公共服務(wù)民營化背景下的治安承包

鄭旭文

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108）

一、公共服務(wù)民營化與治安承包

傳統(tǒng)的政府行政與社會服務(wù)方式的弊病越來越明顯，如導(dǎo)致官僚主義與行政效率低下，權(quán)力腐敗與權(quán)力濫用，行政成本居高不下等，這些都與現(xiàn)代社會的發(fā)展不相適應(yīng)。因此，現(xiàn)代國家興起了一場聲勢浩大的公共行政改革運(yùn)動，通過在公共服務(wù)領(lǐng)域打破政府壟斷，引入市場競爭機(jī)制，將原有由政府承擔(dān)的部分公共職能推向市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的作用，從而達(dá)到改善與提升公共服務(wù)的目的。在公共服務(wù)市場化過程中，政府由最初的壟斷者轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)的促進(jìn)者、合作者和管理者，將政府不該管、不能管或管不好的事務(wù)推向市場和社會，大量公共服務(wù)交由非政府組織和私人部門來提供，公共服務(wù)的主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢，以公私合作為基本核心的“混合行政”模式逐步形成。正如美國學(xué)者弗里曼所言：“行政是一項(xiàng)以多個(gè)不同主體之間（如行政機(jī)關(guān)、私人公司、顧客、活、便利的政府觀念，即國家必須有能力在混合體制中扮演多重角色：經(jīng)紀(jì)人、溝通者、非營利組織和專業(yè)協(xié)會等）相互作用為特征的事業(yè)，這種共同的治理事業(yè)要求具有一個(gè)靈監(jiān)督者、執(zhí)行者和合作者等。任何一種主體的結(jié)合形式，只要被證明可以最好地實(shí)現(xiàn)利益最大化，并將特定公私安排帶來的風(fēng)險(xiǎn)降至最低，國家在混合行政中的首要作用就是促成這種結(jié)合形式的介入?！保?］

就我國而言，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府基本壟斷了全部的社會資源分配和公共服務(wù)供給，行政往往都是由政府事事躬親。然而，隨著市場化改革的進(jìn)行，社會形勢發(fā)生深刻變革，公共事務(wù)日趨多樣化和復(fù)雜化，隨著社會轉(zhuǎn)型的加速推進(jìn)，政府壟斷的弊病日漸突顯，在政府壟斷領(lǐng)域逐漸引入民營力量，形成多元服務(wù)主體的格局，轉(zhuǎn)變政府職能的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈。公共服務(wù)的民營化并不是簡單的去政府化，而是政府角色從臺前轉(zhuǎn)向幕后，從直接執(zhí)行者轉(zhuǎn)向公私合作的保障者和監(jiān)督者。民營化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的，目的是更好的政府，更美好的社會。［2］近年來，我國在公用事業(yè)、公共服務(wù)、公共行政等諸多領(lǐng)域內(nèi)的民營化改革已不斷推進(jìn)，公共交通民營化、公共事業(yè)特許經(jīng)營、義務(wù)教育民營化等逐漸進(jìn)入了公眾的視野，在現(xiàn)代社會蓬勃發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共事務(wù)民營化改革的范圍將越來越廣，程度也將越來越深。民營化的觸角已逐漸進(jìn)入社會公共治安領(lǐng)域。公共治安服務(wù)作為一種公共服務(wù)產(chǎn)品，也可以借助市場化、民營化的優(yōu)勢，激發(fā)社會組織、民間力量的參與積極性，促進(jìn)治安服務(wù)生產(chǎn)效率的提高。傳統(tǒng)的單一性的治安服務(wù)供給模式早已不能滿足公民日益增長的治安需求，以打破公安機(jī)關(guān)壟斷提供治安服務(wù)、將市場與競爭引入治安管理領(lǐng)域?yàn)轱@著特征的治安承包應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)踐證明，治安承包提高了社會資源參與公共治安治理的積極性，有效地改善了公共治安服務(wù)低效的狀況。所謂的治安承包，“就是將特定區(qū)域或部位的治安防范工作，或者部分治安管理事務(wù)，采取競爭、有償?shù)姆绞匠邪o個(gè)人或組織，并簽訂合同，明確職責(zé)權(quán)利，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲并予以兌現(xiàn)，從而達(dá)到維護(hù)社會治安目的的一種新型社會化治安管理方式?！保?］長久以來，治安權(quán)一直被認(rèn)為是本質(zhì)上屬于政府的權(quán)力，本應(yīng)處于公法的核心地帶，私人不可染指，然而治安承包打破了固有模式，將市場與競爭引入公共治安領(lǐng)域，鼓勵(lì)民間力量參與治安防范管理，可謂是一種大膽的創(chuàng)新嘗試。治安承包肇始于山東省泰安市，而后在全國各地多個(gè)省份相繼出現(xiàn)，涉及的區(qū)域逐漸由農(nóng)村擴(kuò)展至城市，展示出強(qiáng)大的生命力。

