英美政府績效改革策略及對我國的啟示

渭南師范學院經(jīng)濟與管理學院 李永生

績效改革是政府成本意識提高和公民自主意識強化雙重作用下，為在公共管理活動中追求經(jīng)濟和社會效益最大化所實施的重要策略，其首先出現(xiàn)于20世紀70～80年代的英美政府改革，隨后波及到整個西方乃至世界。目前，我國政府仍存在機構(gòu)龐大、人員超編、財政負擔重、治理難度大等問題，不僅束縛了我國政府績效改革的發(fā)展，也影響了政府的廉潔形象。可借鑒英美政府績效改革的成功經(jīng)驗，以此克服我國政府成本意識不強、效率低下等問題，提高我國政府績效改革的水平。

一、回顧：英美政府績效改革實踐

（一）英國政府績效改革簡要回顧 英國政府的績效改革始于1979年撒切爾夫人的改革，撒切爾夫人上臺后就在首相辦公室成立了由企業(yè)家雷納主持的效率小組，專門審查政府各行政部門增進效率、消除浪費的情況，注重改善政府機關的行政效率。1980年，環(huán)境大臣赫爾在環(huán)境事務部建立了部長管理信息系統(tǒng)，強調(diào)在目標責任制的基礎上確立科學的目標配置來調(diào)整資源，加強績效評估。1982年，英國財政部成立財務管理小組，又頒發(fā)了《財務管理改革新方案》，這標志著英國政府的績效改革正式推行，方案要求政府運用大量的績效指標衡量各部門的目標，重點在于消除政府浪費，提高政府行政效率，加強成本觀念，確保各項資源得到最大化的利用。1988年，“效率小組”在伊布斯倡導下正式向首相提出《改善政府管理：下一步計劃》，建議政府強化有效的政策和服務，關注經(jīng)驗和技術，確保服務品質(zhì)。1991年，英國政府為全面提升服務品質(zhì)，又公布了“服務品質(zhì)競爭提升計劃”，其基本信念是鼓勵競爭，使資源的運用發(fā)揮最大化效益。與此同時，梅杰政府又提出“公民憲章”改革綱要，繼續(xù)改善服務的品質(zhì)，利用各類資源并將任何公共服務的接收者視為政府的消費者，賦予其自由選擇服務供給者的權(quán)利，到1997年，“公民憲章”已囊括了42個服務項目，并設立了民眾期望的服務標準，贏得了全體民眾的滿意。1999年，《地方政府法案》標志著中央對地方政府的績效改革進入了新時代，為了彌補硬性指標體系的缺陷，中央政府和審計委員會研究在保留和改進“最優(yōu)價值績效指標”的基礎上，于2002年引入了“戰(zhàn)略抱負”、“改進能力”等績效評估指標，結(jié)合“最優(yōu)價值績效指標”中的一部分指標，創(chuàng)造了“全面績效評估”體系（CPA），不斷推進英國政府績效改革的深入。

