民主立法及其推進(jìn)方式

李店標(biāo)

（大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

改革開放以來，在我國立法工作中民主觀念日益受到重視，也不乏有“民主立法”、“立法民主化”、“立法堅(jiān)持人民民主”、“發(fā)揚(yáng)立法民主”的提法，但“民主立法”這個(gè)詞被正式使用于官方文件卻是21世紀(jì)之后的事情。近年來，“民主立法”一詞成為了國家和黨的文獻(xiàn)中的一大亮點(diǎn)，法學(xué)和政治學(xué)界的不少論著中也有對民主立法這一問題的專門探討。但學(xué)者們對民主立法的理解卻存在諸多差異，在概念界定上也十分混亂。基于這一原因，筆者在此嘗試闡述對民主立法概念的理解，并對民主立法的推進(jìn)方式加以探討。

一、“民主立法”概念的建構(gòu)

“民主立法”是由“民主”和“立法”二詞復(fù)合而成，因此要對民主立法的概念進(jìn)行建構(gòu)，首先必須對“民主”和“立法”二詞的基本含義進(jìn)行考察。民主是一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延廣泛的概念，其被人們廣泛使用于經(jīng)濟(jì)、政治和文化等領(lǐng)域，這也導(dǎo)致了人們可以從不同的視角來把握民主的精髓和實(shí)質(zhì)。但從詞源意義上講，民主既可以作為名詞使用，也可以作為形容詞使用，意為多數(shù)人的統(tǒng)治、人民的權(quán)利或一種國家制度，這也是對“民主”一詞最為普遍的理解。而對“立法”一詞的界定，在學(xué)界則存在形而上和形而下兩種定義類型，前者認(rèn)為立法并非制定法，而是法律的發(fā)現(xiàn)；后者認(rèn)為立法是制定或產(chǎn)生法律的過程。我國大部分學(xué)者采用的是形而下的界定模式，但由于對立法的主體、內(nèi)容和行為方式的理解不同又可細(xì)化為多種觀點(diǎn)。目前，比較受認(rèn)可的觀點(diǎn)是立法既可指代行為的過程，又可指代行為的結(jié)果，即“立法既指制定或改變法的一個(gè)過程，又指在立法過程中產(chǎn)生的結(jié)果即制定的法本身。”［1］

在法學(xué)研究中，諸多學(xué)者也曾闡述過其對民主立法的理解，其中具有代表性的觀點(diǎn)包括：其一，民主立法就是立法過程的民主化，強(qiáng)調(diào)通過程序的設(shè)置和控制實(shí)現(xiàn)立法結(jié)果的民主性；其二，民主立法就是立法的實(shí)質(zhì)民主或內(nèi)容的民主，強(qiáng)調(diào)的是立法的結(jié)果民主；其三，民主立法首先是指立法內(nèi)容的民主，其次也是指立法程序的民主；其四，民主立法是相對于君主立法、專制立法、少數(shù)人立法、精英立法、專家立法、官僚立法、法官立法等立法現(xiàn)象（制度）而言的概念，它強(qiáng)調(diào)人民在國家立法中的主導(dǎo)地位、主要作用和參與程度，涉及立法的民主價(jià)值、民主功能、民主主體和民主制度等范疇或方面。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)都在一定程度上揭示了民主立法的特征，但均非是對民主立法概念的科學(xué)闡釋。原因在于：第一，上述觀點(diǎn)并沒有指出民主立法的本質(zhì)或?qū)傩灾?；第二，上述觀點(diǎn)以“民主性”或“民主化”來對民主立法進(jìn)行層次化解釋，這無疑犯了同義反復(fù)的錯(cuò)誤，不能體現(xiàn)民主的內(nèi)涵；第三，上述觀點(diǎn)雖然強(qiáng)調(diào)了民主立法的內(nèi)容與程序（實(shí)質(zhì)與形式）、現(xiàn)象與制度，但忽視了民主作為一種理念對立法在精神層面的指導(dǎo)意義。