二、治安承包的制度功能

治安承包相較于傳統(tǒng)的單一性的以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的治安管理模式及社會治安防范自治力量具有明顯的制度優(yōu)勢，其功能概括起來主要有以下幾個(gè)方面：

（一）治安承包機(jī)制適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，提高公眾對治安防范的參與程度

長期以來，公安機(jī)關(guān)以管理者自居，權(quán)力高度集中，在管理理念、職能配置、行為方式等方面，都存在著與市場經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)的地方。警務(wù)活動方式多為命令、指示和強(qiáng)制，過度強(qiáng)調(diào)專政職能，工作方式與社會發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)是市場規(guī)則的制定者和市場環(huán)境的監(jiān)管者，應(yīng)為社會、企業(yè)、公民完善制度規(guī)則和營造市場氛圍。而治安承包順應(yīng)了社會的發(fā)展，符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，調(diào)動了社會民眾參與治安防范的積極性。治安承包是在政府的支持之下，社會成員積極主動促成的，公安機(jī)關(guān)鼓勵(lì)發(fā)包單位成員積極主動的參與承包活動的全過程。作為治安服務(wù)的受益者，民眾了解轄區(qū)內(nèi)治安承包情況，在許多情形下甚至直接參與治安承包合同的起草、監(jiān)督以及履行，這使得民眾不再把自己當(dāng)作被動的被管理者而是積極主動的參與治安防范管理，按照自己的意愿安排治安保衛(wèi)活動，自我服務(wù)、自我保護(hù)，盡心盡力地打造和諧穩(wěn)定的治安環(huán)境。此外，治安承包將承包人的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬與其工作績效直接掛鉤，這種激勵(lì)機(jī)制有利于調(diào)動承包人的參與熱情。治安保衛(wèi)人員盡到責(zé)任、完成任務(wù)就可以領(lǐng)取相應(yīng)的報(bào)酬，責(zé)任心和積極性得到充分提高。