（二）美國政府績效改革簡要回顧 美國的政府績效改革起源于20世紀70年代，1973年尼克松政府頒布《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》，將政府績效改革系統(tǒng)化、規(guī)范化。1976年，科羅拉多州通過《日落法》，規(guī)定立法機關要定期審查各政府部門及其出臺的方案，減少政府部門機構(gòu)重疊、效率低下等問題。1978年，卡特政府通過《公務員改革法》，提供高效靈活的政府人事管理機制并引入績效工資方案，解決政府人事制度僵化的問題，到1981年，美國有36個州通過了該法案，政府績效改革開始步入法制化軌道。1993年，克林頓執(zhí)政后掀起了新政府運動，即政府再造，時任副總統(tǒng)的戈爾領導的國家績效評審活動發(fā)表了題為《從繁文縟節(jié)到結(jié)果導向——創(chuàng)造一個花錢少，工作好的政府》，標志著政府再造的開始，其重點是塑造企業(yè)型政府，使政府的組織結(jié)構(gòu)、運行機制、人事制度、預算體制發(fā)生徹底變化，為政府引入企業(yè)成功經(jīng)驗和技術提供了制度平臺。美國還確立政府再造行動方向的四大原則，即堅持民眾優(yōu)先，頒布顧客服務標準、確立顧客導向；刪減法規(guī)、簡化辦事程序；充分授權(quán)并擴大管理者的權(quán)限；消除不必要的開支，節(jié)約成本，發(fā)展全國信息系統(tǒng)，以電子政府方式傳送服務并提供信息?？肆诸D政府隨后又出臺《政府績效與結(jié)果法》，要求所有聯(lián)邦機構(gòu)制定為民眾提供高質(zhì)量產(chǎn)品和服務的戰(zhàn)略規(guī)劃，使用有效的評估技術向民眾報告聯(lián)邦機構(gòu)的績效狀況，實現(xiàn)政府績效改革的公開透明，這使政府績效改革制度化，也將政府績效改革推向高潮。1996年9月，克林頓和戈爾總結(jié)《政府的優(yōu)勢秘密》，在這份報告中突出了美國政府績效改革的特點，即撤銷了2000多個派出機構(gòu)，精簡了24萬名公務員，終止了200多個執(zhí)行方案，節(jié)約行政成本1180億美元，聯(lián)邦各機構(gòu)制定了3000多個顧客服務標準，開始與民間企業(yè)建立協(xié)作關系，追求與社區(qū)的互動方式，不再拘泥于繁文縟節(jié)等。2001年，小布什任總統(tǒng)后，明確指出政府要以結(jié)果為導向，由績效引導而不是由過程引導，為此，布什政府確立了以公民為中心、以結(jié)果為導向和以市場為基礎的新型政府改革指導原則。

（三）英美政府績效改革特點 包括：（1）注重政府問題的解決。強調(diào)提高績效作為政府改革的目標，解決政府面臨的困境，提高政府公共服務的品質(zhì)。（2）政府高層領導大力倡導。改革的運行得到了政府高層領導的支持，由其出臺措施推動績效改革的發(fā)展。（3）以立法作為重要的保證。注重以法律法規(guī)確?？冃Ц母锏挠行蜻\行。（4）制定詳細的績效評估標準。各部門都強調(diào)以明確的績效指標引導政府目標的實現(xiàn)，追求民眾滿意的最大化。（5）利用先進的管理方法和技術。打破傳統(tǒng)的經(jīng)驗式管理，采用私人企業(yè)成功的思想、方法、技術和工具，較過去更關注績效的測量。（6）充分授權(quán)，構(gòu)建政府與社會組織的合作伙伴關系。鼓勵社會組織的廣泛參與，強調(diào)結(jié)果導向和顧客導向。目前，英美政府實施的績效改革提高了兩國政府的行政效率，也優(yōu)化了政府的公共管理活動，逐漸成為世界各國政府績效改革的典范。

二、比較：我國政府績效改革困境

（一）理論支撐不夠 英美政府的績效改革主要依托新公共管理理論和政府再造實踐而展開，理論體系較為完整，我國則仍停留在政治學與行政學等書本理論的運用上，理論反思與創(chuàng)新力度不夠。某些政府還沒有把績效改革作為長期的系統(tǒng)工程來加以實施，而只作為問題防控的手段或應付上級檢察的必備環(huán)節(jié)，即當政府自身問題較多、公眾抱怨強烈時，才會采取必要的手段進行專項檢查，從而爭取公眾的理解，俗稱為形象工程。缺乏理論支撐也使績效改革的實踐成果無法上升到理論指導的高度，成就固化自然不明顯，理論前瞻性和系統(tǒng)性缺乏的狀態(tài)下，必然會使我國政府績效改革處于零散或自發(fā)狀態(tài)。