從上文對“民主”、“立法”和“民主立法”三個(gè)詞的考察出發(fā)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)民主立法所強(qiáng)調(diào)的更多是立法過程和立法結(jié)果都應(yīng)貫徹民主價(jià)值和民主觀念這一原則。正如凱爾森所言，“立法階段的民主意思就是——直接民主暫且不論——在原則上，所有一般規(guī)范都由人民所選出的議會(huì)來創(chuàng)造。”［2］基于此，筆者建議建構(gòu)民主立法的概念應(yīng)堅(jiān)持三點(diǎn)原則：第一，民主立法的概念中至少體現(xiàn)民主理念中的自由價(jià)值、權(quán)利保障和程序正當(dāng)三個(gè)要素，并由此可推導(dǎo)出民主立法包含精神要件、實(shí)質(zhì)要件和形式要件；第二，突出民主立法的本質(zhì)既是一種現(xiàn)代立法理念，也是一種值得期待的理想立法模式；第三，體現(xiàn)民主立法是對立法主體的價(jià)值引導(dǎo)，也是民眾對立法行為和結(jié)果的價(jià)值期待，還是判斷法律是否體現(xiàn)民意的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此外，從層次劃分上看，民主立法應(yīng)分為立法過程中的內(nèi)部民主和立法過程中的外部民主兩部分內(nèi)容，前者強(qiáng)調(diào)的是立法機(jī)關(guān)成員在法案審議過程中應(yīng)堅(jiān)持多數(shù)決定原則，后者強(qiáng)調(diào)的是在立法過程中應(yīng)擴(kuò)大公民的有序參與。以此為基礎(chǔ)，筆者將民主立法界定為：民主立法是以觀念的人本性、目的的民意性和價(jià)值的公正性為前提，以內(nèi)容的人民性、權(quán)力制約性和權(quán)利保障性為核心，以主體的廣泛性、機(jī)關(guān)的民意代表性和過程的公開性為關(guān)鍵的關(guān)于立法運(yùn)行的理念和模式。

二、民主立法的構(gòu)成要件

僅僅對民主立法進(jìn)行概念建構(gòu)，這對于把握民主立法的精髓顯然是不夠的。為了更詳盡地闡明自己的觀點(diǎn)，從構(gòu)成要件的角度去解構(gòu)民主立法顯得異常重要。筆者認(rèn)為，民主立法應(yīng)由精神要件、形式要件和實(shí)質(zhì)要件三方面構(gòu)成，而且每個(gè)要件又可以進(jìn)一步細(xì)化。

（一）民主立法的精神要件

民主立法的精神要件，主要是指存在于立法者心中并指導(dǎo)其進(jìn)行立法的民主理念，其主要包括：第一，立法觀念的人本性。由于立法權(quán)來源的人民性和立法者的人民代表性，就要求立法者樹立以人為本的觀念，實(shí)現(xiàn)思想上由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變和由“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”的過渡，始終以人民的根本利益為立法活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。第二，立法目的的民意性。在我國，立法的主體是人民群眾，立法機(jī)關(guān)是代表民意進(jìn)行立法，這就要求立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)傾聽人民的意見和建議，通過目的條款和基本內(nèi)容體現(xiàn)民意，以科學(xué)的立法程序匯集民意。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)立法目的的民意性，還必須努力克服部門利益傾向立法、地方保護(hù)主義立法和立法不作為等現(xiàn)象。第三，立法價(jià)值的公正性。公正立法是立法在法治社會(huì)的價(jià)值追求，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的觀念基礎(chǔ)。立法的公正價(jià)值，在一般意義上不僅體現(xiàn)在立法的實(shí)體公正還體現(xiàn)在立法的程序公正，而且立法的實(shí)體公正是經(jīng)由立法的程序公正得以實(shí)現(xiàn)的。

（二）民主立法的實(shí)質(zhì)要件

民主立法的實(shí)質(zhì)要件，是指在民主精神指引下，根據(jù)立法原則和制度行使立法權(quán)所形成的法律在本質(zhì)和內(nèi)容上的民主性體現(xiàn)，其主要包括：第一，立法內(nèi)容的人民性。立法內(nèi)容的人民性至少有三點(diǎn)判斷標(biāo)準(zhǔn)，即立法要真正體現(xiàn)人民群眾的意志和利益、人民的需求應(yīng)當(dāng)?shù)玫搅⒎ㄗ顬閺V泛的尊重和滿足、所立之法的內(nèi)容和價(jià)值與人們事先的預(yù)期相吻合。實(shí)現(xiàn)立法內(nèi)容的人民性最直接的體現(xiàn)為：其一，多數(shù)表決的原則、鞏固多數(shù)人的權(quán)利；其二，尊重少數(shù)意見、兼顧少數(shù)人的利益。第二，立法權(quán)力的制約性。洛克認(rèn)為立法權(quán)應(yīng)受到限制，因?yàn)椤罢螜?quán)力就是為了規(guī)定和保護(hù)財(cái)產(chǎn)而制定法律的權(quán)利，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利，以及使用共同體的力量來執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國家不受外來侵害的權(quán)利；而這一切只是為了公共福利?！保?］由于權(quán)力天生具有侵略性、擴(kuò)張性和腐敗性的特點(diǎn)，因此，對權(quán)力的制約不僅是法治國家的普遍要求和判斷標(biāo)準(zhǔn)，也是民主立法的必然要求。第三，公民權(quán)利的保障性。歷史發(fā)展的事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)告訴我們，立法活動(dòng)并非制定統(tǒng)治工具的活動(dòng)，而是設(shè)計(jì)公民權(quán)利保障體系的活動(dòng)。公民權(quán)利的保障性是最能體現(xiàn)民主立法內(nèi)涵的核心標(biāo)準(zhǔn)——立法確認(rèn)的權(quán)利范圍越大，民主立法的程度越高；立法規(guī)定的權(quán)利保護(hù)方式越合理有效，民主立法的程度越高；立法規(guī)定的權(quán)利實(shí)現(xiàn)得越充分，民主立法的程度越高。