（一）治安承包機(jī)制通過規(guī)范和調(diào)動社會各方面治安保衛(wèi)資源，從而緩解警力不足

從現(xiàn)實(shí)來看，我國公安機(jī)關(guān)長期面臨著警力不足的困境，在很大程度上制約了公安機(jī)關(guān)積極行使維護(hù)治安的職能，嚴(yán)重影響到各項(xiàng)警務(wù)活動的順利有效開展。目前按照我國的人口比例來算，和發(fā)達(dá)國家相比，警力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。尤其是近幾年來，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展隨之帶來的各種社會矛盾激增，社會對警察資源的需求量水漲船高。警力不足在短期內(nèi)難以有效改善，利用民間力量解決治安難題的治安承包可以緩解警力不足所造成的巨大壓力。群眾中蘊(yùn)藏著巨大的能量，利用好社會資源，調(diào)動社會資源共同參與基層治安防范管理，嚴(yán)峻的治安形勢將會得到極大緩解。此外，治安承包以民間力量主動參與為基礎(chǔ)，將市場機(jī)制、契約精神引入治安管理領(lǐng)域，對比傳統(tǒng)的治安管理模式，極大地提高了治安管理效率。在傳統(tǒng)的基層單位治安自治模式下，人們對治安保衛(wèi)工作重視程度不夠，治安巡防隊(duì)伍及治安保衛(wèi)人員缺乏相關(guān)保衛(wèi)知識，單位疏于管理和培訓(xùn)，整體素質(zhì)長期得不到提高。實(shí)行治安承包制度以后，為了提高治安管理防范效能，治安保衛(wèi)從業(yè)人員在年齡、文化程度、治安保衛(wèi)能力等方面均有較大改善。此外，承包人通過健全了內(nèi)部一系列規(guī)章制度和考核標(biāo)準(zhǔn)，使治安保衛(wèi)人員嚴(yán)格依法辦事，治安保衛(wèi)隊(duì)伍逐漸趨于規(guī)范化、正規(guī)化。治安保衛(wèi)人員具備了更強(qiáng)的專業(yè)能力與業(yè)務(wù)素質(zhì)，民間力量參與治安事務(wù)的實(shí)力大大增強(qiáng)，進(jìn)而推動治安承包向更高層次發(fā)展。

（三）治安承包制度通過引入市場競爭機(jī)制，形成了社會治安領(lǐng)域的多元化治理，極大地提升了治安管理效率，節(jié)約了社會成本

由于治安承包將承包人的經(jīng)濟(jì)利益與其工作績效直接掛鉤，承包人會積極主動、千方百計(jì)地采取措施，克服以往治安保衛(wèi)隊(duì)伍中人員龐雜、職責(zé)不明、效率不高等弊端，竭盡所能提高治安管理防范效率。從各國公私協(xié)力的具體實(shí)踐來看，公營部門（公共部門）提供服務(wù)的成本費(fèi)用平均比承包商提供服務(wù)的成本費(fèi)用要高出35%～95%。［4］因此，政府減少直接提供公共服務(wù)，引入市場化競爭機(jī)制，可降低行政成本，即治安承包可使社會成員以較小的投入，獲取較大的治安收益。對于群眾而言，治安承包可以使其以較低的成本獲得較高的治安防范收益，對于承包人而言，治安承包可以使其通過積極勞動獲取相應(yīng)的報(bào)酬，對于政府而言，治安承包可以降低行政成本，并避免因無限增加警力而帶來的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而節(jié)約社會成本。

三、治安承包的規(guī)范依據(jù)和法理支持

（一）現(xiàn)行行政法制為治安承包提供了規(guī)范依據(jù)

治安承包作為我國社會公共治理的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，它在現(xiàn)有的行政法制中，其實(shí)存在具體的規(guī)范依據(jù)。為了使行政機(jī)關(guān)借助外部社會資源更好地履行行政職能，達(dá)成公共目標(biāo)，各國行政法制都允許行政機(jī)關(guān)通過行政委托的方式將某些非強(qiáng)制性的管理事項(xiàng)委托給社會私人予以處理。就我國而言，雖然沒有統(tǒng)一的行政委托法律規(guī)范，但是在個(gè)別法律規(guī)范中對行政委托進(jìn)行了規(guī)定。1996年的《行政處罰法》第18條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第19條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第21條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。”從這些規(guī)定和司法解釋來看，法律為行政機(jī)關(guān)將行政管理事務(wù)委托和承包給社會組織和個(gè)人提供了規(guī)范依據(jù)。

