基于市場經(jīng)濟的公共管理職能研究*

楊 寧

(福州教育學(xué)院，福建 福州 350001)

基于市場經(jīng)濟的公共管理職能研究*

楊 寧

(福州教育學(xué)院，福建 福州 350001)

市場經(jīng)濟是一種競爭型經(jīng)濟體制，它假定進入市場的各個經(jīng)濟主體均為合乎理性的“經(jīng)濟人”，對各種市場信號充分掌握、反應(yīng)靈敏，能夠通過價格的漲落來調(diào)節(jié)供求關(guān)系，通過市場機制將社會資源配置達到帕累托最優(yōu)狀態(tài).然而，市場機制絕不是萬能的，它也存在著固有的缺陷.本文將針對市場機制的缺陷，探討我國公共管理職能的定位問題.

市場經(jīng)濟;市場機制;公共管理職能;定位

公共管理職能是指在特定的環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體，即公共部門在特定環(huán)境中應(yīng)該“管什么”的問題.

1 市場機制的天然缺陷

在市場經(jīng)濟中，通過自由的競爭，市場中的微觀主體感受到壓力，主體主動革新技術(shù)、銳意創(chuàng)新，進而推動生產(chǎn)力的大發(fā)展;市場中的各種微觀經(jīng)濟主體在競爭中凝聚起巨大的“合力”，推動人類社會這艘巨輪揚帆遠(yuǎn)航.然而，市場機制這只“看不見的手”絕不是萬能的，它天然存在一些弊端，即我們常說的市場失靈.

1.1 市場機制無力保護競爭、消除壟斷

自由競爭是市場機制的靈魂核心，“看不見的手”能發(fā)揮什么樣的作用?發(fā)揮到什么程度?都依賴于完全競爭的理論假設(shè).然而現(xiàn)實中，由于不同的競爭者處于不同的競爭地位:比如一些企業(yè)由于占有一些關(guān)鍵的生產(chǎn)要素而使其具有無可比擬的成本優(yōu)勢;某些企業(yè)在專有技術(shù)上的壟斷地位導(dǎo)致其他企業(yè)無法進入這一行業(yè)，或者即使進入這一行業(yè)也無法與之競爭(比如微軟在Windows操作系統(tǒng)上的壟斷地位).這些處于優(yōu)勢地位的企業(yè)，為了自身利益，必然使出各種招數(shù)，力圖壟斷整個市場，以期獲取超額利潤.這些壟斷行為往往使產(chǎn)品的價格和供給水平偏離一般均衡，從而影響價格機制自發(fā)調(diào)節(jié)供求平衡，造成資源配置的低效率.

1.2 市場機制無力避免外部效應(yīng)

所謂外部效應(yīng)，簡單說來就是指一個人或一群人的行動和決策對另一個人或一群人強加了成本或賦予利益的情況.顯然，外部效應(yīng)有外部正效應(yīng)(比如個人捐款建一所希望小學(xué)或養(yǎng)老院，企業(yè)技術(shù)革新等)也有外部負(fù)效應(yīng)(比如工廠隨意排放廢氣和廢水會影響居民健康和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)).

顯然，通過市場機制是不能解決外部效應(yīng)問題的(這里主要是指外部負(fù)效應(yīng))，因為我們沒有辦法通過“看不見的手”去阻止工廠向大氣中排放污染，更沒有辦法用市場機制去解決暴力犯罪等問題.那么就必須借助于非市場的力量來進行干預(yù)和矯正.

1.3 市場機制不能滿足公共物品的供給

市場機制主要是通過價格漲跌來調(diào)節(jié)資源流向，以實現(xiàn)各種資源的供求平衡.但是，在現(xiàn)實經(jīng)濟實踐中，市場機制在供給公共物品方面的表現(xiàn)卻乏善可陳.所謂公共物品，是指具有消費上的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品.比如國防外交、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、文化教育、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域，由于所需投入量大、回收期長、非競爭性、非盈利性等特點，私人資本對進入這一領(lǐng)域缺乏動力.因此，單靠市場很難保證生產(chǎn)出適量的公共物品，更難以用“看不見的手”對其加以分配.

1.4 市場機制無力解決收入分配的公平化

國外的研究表明，人類對公平的追求源自于其遠(yuǎn)古的祖先——猿猴所遺留下的基因.在現(xiàn)代社會中，效率和公平是衡量公共管理優(yōu)劣的兩個標(biāo)準(zhǔn)，是公共部門永恒的追求.引入市場競爭機制，有益于提高效率，促進生產(chǎn)力發(fā)展.但是，因為在自由競爭的市場中，人與人之間的自然稟賦有所差異、機會不均等等原因，進而導(dǎo)致收入水平不同;并且由于價格機制容易導(dǎo)致收入差距進一步擴大，造成社會收入分配不均，這就是“馬太效應(yīng)”所強調(diào)的“強者愈強，弱者愈弱”的現(xiàn)象.這時候如果沒有非市場力量的介入，貧富懸殊還將進一步拉大，人類這個特殊物種從來都是不患寡而患不均，在貧富差距大到一定程度時，矛盾就會集中爆發(fā)，產(chǎn)生種種社會問題，危及社會穩(wěn)定.

