiān)督管理能力建設(shè)工作：一是成立水土保持監(jiān)督管理專職機(jī)構(gòu)“南召縣水土保持預(yù)防監(jiān)督管理站”，全供事業(yè)單位，定編14人，履行《水保法》賦予的水土保持方案審批、水土保持監(jiān)督檢查、水土保持設(shè)施驗收、水土保持規(guī)費征收、水土流失案件查處等職能。二是出臺了 《南召縣實施水土保持法規(guī)的若干規(guī)定》、《南召縣關(guān)于強(qiáng)化編制水保方案規(guī)定》、《南召縣關(guān)于開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報審批監(jiān)督檢查管理規(guī)定》、《南召縣開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收規(guī)定》等規(guī)范性文件。三是制定了《南召縣水保監(jiān)督執(zhí)法公示公告制度》、《南召縣水土保持監(jiān)督檢查員崗位責(zé)任制》、《南召縣水保監(jiān)督檢查員廉政建設(shè)制度》、《南召縣水保重大事件通報督辦制度》、《南召縣水土保持監(jiān)督站檔案管理制度》等制度，完善了執(zhí)法文書體系。水土保持配套法規(guī)和監(jiān)督管理制度的進(jìn)一步完善和實施，使全縣水保監(jiān)督管理能力明顯增強(qiáng)，水土保持監(jiān)督管理工作更加規(guī)范。

近4年來，南召縣共查處水保違法案件16起，經(jīng)過宣傳教育，主動整改9起，強(qiáng)制執(zhí)行2起，與其它職能部門聯(lián)合查處打擊、關(guān)停無證采礦違法案件5起。有效提高了水保執(zhí)法影響力，促使在南召縣境內(nèi)開工建設(shè)的生產(chǎn)建設(shè)項目業(yè)主主動到水保部門咨詢辦理有關(guān)審批手續(xù)。水土保持方案由2007年前的12個增加到43個，目前還有6個方案正在依法編制。至目前全縣共規(guī)劃治理小流域40條，累計治理水土流失面積753km2，開發(fā)建設(shè)單位自行治理13.6km2，其中植樹造林9.2km2，種草4.4 km2，修建攔渣墻36處，截導(dǎo)排水溝126km。

3.存在問題

隨著國家依法行政的不斷推進(jìn)，南召縣的水土保持工作由傳統(tǒng)的服務(wù)角色向管理兼服務(wù)多重職能轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)“三權(quán)一方案三同時”制度的落實。有效遏制了人為水土流失的發(fā)生。但由于水土保持執(zhí)法涉及方方面面，加之南召縣是典型的山區(qū)貧困縣，在具體執(zhí)法實踐中，仍存在不少問題亟待解決。

3.1 法律法規(guī)有待完善。新修訂《水土保持法》的實施，極大調(diào)動了廣大水利水保干部職工的積極性，但與其配套的可操作性強(qiáng)的法規(guī)尚未出臺，造成執(zhí)法人員在一線辦案中難易把握依法、合情、合理的操作度。

3.2 監(jiān)督執(zhí)法能力有待增強(qiáng)。一是新成立的水保執(zhí)法機(jī)構(gòu)大部分人員都是初涉水保行業(yè)，執(zhí)法水平參差不齊，有待加強(qiáng)培訓(xùn)和實踐。二是執(zhí)法經(jīng)費不足，執(zhí)法裝備落后，難以全方位開展監(jiān)督管理。三是在對開發(fā)建設(shè)項目的管理上，仍存在重審批收費輕監(jiān)督檢查的現(xiàn)象，水保方案實施落實不夠，“三同時”落實不夠全面。四是鄉(xiāng)、村、組三級監(jiān)督執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)尚未健全，不能充分發(fā)揮應(yīng)有作用。

3.3 水保執(zhí)法技術(shù)支撐不足。在水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)的推動下，建設(shè)單位及相關(guān)部門的水土保持法制意識明顯增強(qiáng)，水土保持方案前置審批基本達(dá)成共識。但許多開發(fā)建設(shè)項目業(yè)主對監(jiān)理、監(jiān)測工作認(rèn)識還不到位，未嚴(yán)格落實監(jiān)理、監(jiān)測責(zé)任。這使監(jiān)督管理部門無法保證建設(shè)項目水土保持工程的質(zhì)量，也無法掌握建設(shè)項目水土流失動態(tài)變化，對造成水土流失的嚴(yán)重程度難以界定，造成執(zhí)法中舉證、危害評估困難。