（二）體制保障不健全 縱觀英美政府的績效改革，其體制較為健全，對政府持續(xù)開展績效改革提供了必要的保障。而我國政府績效改革尚處于初步探索階段，還存在對績效改革的深度、層面、范圍和評估界定不清等問題，很難形成上下統(tǒng)一、全面有效的績效改革。盡管我國歷次政府改革都對行政效率予以強調(diào)，但要求相對籠統(tǒng)，各地政府結(jié)合本地實際情況實施績效改革的程度、措施和方法差別也較大，同時，還缺乏相關的法律法規(guī)作保障，我國圍繞績效改革出臺的法律法規(guī)并不具體，有些改革的領域還存在缺口，政府績效改革難以形成有效的規(guī)范化制度。

（三）績效指標不明確 英美兩國的績效改革措施相當多且較為明確，我國政府的績效改革則利用傳統(tǒng)行政測量方法對政府機構(gòu)和公務員兩個維度搞經(jīng)驗管理，測量方式單一，技術還不成熟、指標也很不明確，造成政府職能部門和公務員多注重投入和過程而忽視了目標、效果和公眾滿意度等本質(zhì)特征，政府機構(gòu)的效率靠開發(fā)項目、修建開發(fā)區(qū)和廣場的數(shù)量、環(huán)境衛(wèi)生改造的程度、基礎設施及招商引資力度來衡量；公務員的效率則依據(jù)其執(zhí)行上級政策的力度和工作作風、態(tài)度等指標來衡量，將之作為領導干部升降和獎懲的標準，由于缺乏量化指標，公眾不滿的情緒仍有發(fā)生。

（四）配套措施不完備 英美政府績效改革形成了注重績效水平和經(jīng)驗積累、將企業(yè)成功方法和技術用于政府環(huán)節(jié)、讓專業(yè)人員參與政府績效改革、發(fā)動社會力量提升政府績效水平等配套措施，我國政府績效改革則主要是由政府上級或高層領導負責，多數(shù)人員并未受過系統(tǒng)規(guī)范的訓練，多數(shù)都是直接從技術或業(yè)務崗位晉升而來，其技術能力、分析和處理問題的能力均有待于提高，政府績效改革技術相對滯后，經(jīng)驗管理的現(xiàn)象嚴重，應用企業(yè)先進的方法和技術幾乎是形同虛設，公眾對政府的監(jiān)督力量不強，更談不上協(xié)助政府搞績效改革工作。

三、啟示：我國政府績效改革策略及方向

（一）提高政府對績效改革意義的認識 政府職能部門要提高認識，加強宣傳，樹立績效改革的新觀念，強調(diào)績效改革是政府生存和發(fā)展的保障，是實現(xiàn)政府宏觀戰(zhàn)略目標、提高公共管理效能和水平的重要舉措，主動將績效改革作為核心內(nèi)容貫徹到政府工作的各個環(huán)節(jié)，改善我國政府績效改革的質(zhì)量。政府職能部門也要充分認識到績效改革是政府的長期目標而非短期行為，以此改變政府及其公務員工作怠慢、效率低下、相互推諉扯皮等現(xiàn)象，使政府職能部門樹立公眾取向的政績觀，努力改善民生，向公眾提供高質(zhì)量的公共服務，以經(jīng)濟、效率和效益的統(tǒng)一滿足公眾需求。

（二）明確政府職能部門的任務 政府職能部門要進行職位分類和職級分析，科學的職位分類和準確的職級分析能明確政府職能部門的工作目標，使其根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和安排，對政府長期、短期績效目標作出合理規(guī)劃，強化了各級政府的執(zhí)政能力并督促其關注成本，節(jié)約經(jīng)費。此外，職位分類和職級分析也能將任務分解到相關部門和崗位，使不同層級的公務員明確自己的任務并主動承擔職責，便于根據(jù)本職崗位工作的完成情況和績效目標的實現(xiàn)程度對各級公務員實施考核，促使政府及公務員持續(xù)改進工作作風。