就治安事務(wù)而言，依其功能可分為治安防范事務(wù)與治安管理事務(wù)兩類。前者是指國家和社會為預(yù)防、控制違法行為的發(fā)生而進(jìn)行的治安保衛(wèi)活動，后者是指國家為維護(hù)社會秩序和社會治安而進(jìn)行的行政管理活動。治安防范事務(wù)由于不涉及行政強(qiáng)制權(quán)力的運(yùn)用和公民基本權(quán)利的限制或剝奪，因此往往可由社會組織甚或個(gè)人代為行使，這樣有利于行政機(jī)關(guān)借助外部資源完成治安保衛(wèi)事務(wù)，譬如村委會、居委會等基層自治組織和物業(yè)公司基于轄區(qū)內(nèi)的糾紛調(diào)節(jié)、治安巡防、對違法犯罪行為制止與舉報(bào)、對違法犯罪分子扭送等治安防范事務(wù)與個(gè)人或社會組織簽訂的治安承包合同因?yàn)椴簧婕氨仨氂晒矙C(jī)關(guān)行使的國家公權(quán)力，其實(shí)與一般民事合同并無本質(zhì)不同。此類治安防范承包是作為平等主體的雙方當(dāng)事人基于平等、自愿、等價(jià)、有償?shù)拿穹ɑ驹瓌t而達(dá)成的契約，屬于私法領(lǐng)域的內(nèi)容，主要涉及雙方的民事權(quán)利義務(wù)，應(yīng)適用私法上的“意思自治”原則，在與現(xiàn)行法律無抵觸的情況下當(dāng)屬合法。治安管理事務(wù)則依其實(shí)施手段又可分為強(qiáng)制性的治安管理事務(wù)（如行政強(qiáng)制措施、治安管理處罰等）和非強(qiáng)制性的治安管理事務(wù)（如戶籍管理、暫住人口管理、出租房屋管理等）。強(qiáng)制性的治安管理事務(wù)如行政強(qiáng)制措施、治安管理處罰等屬于行政機(jī)關(guān)的專屬權(quán)限，不能作為承包內(nèi)容，否則即屬違法。具有強(qiáng)制性的治安管理事務(wù)，必須由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，不得隨意委托。非強(qiáng)制性的治安管理事務(wù)如戶籍管理、暫住人口管理、出租房屋管理等雖然涉及國家公權(quán)力的運(yùn)用，但不具有強(qiáng)制性，就其權(quán)力屬性及行政效果而言，較為適宜發(fā)包，以更加有利于行政管理的高效和更加積極主動地為公眾提供最大限度的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（二）社會公共治理多元化的新理念為治安承包提供了理論基礎(chǔ)

新公共行政理論倡導(dǎo)在公共物品的生產(chǎn)上引入競爭機(jī)制，將部分公共物品的生產(chǎn)向社會開放，以契約的方式構(gòu)建服務(wù)主體的多元化，從而促進(jìn)公共物品提供的優(yōu)質(zhì)與高效。這就要求用市場的方法進(jìn)行政府規(guī)制革新，發(fā)揮社會力量的作用，提出多元化共治理念，反對政府包辦一切?！斑^小的政府和過大的政府都不利于社會發(fā)展，規(guī)模適度、職能適度的政府才是社會發(fā)展所需要的。適度的政府取決于兩個(gè)方面：一是政府職能的范圍是有限的，二是政府運(yùn)作的質(zhì)量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)?！保?］過大的“全能政府”會造成競爭缺乏，進(jìn)而導(dǎo)致公用事業(yè)的質(zhì)量低劣，公共行政的績效不佳。放松政府規(guī)制，在政府壟斷領(lǐng)域逐漸引入民營力量，形成多元服務(wù)主體之格局，是擺脫困境的最好出路?！胺潘梢?guī)制并不是純粹的不規(guī)制，而是將以前那種完全依靠政府直接干預(yù)，特別是強(qiáng)制性指令的規(guī)制方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽渴袌鰴C(jī)制進(jìn)行調(diào)配，由市場主體根據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行運(yùn)作的規(guī)制方式。在這種方式下，政府不再只注重事前的準(zhǔn)入規(guī)制，而是主要扮演事中合作者、事后監(jiān)督者的角色?！保?］政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)公共行政管理中的壟斷思想，重新界定自身角色，以新的行為方式與社會資源進(jìn)行競爭與合作，相互促進(jìn)以改善行政任務(wù)的履行質(zhì)量。根據(jù)新的公共行政理論，治安承包使公共治安的生產(chǎn)主體由原來單純的政府部門轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑺饺私M織和個(gè)人并存，私營部門可以積極的參與社會治安防范甚至部分治安管理工作，從而在治安領(lǐng)域形成多元主體相互競爭的格局。實(shí)踐證明，治安承包提高了公共治安生產(chǎn)者的積極性，有效地改善了公共治安服務(wù)低效的狀況。由公安部門以外的組織或者個(gè)人承擔(dān)起治安管理中一些不帶有國家強(qiáng)制力的事務(wù)，體現(xiàn)了新公共行政理論所認(rèn)同的公私之間界限的模糊，揭示了公私部門之間由對立走向合作的可能。借助治安承包，公安部門與社會資源之間形成了一種良好的合作伙伴關(guān)系，通過這種積極有效的合作，必將會實(shí)現(xiàn)社會公共治安事務(wù)的完善治理。