（三）民主立法的形式要件

民主立法的形式要件，指的是立法的民主運(yùn)作方式及外部表現(xiàn)形態(tài)，其是實(shí)現(xiàn)民主立法實(shí)質(zhì)要件的制度設(shè)計(jì)和條件保障，主要包括：第一，立法主體的廣泛性。偉大的革命導(dǎo)師列寧認(rèn)為：“立法中民主原則，意味著使每一個(gè)群眾代表，每一個(gè)公民都能參加國家法律的討論?！保?］立法主體的廣泛性，一方面使立法在主體范圍上直接體現(xiàn)民主性，另一方面又能通過保障內(nèi)容上的科學(xué)性和程序上的可監(jiān)督性間接體現(xiàn)民主性。第二，立法機(jī)關(guān)的民意代表性?？疾炝⒎C(jī)關(guān)的民主化道路，主要有四條重要線索，即黨的領(lǐng)導(dǎo)與立法工作的關(guān)系、立法機(jī)關(guān)在處理與“一府兩院”關(guān)系方面的民主化進(jìn)展、立法機(jī)關(guān)自身的民主化進(jìn)展以及立法機(jī)關(guān)吸收外部意見機(jī)制的建立和完善。［5］第三，立法過程的公開性。立法過程的公開性是民主立法的應(yīng)有之義，只有過程公開了，才能保障公民的立法知情權(quán)，使立法成為“陽光下的事業(yè)”。立法過程的公開對于保障立法參與、立法中立和立法權(quán)威都具有現(xiàn)實(shí)的意義，能最大限度地實(shí)現(xiàn)民主立法和排除恣意、任性和偏執(zhí)，使立法程序良性運(yùn)作。

三、民主立法與立法民主的關(guān)系

與“民主立法”相關(guān)聯(lián)的還有“立法民主”一詞。在筆者的閱讀視野內(nèi)，學(xué)界對“立法民主”一詞從20世紀(jì)90年代至今一直在使用，而且對立法民主的界定主要分為三種模式：一是內(nèi)涵建構(gòu)論。例如，立法民主的確切含義是指在立法決策活動(dòng)中的一系列民主化的制度設(shè)計(jì)，包括立法活動(dòng)的公民參與以及立法機(jī)關(guān)內(nèi)部法定立法程序的民主制度設(shè)計(jì)。二是層次劃分論。例如，任何一種立法民主都是價(jià)值理性和工具理性相結(jié)合的民主，蘊(yùn)含著民主化立法和立法民主化、立法的實(shí)質(zhì)民主與形式民主的統(tǒng)一。三是要素列舉論。例如，立法民主不可缺少的構(gòu)成要素和環(huán)節(jié)包括：實(shí)現(xiàn)立法主體的民主構(gòu)造、提升人權(quán)保障在立法過程中的核心地位、推動(dòng)立法程序的平等化和強(qiáng)化立法的權(quán)力制約機(jī)能。但通過上述表述，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，無論是內(nèi)容建構(gòu)論、層次劃分論，還是要素列舉論，其所表達(dá)的內(nèi)容均是“如何使民主理念和原則落實(shí)到立法活動(dòng)中去”。對此三種界定模式的科學(xué)性與否，筆者在此不做逐一辨析。不僅因?yàn)樯鲜鲇^點(diǎn)之間存在大同小異的情形，而且更為重要的是學(xué)者們對立法民主的本質(zhì)認(rèn)識(shí)存在著嚴(yán)重的誤解進(jìn)而誤用。