另一方面，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)中的邊際效用遞減規(guī)律，大量財富集中在少數(shù)人手中，并不能增加整體社會福利，反而造成社會總效用的損失.正是如此，現(xiàn)代國家在公共管理過程中，都十分注重克服市場機制在收入分配這一方面的先天不足.

1.5 市場機制容易導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟總量失衡

市場機制的作用發(fā)揮，主要有賴于價格信號所傳導(dǎo)的供求信息以及適者生存的市場競爭，它猶如一個巨大的無形“戰(zhàn)場”，無數(shù)的個體(包括企業(yè)和個人)根據(jù)外在的價格信號、個人的才智在這個“戰(zhàn)場”物競天擇、適者生存.但這些個體卻只能根據(jù)商品投放市場之后才形成的價格信號來判斷下一步的行動，因此市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)，這種事后調(diào)節(jié)存在固有的弊端:第一，滯后性，市場上的個體總是根據(jù)已有的價格信號，對未來的生產(chǎn)或需求做出判斷，這中間顯然存在時間差，往往存在某種產(chǎn)品利潤豐厚的時候，大量企業(yè)同時涌入該行業(yè)，使該產(chǎn)品的供給迅速增加，進而壓低市場價格，導(dǎo)致眾多企業(yè)的利潤微薄甚至是無利潤或虧損.第二，盲目性，市場中的經(jīng)濟個體好似一群“散兵游勇”，他們“各自為政”，沒有統(tǒng)一的指揮和協(xié)調(diào)，不能獲取完全信息，無法做出科學(xué)決策，只能根據(jù)滯后的市場信號來判斷，這就勢必陷入盲目狀態(tài).尤其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和畜牧業(yè)領(lǐng)域.比如，172年美國由于暴風(fēng)雨和惡劣的氣候?qū)е峦炼巩a(chǎn)量大幅下降，繼而引起土豆價格上漲，農(nóng)場主們便擴大土豆種植規(guī)模，使土豆產(chǎn)量在1974年達到歷史最高水平，根據(jù)價格機制，土豆價格下降成為必然，當(dāng)時緬因州的土豆價格，從1974年5月的13美分/0.4536千克下降到1975年3月的2美分/0.4536千克，該價格明顯低于平均生產(chǎn)成本.

2 我國市場經(jīng)濟下的公共管理職能定位

市場機制先天存在著諸多的弊端，這是公共管理部門尤其是政府部門對經(jīng)濟運行進行間接干預(yù)與宏觀調(diào)控的根本原因.事實上，現(xiàn)代市場經(jīng)濟較為完善的國家中，那種經(jīng)濟上完全的放任自由主義是沒有的，取而代之的是將市場機制和宏觀調(diào)控這兩種手段進行整合，交替使用“看不見的手”和“看得見的手”對市場進行調(diào)節(jié).

那么，在市場經(jīng)濟條件下尤其是在當(dāng)前轉(zhuǎn)型期的關(guān)鍵階段，我國的公共部門究竟應(yīng)當(dāng)在社會經(jīng)濟運行中扮演什么樣的角色?履行什么樣的職能呢?筆者認(rèn)為，在我國目前的市場經(jīng)濟體制下，公共管理部門主要可以從下面幾個方面對市場的不足進行介入和調(diào)整.

2.1 保護競爭并限制壟斷

西方國家的實踐表明，市場機制本身并不具備保護公平競爭的特質(zhì)，相反它潛在著壟斷的因素.這就要求公共管理部門運用各種法律、規(guī)則來保護競爭并限制壟斷.公共部門應(yīng)創(chuàng)立和維護良好的市場秩序，大力加強市場經(jīng)濟法制建設(shè)，確保公平、有序的市場環(huán)境.

要建立并完善市場經(jīng)濟中的各種法規(guī)，如財產(chǎn)法、企業(yè)法、銀行法、破產(chǎn)法、合同法、反不正當(dāng)競爭法、產(chǎn)權(quán)法、會計法、工資法等等.

同時針對目前有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，公共管理部門必須清醒認(rèn)識、嚴(yán)格執(zhí)法，不折不扣的維護和貫徹已經(jīng)制定的法律法規(guī).

2.2 克服外部負(fù)效應(yīng)

所謂外部效應(yīng)的問題，其本質(zhì)是財產(chǎn)權(quán)界限不明確.公共部門用來克服外部效應(yīng)的常用措施包括:(1)經(jīng)濟措施.主要是指公共部門向相對人征稅.比如對污染性企業(yè)征收污染稅，或者通拍賣“污染排放權(quán)”以解決污染型企業(yè)的外部效應(yīng)問題.(2)法律措施.主要是靠完善相關(guān)法律制度來解決外部效應(yīng)問題，保護那部分被強加成本的人的利益.(3)行政措施.主要是指行政力量的干預(yù)，如調(diào)高污染工業(yè)的進入門檻，規(guī)定污染性產(chǎn)品的銷售價格等.(4)社會措施.主要是包括加強社會宣傳，樹立文明風(fēng)尚等.