（三）治安承包是“契約進(jìn)入行政”的必然邏輯

傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，行政行為是行使行政權(quán)的行為，而行政權(quán)屬于法定的國家權(quán)力，具有不可自由處置性，行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中不能自由放棄、轉(zhuǎn)讓其權(quán)力。行政事務(wù)必須由政府親力親為，不要求社會力量直接參與國家權(quán)力的行使。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的市場化大發(fā)展，社會形勢也已發(fā)生深刻變革，這種行政方式的弊端越來越明顯，如導(dǎo)致官僚主義與行政效率低下，權(quán)力腐敗與權(quán)力濫用，行政成本的居高不下等，致使傳統(tǒng)理論已與現(xiàn)代行政法的發(fā)展不相適應(yīng)。隨著時(shí)代的變遷，“現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩減弱、淡化了，而越來越多的體現(xiàn)民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對人相互合作的精神?！保?］現(xiàn)代國家條件下，政府已不再是行政管理中唯一的行政主體，社會包括私人已發(fā)展成為重要的補(bǔ)充力量，雖然政府依然是主要執(zhí)行者。在一定條件下，借助于行政合同實(shí)現(xiàn)行政管理目的，將契約引入行政，已成為現(xiàn)代社會中行政主體不得不選擇運(yùn)用的一項(xiàng)行政管理手段?！皞鹘y(tǒng)理論和方法對契約的忽視或漠視，是與行政的民主化進(jìn)程、現(xiàn)代行政的時(shí)代特征極不相稱的，行政活動中大量通過契約手段解決問題的現(xiàn)實(shí)，表明了契約在行政法中應(yīng)用的可行性、合理性和現(xiàn)實(shí)性。與之相適應(yīng)，應(yīng)是行政法理論的轉(zhuǎn)向、契約制度的建構(gòu)和契約理念的確立?！保?］實(shí)際上，將契約引入行政法，也已成為行政立法的發(fā)展趨勢。近年來，轉(zhuǎn)變政府職能，在公用事業(yè)、公共服務(wù)、公共行政等諸多領(lǐng)域引入契約制度的民營化改革已逐漸推進(jìn)，契約在行政事務(wù)中正發(fā)揮著越來越大的作用。將契約引入行政，利用公私部門之間的良好合作，可以使政府角色從臺前轉(zhuǎn)向幕后，從直接執(zhí)行者轉(zhuǎn)向公私合作的保障者和監(jiān)督者，從而有效緩解政府壓力，進(jìn)一步提升行政任務(wù)的履行質(zhì)量。在這一理論背景下，治安承包將契約引入公共治安領(lǐng)域，公安機(jī)關(guān)以行政合同的方式將治安防范事務(wù)及部分治安管理事務(wù)交由私人部門處理，預(yù)示著政府單中心的統(tǒng)治模式向政府、社會與市場結(jié)合的多中心治理模式轉(zhuǎn)變，亦正迎合了現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢。