3.4 “三無”建設(shè)項目監(jiān)管難度大。水土保持方案是水保執(zhí)法機(jī)構(gòu)對項目建設(shè)監(jiān)督管理的法定依據(jù)，南召縣礦產(chǎn)資源豐富，小型開礦企業(yè)眾多，按規(guī)定可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目單位都應(yīng)當(dāng)編報水保方案。可部分礦山開采項目屬“三無”違法建設(shè)項目，不能提供有關(guān)證照、文件、和資料，方案編制機(jī)構(gòu)不能為其編制水保方案，審批機(jī)關(guān)又不可能違規(guī)審批，這就造成了水保監(jiān)管困難的根源。如果只是簡單的罰款、收費，不實施有效的預(yù)防和治理，就違背了國家制訂水保法的初衷。

3.5 依然存在抵制水保執(zhí)法現(xiàn)象。一些開發(fā)建設(shè)單位和個體業(yè)主只顧局部利益、眼前利益，無視水土保持法律法規(guī)，阻礙水保執(zhí)法。一是躲而不見，不配合調(diào)查。二是不管不理，拒簽執(zhí)法文書。三是托人說情，干擾執(zhí)法。

4.對策與措施

4.1 進(jìn)一步健全地方性水土保持配套法規(guī)。依照新修訂的《水土保持法》，參照《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《森林法》等相關(guān)法律法規(guī)，盡快組織開展對《南召縣實施〈中華人民共和國水土保持法〉細(xì)則》的修訂完善工作，強(qiáng)化對水土保持違法行為的處理措施，進(jìn)一步增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。

4.2 加強(qiáng)管理，提升執(zhí)法監(jiān)督能力。一是建立健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，對典型案件開展執(zhí)法前討論制定對策，執(zhí)法后總結(jié)經(jīng)驗；每年選派執(zhí)法骨干參加國家、省、市執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)。二是對執(zhí)法人員實行目標(biāo)考核，以水保方案申報率，“三同時”制度、水保方案落實情況、規(guī)費征收等綜合考評執(zhí)法人員實績。三是鞏固加強(qiáng)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。抓緊健全鄉(xiāng)、村、組三級監(jiān)督執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有監(jiān)督站，村村有監(jiān)督員，組組有觀察員，把監(jiān)督網(wǎng)延伸到最基層，全面監(jiān)管，重點監(jiān)督。四是積極爭取縣財政和上級主管部門的支持，完善執(zhí)法裝備和執(zhí)法經(jīng)費保障，全面提升監(jiān)管技術(shù)水平。

4.3 建立水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和管理機(jī)制。一是建立水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，確保能及時、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地獲取小流域、重點區(qū)域水土流失信息。二是增加財政投入，抓緊監(jiān)測點的建設(shè)管理，保證監(jiān)測工作正常開展。三是督促開發(fā)建設(shè)項目業(yè)主足額投入監(jiān)理、監(jiān)測經(jīng)費，確保水土保持資金投入不落空，保證水土保持工程質(zhì)量和監(jiān)測到位。

4.4 加大宣傳力度和執(zhí)法力度，提高全社會對水保執(zhí)法的認(rèn)知度。一是廣泛利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、宣傳車、專欄、標(biāo)語等形式，開展多方位的水土保持法律法規(guī)宣傳活動，提高公眾的水土保持意識。二是由縣政府牽頭，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位定期召開主管企業(yè)負(fù)責(zé)人、生產(chǎn)建設(shè)項目法人座談會，用幻燈片形式宣傳造成水土流失的嚴(yán)重后果，交流防治成效，以達(dá)到相互配合共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。三是建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，特別是對“三無”礦產(chǎn)開采項目，水利、土地、環(huán)保、林業(yè)、公安等部門統(tǒng)一聯(lián)合行動，強(qiáng)力打壓。