2.3 供給適量的公共物品

市場經(jīng)濟是一種由市場來配置資源的經(jīng)濟運行方式.在市場機制能充分發(fā)揮作用的經(jīng)濟領(lǐng)域(如私人物品的生產(chǎn)和供給上)，公共部門可以而且應(yīng)該讓市場機制去大展雄風(fēng)，自己則處于“掌舵”地位，而無需參與此類資源的配置.但是在公共物品的生產(chǎn)和供給上，市場機制難以發(fā)揮優(yōu)勢，必須由公共部門來充當(dāng)領(lǐng)銜角色.在市場經(jīng)濟國家中，公共部門提供的公共物品主要是社會正常運轉(zhuǎn)所必需的，由社會投資所形成的各種公共物品.諸如法律制度、國防外交、行政事務(wù)、消防公安、科技教育、供水供電、郵電通訊、道路交通設(shè)施等等.

2.4 防止貧富差距，保障公正分配

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主詹姆斯·莫里斯教授認(rèn)為，效率與公平之間的矛盾，其根本原因在于個人能力的差異和信息的不對稱.假定公共部門完全了解每一公民的能力，便可以通過對不同能力的人征收不同的定額稅從而實現(xiàn)任何程度的所希望的收入分配的絕對公平化.比如說，在工作時間相同的情況下，A可以創(chuàng)造100元的價值，B只能創(chuàng)造50元的價值.那么，只要政府向A征收25元的定額稅，然后補貼給B25元，A、B兩人就可以實現(xiàn)絕對的平等.但是事實上，任何公共部門或個人都不可能完全了解每個人的能力，所以在任何制度下，都不可能達到絕對的公平和平等.于是我們更應(yīng)該追求分配的“公正化”而不是絕對的“公平化”.公共部門保障個人收入分配公正化的措施有以下幾方面:

第一，分地區(qū)確定最低工資標(biāo)準(zhǔn)并進行立法確認(rèn)，我國在“十二五規(guī)劃”綱要中已經(jīng)在這方面有了顯著進展.

第二，對不同收入水平的個體征收累進所得稅，從而抑制部分個體收入過高，避免財富過度集中，增加總的社會效用.

第三，必要時候?qū)ξ飪r進行管制，如近年來針對不法商人對蔬菜、大米、綠豆、大蒜等農(nóng)產(chǎn)品的炒作，政府部門果斷出手，采取物價管制，迅速平抑了物價.

第四，加大各種社會福利保障，比如城市和農(nóng)村低保、發(fā)放失業(yè)補助金等等.

第五，適時研究開征遺產(chǎn)稅和高額財產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅等稅種.防止收入過分懸殊，預(yù)防地產(chǎn)泡沫.

2.5 宏觀經(jīng)濟調(diào)控

市場經(jīng)濟雖然在微觀層面上可以有效的調(diào)節(jié)供求關(guān)系，但在國民經(jīng)濟總量上卻很不穩(wěn)定，經(jīng)常導(dǎo)致周期性經(jīng)濟波動，這就需要公共部門從宏觀上進行經(jīng)濟調(diào)控.當(dāng)國民經(jīng)濟過熱時，公共部門應(yīng)采取“緊縮”的政策以抑制總需求，讓經(jīng)濟“冷”下去;當(dāng)國民經(jīng)濟出現(xiàn)衰退時，公共部門要設(shè)法刺激總需求讓投資和消費重新“熱”起來.一般來說公共部門經(jīng)常運用財政政策和貨幣政策兩大杠桿來進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控.

(1)財政政策.包括調(diào)節(jié)政府開支規(guī)模大小和稅收征收高低兩個方面，從而調(diào)節(jié)人們可以支配的收入，進而調(diào)節(jié)總需求.一方面，當(dāng)經(jīng)濟下滑時，公共部門增加政府支出，使流動性增加，可以達到刺激經(jīng)濟的目的，反之則減少了流動性，便減少國民收入總量.另一方面，稅收和國民收入呈現(xiàn)出一種反向變動的關(guān)系，因此，當(dāng)經(jīng)濟過熱時，便增加政府稅收，可以抑制社會總需求進而為“過熱”的經(jīng)濟降溫;反之，便調(diào)低政府稅收，則刺激社會總需求從而為“過冷”的經(jīng)濟升溫.

(2)貨幣政策.即用調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量的方法來影響投資和消費，尤指控制貨幣供給以及調(diào)控利率的各項措施.具體說來，常用的貨幣政策工具包括以下七種:第一，中央銀行調(diào)控貨幣發(fā)行量;第二，調(diào)控對政府的貸款;第三，推行公開市場業(yè)務(wù);第四，改變存款準(zhǔn)備金;第五，調(diào)整再貼現(xiàn)率;第六，直接信用管制;第七，選擇性信用管制.

F123.1

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1006－5342(2012)06－0078－02

2012－03－20