四、治安承包制度的規(guī)范化

治安承包迎合了現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢，將契約引入行政，將市場引入管理，形成了國家、社會、市場相結(jié)合的多元化治理結(jié)構(gòu)，為行政管理帶來了新的積極的變化，取得了良好的社會效果，但治安承包在實(shí)踐中也存在政府職能錯(cuò)位、濫用職權(quán)和權(quán)力尋租等一系列的問題，因此必須采取措施對治安承包機(jī)制進(jìn)行規(guī)范化，以確保治安承包制度得到健康發(fā)展。

（一）明確發(fā)包主體和承包事項(xiàng)

治安承包形式的不同決定了作為發(fā)包主體的行政機(jī)關(guān)在整個(gè)過程中所承擔(dān)的責(zé)任和角色也有所不同。我國法律對于發(fā)包主體和承包事項(xiàng)范圍并無統(tǒng)一的規(guī)定，但從具體實(shí)踐來看，從目前實(shí)踐上看，發(fā)包主體包括公安機(jī)關(guān)及村委會、居委會、綜治委、物業(yè)公司等基層自治組織，承包范圍包括治安防范事務(wù)及治安管理事務(wù)，前者如轄區(qū)內(nèi)的糾紛調(diào)節(jié)、治安巡防、對違法犯罪行為制止與舉報(bào)、對違法分子扭送等，后者如暫住人口管理、出租房屋管理、公共場所監(jiān)督檢查等。如前所述，治安防范是公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，但履行非政府職能的群眾性治安保衛(wèi)組織也具有參與轄區(qū)治安防范的責(zé)任。因此，治安防范事務(wù)包涵公權(quán)和私權(quán)的雙重屬性，而執(zhí)行治安管理事務(wù)是公安機(jī)關(guān)才具有的國家公權(quán)力。對于發(fā)包主體與承包事項(xiàng)，目前的混亂在于治安管理事務(wù)的發(fā)包問題。如山東省壽光市圣城街道西關(guān)村由村委會發(fā)包，承包事項(xiàng)為區(qū)域內(nèi)的治安管理、安全防范、人口管理、協(xié)助調(diào)查案件、調(diào)處本村內(nèi)部糾紛等，［9］承包范圍明顯包括了不屬于自己職責(zé)的治安管理事務(wù)，這種超越自身權(quán)限，將國家公權(quán)力發(fā)包的做法明顯與現(xiàn)行法律規(guī)定不符。此外，治安承包制度應(yīng)針對不同的發(fā)包主體規(guī)定不同的可參與承包事項(xiàng)。如若是以基層自治組織為發(fā)包主體，則承包事項(xiàng)應(yīng)僅限于治安防范事務(wù)；如若是以公安機(jī)關(guān)為發(fā)包主體，則承包事項(xiàng)可包括治安防范事務(wù)及部分非強(qiáng)制性的治安管理事務(wù)，而對于具有強(qiáng)制性的治安管理事務(wù)如搜查等行政強(qiáng)制措施、對違反治安管理行為人的處罰等，則應(yīng)專屬于公安機(jī)關(guān)，無論發(fā)包主體為誰，均不得發(fā)包。