之所以認(rèn)為“立法民主”被學(xué)者誤解和誤用，原因在于立法民主本質(zhì)上是一種民主模式，和西方學(xué)者所談及的“精英民主”、“多元民主”、“協(xié)商民主”等概念一樣，其所指并不是如何使民主理念和原則落實(shí)到立法活動(dòng)中，而是強(qiáng)調(diào)立法在實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主化進(jìn)程中的意義和地位。換句話說，立法民主，即通過立法行為實(shí)現(xiàn)一個(gè)社會(huì)或國家的民主目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“立法”對于“民主”的價(jià)值，而立法本身如何體現(xiàn)和貫徹民主應(yīng)屬于民主立法的范疇。上文所述的諸多對立法民主的闡釋，在現(xiàn)在看來本應(yīng)是對民主立法的理解。在美國學(xué)者巴伯看來，代議制民主分為權(quán)威型民主、司法型民主和多元主義民主，多元主義民主的制度偏好恰恰體現(xiàn)在立法上，其強(qiáng)調(diào)的是立法行為對社會(huì)大眾的影響?！岸嘣髁x民主不同于權(quán)威型的和司法型的民主，它依賴于具有參與性和積極能動(dòng)性的公民群體，這一公民群體分散為不同的個(gè)體、集團(tuán)和黨派（政治性的和其他的），他們在競爭性的立法談判的框架中，充分表達(dá)和追求私人利益。”［6］

也有人認(rèn)為，立法民主是以民主立法為基礎(chǔ)的，是民主立法在立法過程中的具體體現(xiàn)。立法民主是立法過程中的民主，是內(nèi)部民主或狹義民主，民主立法是外部民主或廣義民主。［7］在筆者看來，既然立法民主是一種民主模式，民主立法是一種立法模式，立法民主確實(shí)是以民主立法為基礎(chǔ)的。在無法可依的年代，我們提倡立法民主是為了突出立法在推進(jìn)國家民主建設(shè)進(jìn)程中的作用，而在由“立法數(shù)量”向“立法質(zhì)量”轉(zhuǎn)變的今天，我們更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)民主立法的重要性。我國也有學(xué)者似乎意識(shí)到對“立法民主”概念的理解和使用存在問題，并進(jìn)而運(yùn)用“民主立法”來修正原來的理解和表述。如卓澤淵教授在其《法治國家論》一書的不同版本中相近的表述內(nèi)容，前后分別使用了“立法民主”和“民主立法”兩個(gè)概念：立法民主中既包括立法的目的民主、立法的內(nèi)容民主，也包括立法的程序民主；民主立法首先是指立法內(nèi)容的民主，民主立法其次也是指立法程序的民主。［8］總之，立法民主是一種民主模式，強(qiáng)調(diào)立法對于民主的意義；民主立法是一種立法模式，強(qiáng)調(diào)民主對于立法的意義。學(xué)界長期以來從事的民主立法研究被貼上了“立法民主”的標(biāo)簽，這是值得我們反思的。

四、民主立法的推進(jìn)方式

2012年的《全國人大常委會(huì)工作報(bào)告》指出，完善中國特色社會(huì)主義法律體系，今年需要通過法案公開征求意見和公民參與立法等形式積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的制度化、規(guī)范化、程序化。但我國當(dāng)前關(guān)于民主立法推進(jìn)方式的研究進(jìn)路比較單一，即往往通過公民參與立法機(jī)制的建設(shè)以期推進(jìn)民主立法進(jìn)程，由此也導(dǎo)致了將“民主立法”與“征求和聽取民眾意見、建議”等同起來。這種研究進(jìn)路導(dǎo)致了對外部民主建設(shè)的過分關(guān)注，對內(nèi)部民主建設(shè)的忽視。“今天美國選民喜歡和尊重代議民主的價(jià)值，但也渴望在立法中更多地聽到他們自己的聲音。他們明白代議民主和直接民主的缺陷，但是權(quán)衡之后，他們寧愿將兩者混合起來。他們期望一種可感知的和充分的民主?！保?］而要推進(jìn)我國民主立法進(jìn)程，應(yīng)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部民主和外部民主的結(jié)合，將民主立法作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程予以推進(jìn)，積極探索和擴(kuò)大民主立法的推進(jìn)方式。筆者認(rèn)為，要推進(jìn)民主立法，必須做好以下幾項(xiàng)工作：