（三）健全專業(yè)績效機構(gòu)，培訓專業(yè)人才 由政府內(nèi)部的工作人員和外部監(jiān)督力量共同組建專業(yè)績效機構(gòu)，政府工作人員熟悉業(yè)務和工作流程，能夠提供有效信息和咨詢項目，是政府開展績效改革的基礎，外部監(jiān)督力量包括專業(yè)機構(gòu)和人員配合政府開展績效改革工作，從而提高績效改革質(zhì)量。除了保證其工作的獨立性，還要利用高校資源開設相關課程，聘任有一定經(jīng)驗的人才深入政府機構(gòu)，或選派有理論基礎和專業(yè)素質(zhì)的人才出國考察，學習國外績效改革的經(jīng)驗，專業(yè)人才要熟悉政府績效改革的過程、重點和方向，也要了解企業(yè)先進的方法和技術并用于政府績效改革，滿足政府績效改革的需要。

（四）科學設計績效評估指標 我國績效評估指標的設計研究現(xiàn)有北京師范大學唐任伍教授的中國省級地方政府效率測度指標，湘潭大學彭國甫教授設計的衡量地方政府公共事業(yè)管理績效的業(yè)績、成本、內(nèi)部管理三方面指標，廈門大學卓越教授設計的地方政府通用評估指標以及蘭州大學包國憲教授主持設計的地方政府績效評價指標，這些指標多偏重經(jīng)濟方面，數(shù)據(jù)設計還不能全面反映現(xiàn)實問題，要求各級政府針對社會經(jīng)濟發(fā)展、文化科技教育、生態(tài)環(huán)境等方面重新規(guī)劃績效評估指標，對指標進行信度和效度分析，保證其可靠性和有效性，還要根據(jù)指標的輕重確定各項指標的權(quán)重，以此來降低政府成本、減輕公眾的負擔。

（五）實現(xiàn)政府績效改革立法 立法是政府績效改革的必要保障，當前，我國政府績效改革方面的法律法規(guī)相對匱乏，應著重制定《政府績效法》、《政府績效指標量化考核規(guī)定》等法律法規(guī)，對績效改革的內(nèi)容、形式和考核辦法等方面作出明確規(guī)定，才能使政府各部門都能依法實施績效改革工作，并從法律上確保政府績效改革的獨立性和權(quán)威性，減少績效改革工作的盲目性，使我國政府績效改革納入制度化、法律化、程序化和規(guī)范化的軌道。

（六）完善政府績效改革配套體系 一要利用電視、廣播等新聞媒體和報刊、綜合年鑒等出版物全面推進政務公開，或推進電子政務建設，開通各級政府門戶網(wǎng)站，也可以在政府部門建立專門性政務大廳或行政服務中心，提高辦事效率，公開政務信息。二要推行公眾滿意的服務項目，明確政府各部門的人事考核機制，發(fā)揮立法、司法、審計、監(jiān)察部門和公民的力量，推進政府績效改革的民主化。三要構(gòu)建科學的績效信息系統(tǒng)，對政府工作信息及時收集分析、分配落實、反饋結(jié)果、推廣成就，通過改進政府的工作作風、提高辦事效率，實現(xiàn)政府績效改革的目標。

政府的績效改革是一項系統(tǒng)的工程，在構(gòu)建和諧社會、全面建設小康社會和推進十二五規(guī)劃有序發(fā)展的新時期，各級政府要高度重視，通過借鑒英美政府績效改革的經(jīng)驗，完善我國政府的績效改革，塑造我國政府高效廉潔的形象，從而提高政府的行政效率和服務品質(zhì)，推動政府的良性運轉(zhuǎn)。

［1］陳振明：《公共管理學》，中國人民大學出版社2003年版。

［2］劉旭濤：《政府績效管理》，機械工業(yè)出版社2003年版。

［3］張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社2001年版。