（二）對承包人的選擇與權(quán)限進(jìn)行界定

治安承包的承包人既可以是個(gè)人，也可以是私人組織如保安服務(wù)公司，選擇合適的承包人直接關(guān)系到治安承包的執(zhí)行效果，應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與選擇程序。如個(gè)人作為承包人必須誠實(shí)可靠，具有一定的治安保衛(wèi)專業(yè)知識等；私人組織作為承包人必須具備從業(yè)資質(zhì)，有豐富的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，有專業(yè)的治安保衛(wèi)人員，有健全的管理與保障制度等。對于承包人，專業(yè)化、規(guī)范化的私人組織如保安服務(wù)公司較之個(gè)人承包者具備更強(qiáng)的專業(yè)能力與業(yè)務(wù)素質(zhì)，將治安承包的運(yùn)作與保安服務(wù)業(yè)的發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，民間力量參與治安事務(wù)的實(shí)力將會大大增強(qiáng)，進(jìn)而推動治安承包向更高層次發(fā)展。相比于實(shí)體條件，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪x擇程序更為重要。具體操作上，可采取群眾推薦與個(gè)人自薦相結(jié)合的方式，提出候選人，然后通過競爭，最終由群眾投票確定；也可以采取公開招標(biāo)的形式，以確保選人程序的公開、公平、公正。在此過程中，應(yīng)該發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督保障作用，嚴(yán)格把關(guān)，對候選人的政治思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查篩選，優(yōu)勝劣汰。確定承包人后，要對治安承包人和治安保衛(wèi)人員進(jìn)行嚴(yán)格崗前培訓(xùn)，包括思想道德、法律知識和基本技能的教育培訓(xùn)，促進(jìn)隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。承包人確定后，要制定嚴(yán)格的工作規(guī)范對承包人的工作方式加以限定。承包人在治安防范工作中不能超越必要的尺度，否則將有悖于現(xiàn)行法律規(guī)定。如治安巡防應(yīng)僅僅是路面治安防控，是對正在實(shí)施作案的違法犯罪嫌疑人員進(jìn)行現(xiàn)場抓捕，且抓捕之后必須立即交由公安機(jī)關(guān)處理，承包人沒有對犯罪嫌疑人審查、處罰等權(quán)力；巡防人員不能有隨意入戶進(jìn)店、隨意盤查過往車輛及人員等侵害被管理者合法權(quán)益的行為。

（三）發(fā)揮公安機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)的監(jiān)督功能

治安承包將社會力量引入治安領(lǐng)域，意味著政府職能的轉(zhuǎn)變。一個(gè)原先由國家履行的公共任務(wù)轉(zhuǎn)由私人履行，國家固然因此免除其履行責(zé)任，然而國家對于該任務(wù)是否適切的被履行本身，卻無法擺脫其責(zé)任，國家的履行責(zé)任因此轉(zhuǎn)變?yōu)閾?dān)保責(zé)任，結(jié)果國家遂必須對私人之履行該項(xiàng)公共任務(wù)加以規(guī)制，并非放任之社會自我規(guī)制。［10］因此，公安機(jī)關(guān)要切實(shí)履行好自身職責(zé)，對承包人進(jìn)行必要的監(jiān)督檢查、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作指導(dǎo)，同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)管力度，不可流于形式，以確保治安承包制度在正確的行進(jìn)軌道上健康發(fā)展。此外，治安承包是公安機(jī)關(guān)行使常規(guī)的治安管理職能之外的治安服務(wù)，是作為緩解治安領(lǐng)域供給不足的有效補(bǔ)充力量，公安機(jī)關(guān)不得以存在治安承包合同為由而拒絕繼續(xù)履行治安管理職責(zé)。也就是說，治安承包應(yīng)使承包區(qū)域得到“雙保險(xiǎn)”，使群眾享受到高于一般區(qū)域的公共治安服務(wù)，這才不失為治安承包制度施行的本意。以公安機(jī)關(guān)為發(fā)包主體的治安承包是一種典型的行政合同。與民事合同不同，行政合同主要是為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和維護(hù)公共利益，因此，公安機(jī)關(guān)對于治安承包合同具有優(yōu)先處分的權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，維護(hù)社會公共利益。如果承包人違反合同中的規(guī)定，不履行或不適當(dāng)履行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的治安承包工作，公安機(jī)關(guān)可以對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)膽土P和制裁。