（一）完善人民代表大會(huì)制度——民主立法的根本實(shí)現(xiàn)方式

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，也是充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹群眾路線的最佳實(shí)現(xiàn)形式?！肮妳⑴c主要是補(bǔ)充代議制民主的不足，不可能代替代議制民主。人民代表大會(huì)制度作為承載和體現(xiàn)人民主權(quán)原則的制度形態(tài)，才是民主立法的根本實(shí)現(xiàn)方式?！保?0］當(dāng)然，完善人民代表大會(huì)制度，不僅需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，還需要從國情和實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥、扎實(shí)地推進(jìn)人大工作的創(chuàng)新。因此，我國各級(jí)人大應(yīng)把握好其在立法過程中的職責(zé)和定位，積極開展對法案的民主審議，平衡和協(xié)調(diào)立法博弈過程中的利益關(guān)系，真正保障實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)在分配上的民主、公開和正義。

（二）健全民主立法制度——推進(jìn)民主立法的關(guān)鍵點(diǎn)

民主立法作為一種立法模式和立法理念，只有融入和滲透到相關(guān)立法制度中才能凸顯其價(jià)值?？梢哉f，制度建設(shè)是民主立法得以推進(jìn)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，也是民主立法規(guī)范化和程序化的前提。當(dāng)前，作為民主立法制度化重要表現(xiàn)形式的立法聽證、立法信息和資料的公開、立法論證會(huì)、立法座談會(huì)、立法后評估等制度已經(jīng)建立起來，并且隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善。但在國外盛行多年的立法民意測驗(yàn)卻沒有引起人們的關(guān)注。在立法過程中，民意測驗(yàn)是實(shí)施立法協(xié)商對話制度的有效途徑，也是民主立法的最直接表現(xiàn)形式。當(dāng)然，建立我國立法民意測驗(yàn)制度應(yīng)重視民意測驗(yàn)規(guī)則與程序建設(shè)，增強(qiáng)其可操作性；應(yīng)通過委托式民意測驗(yàn)增強(qiáng)其機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性；應(yīng)加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)和培訓(xùn)增強(qiáng)測驗(yàn)結(jié)果的真實(shí)有效性。

（三）發(fā)揮人大代表作用——推進(jìn)民主立法的生長點(diǎn)

如何從制度上設(shè)計(jì)并切實(shí)保障人大代表在立法過程中充分發(fā)揚(yáng)民主、積極履行職責(zé)和密切與人民群眾的聯(lián)系，是推進(jìn)民主立法的工作重點(diǎn)，也是推進(jìn)民主立法的生長點(diǎn)。但由于人大代表的多元化、兼職化和行政化，他們對立法知識(shí)甚至是法律知識(shí)的了解并不多，要充分發(fā)揮其在民主立法中的作用自然有難度，這就需要從提高人大代表的民主觀念、落實(shí)言論免責(zé)原則、加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)和建立人大代表聯(lián)系制度等方面加以完善。當(dāng)前，發(fā)揮人大代表作用的最有效形式就是推行人大代表之間的辯論制度。“立法辯論的直接目的是為了匯集各種意見，整合各方利益，使各種意見和利益都能公正地得到公開闡述和討論的機(jī)會(huì)?！保?1］立法辯論不僅可以提高人大代表履行職責(zé)的能力，也能為人民有效監(jiān)督人大代表和見證民主發(fā)展的歷程提供直接的途徑。

（四）加強(qiáng)輿論引導(dǎo)——推進(jìn)民主立法的保障點(diǎn)

由于當(dāng)前我國所采用的立法模式是國家機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的自上而下的推進(jìn)模式，這導(dǎo)致公民對立法很難形成清晰的認(rèn)識(shí)，也缺乏參與立法的熱情?！懊癖妼Ψ缮畹膮⑴c會(huì)產(chǎn)生對法律的信任，對法律的信任同時(shí)又是他們主動(dòng)參與這類活動(dòng)的前提：陪審法院、自治以及議會(huì)制。”［12］其實(shí)，民主立法的程序意義在于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如果公民不以國家主人翁的地位和姿態(tài)參與立法，而僅僅是跟隨國家的導(dǎo)向而行事，那么民主立法的推行實(shí)效將難以保證。因此，我國各級(jí)國家機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識(shí)到民主立法進(jìn)程中加強(qiáng)對公民輿論引導(dǎo)的價(jià)值與意義，采取各種措施培養(yǎng)公民參與立法的觀念、能力和信心，引導(dǎo)公民積極主動(dòng)參與到立法活動(dòng)中去，為民主立法的順利推行提供文化環(huán)境、社會(huì)氛圍和輿論導(dǎo)向。

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