（四）建立治安承包績效評估機(jī)制

績效評估是在實(shí)現(xiàn)某種行政目標(biāo)的過程中，依據(jù)可量化的指標(biāo)對工作過程、結(jié)果、效率等各方面進(jìn)行評價(jià)，以改善工作績效的一套體系?？冃гu估機(jī)制能夠有效地實(shí)現(xiàn)對合同履行的規(guī)制，提高行政任務(wù)的履行質(zhì)量。對于治安承包，要制定科學(xué)、合理的評價(jià)體系，以提高治安管理工作的效果。對于治安承包的評估指標(biāo)而言，大致可區(qū)分為硬性指標(biāo)與軟性指標(biāo)兩類。前者指明確的、易測定的客觀數(shù)據(jù)，如發(fā)案率和抓獲違法嫌疑人的數(shù)量等；后者指不易量化的標(biāo)準(zhǔn)，如群眾的滿意度等。在當(dāng)前的實(shí)踐中，治安承包的績效評估主要采取的是硬性指標(biāo)。但是，單純以硬性指標(biāo)來衡量治安承包的績效并不是最合理的?？梢灶A(yù)見到，為了完成指標(biāo)，獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益，承包人會千方百計(jì)甚至不擇手段的采取應(yīng)對措施，這就加大了公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管難度，同時(shí)也易滋生權(quán)力濫用等問題。治安承包的根本目的在于提升治安服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，群眾的態(tài)度是對治安承包施行效果的直接反饋。因此，應(yīng)當(dāng)更多的利用軟性指標(biāo)來衡量治安承包的效果，也就是說，應(yīng)當(dāng)將治安承包受益群體的認(rèn)可度與滿意度作為衡量實(shí)際效果的核心標(biāo)準(zhǔn)。因此，必須引入群眾參與機(jī)制，吸收群眾參與治安承包績效評估考核的過程，以促進(jìn)治安承包制度取得實(shí)效。

（五）確保治安承包資金來源

治安承包的資金來源是置疑者最為詬病的爭議之一。就目前實(shí)踐上看，治安承包資金主要通過政府提供、發(fā)包集體出資或向受益人籌集、受益人與政府部門各出部分等方式籌集。理論上大多數(shù)地區(qū)都需要受益群眾承擔(dān)全部或者部分的承包費(fèi)用。然而，公民已經(jīng)通過交稅的方式為政府提供了行政經(jīng)費(fèi)，政府就應(yīng)該為納稅人提供包括公共秩序、公共安全在內(nèi)的最基本的治安服務(wù)。因此，以公安機(jī)關(guān)為發(fā)包主體的治安承包將本屬于公安機(jī)關(guān)的行政職權(quán)委托給私人組織或者個(gè)人行使，其承包費(fèi)用應(yīng)該由政府財(cái)政支出，如若再另行交費(fèi)，則相當(dāng)于使轄區(qū)群眾重復(fù)付費(fèi)，從而加重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但以基層自治組織為發(fā)包主體的治安防范承包則情況不同，此類承包是作為平等主體的雙方當(dāng)事人基于民法基本原則而達(dá)成的契約，屬于私法領(lǐng)域的內(nèi)容，主要涉及雙方的民事權(quán)利義務(wù)，因此經(jīng)費(fèi)應(yīng)由發(fā)包人自行解決。一言以蔽之，治安承包制度應(yīng)視發(fā)包主體的不同而對承包費(fèi)用來源有所區(qū)別。一是若以公安機(jī)關(guān)作為發(fā)包主體，則應(yīng)由公安機(jī)關(guān)提供經(jīng)費(fèi)，當(dāng)然，在現(xiàn)階段完全由政府出資，對于某些財(cái)政困難的地區(qū)而言，確有實(shí)際困難，可以由受益人分?jǐn)傄徊糠?，作為過渡，今后逐漸步入正軌；二是若以基層自治組織作為發(fā)包主體，則應(yīng)由發(fā)包集體出資，或向受益者籌集，政府部門也可以根據(jù)需要提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，商業(yè)性區(qū)域的治安承包則可完全自籌經(jīng)費(fèi)。

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