教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制要素探析

上海大學(xué)管理學(xué)院 李 薈 上海大學(xué)審計(jì)處 張佳春

一、教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的相關(guān)概念

（一）教育內(nèi)部審計(jì) 根據(jù)教育部2004年頒發(fā)的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部17號令），教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)是教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、審計(jì)人員對財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督、評價(jià)的行為。教育行政部門和單位應(yīng)當(dāng)依照國家法律、法規(guī)和本規(guī)定，實(shí)行內(nèi)部審計(jì)制度，設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備審計(jì)人員，開展內(nèi)部審計(jì)工作。

教育內(nèi)部審計(jì)是保障教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康運(yùn)行的一個(gè)“免疫系統(tǒng)”。隨著《審計(jì)法》的修改，以及國家審計(jì)署和教育部一系列文件下發(fā)以及兩辦按《規(guī)定》的公布，原教育部17號令關(guān)于教育審計(jì)的定義顯然已經(jīng)落后于形勢，教育部正著手修改17號令。中國教育審計(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長沈國強(qiáng)認(rèn)為：教育審計(jì)是教育系統(tǒng)內(nèi)部具有內(nèi)部審計(jì)資格的機(jī)構(gòu)與人員獨(dú)立對本組織教育經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過程的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)、鑒證、控制及其咨詢服務(wù)的行為，以保障、促進(jìn)、加強(qiáng)教育經(jīng)濟(jì)管理和實(shí)現(xiàn)事業(yè)目標(biāo)。

（二）內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制 內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制，是指內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)為確保其審計(jì)質(zhì)量符合內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的要求而制定和執(zhí)行的政策和程序。教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制可分為廣義質(zhì)量控制和狹義質(zhì)量控制。一般認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制應(yīng)從審計(jì)的計(jì)劃階段、準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、終結(jié)階段等各個(gè)環(huán)節(jié)加以控制，也就是說內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制貫穿于審計(jì)實(shí)施程序的各個(gè)階段，這是狹義上的審計(jì)質(zhì)量控制。

2005年5月1日起施行的《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則第19號——內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制》指出：“內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制一般包括內(nèi)部審計(jì)督導(dǎo)、內(nèi)部自我質(zhì)量控制與外部評價(jià)”三個(gè)方面，其中，內(nèi)部審計(jì)督導(dǎo)是內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的最基本內(nèi)容，是保障審計(jì)質(zhì)量的重要內(nèi)容；內(nèi)部自我質(zhì)量控制，是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和審計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人通過適當(dāng)?shù)氖侄螌?nèi)部審計(jì)質(zhì)量所實(shí)施的控制；2009年上海市教育委員會(huì)印發(fā)的《上海市教育委員會(huì)內(nèi)部審計(jì)督導(dǎo)辦法》（滬教委審【2009】7號）指出：“審計(jì)督導(dǎo)是指市教委審計(jì)部門對全市市屬高校、區(qū)縣教育行政部門、市教委直屬單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)人員及其從事的內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督和指導(dǎo)”。審計(jì)督導(dǎo)、自我質(zhì)量控制、外部評估是廣義上的審計(jì)質(zhì)量控制。

二、教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系特征

教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制要素應(yīng)該符合審計(jì)質(zhì)量控制體系的特征要求?！秾徲?jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中曾提出，要建立審計(jì)質(zhì)量控制體系，實(shí)行審計(jì)項(xiàng)目全過程質(zhì)量控制，并在規(guī)劃中提出建立審計(jì)質(zhì)量控制體系應(yīng)具有以下特征：（1）全面性。審計(jì)質(zhì)量控制體系涉及計(jì)劃、制約、檢查、分析和反饋等各個(gè)方面，包括實(shí)現(xiàn)審計(jì)質(zhì)量目標(biāo)的組織結(jié)構(gòu)及物質(zhì)手段，涵蓋各機(jī)構(gòu)的職責(zé)、工作標(biāo)準(zhǔn)和程序等，因而審計(jì)質(zhì)量控制體系必須是全面的。（2）系統(tǒng)性。審計(jì)組織內(nèi)部不同部門的職責(zé)不同，審計(jì)組內(nèi)每人的分工不同，不同審計(jì)類別的審計(jì)質(zhì)量控制方法、手段、標(biāo)準(zhǔn)也不同。審計(jì)質(zhì)量控制體系關(guān)系到審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的綜合部門和各業(yè)務(wù)處室，貫穿于審計(jì)實(shí)施的各個(gè)階段因此具有系統(tǒng)性。（3）嚴(yán)密性。審計(jì)質(zhì)量控制的各種要素相互依靠，相互鉗制，絲絲入扣，少了任何環(huán)節(jié)或那一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，都將影響整個(gè)審計(jì)質(zhì)量，因此審計(jì)質(zhì)量控制體系不能有漏洞，具有較強(qiáng)的嚴(yán)密性。（4）有效性。任何控制系統(tǒng)必須是有效的，審計(jì)質(zhì)量控制體系的有效性主要表現(xiàn)在兩方面：一是通過審計(jì)質(zhì)量管理，既對提高審計(jì)工作質(zhì)量有直接效果，又能進(jìn)一步促進(jìn)審計(jì)工作發(fā)揮更大的社會(huì)效果；二是通過質(zhì)量控制，既對某一環(huán)節(jié)、某一項(xiàng)目的審計(jì)質(zhì)量產(chǎn)生效果，同時(shí)也對整個(gè)審計(jì)工作產(chǎn)生積極影響。

三、教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制SWOT分析

（一）優(yōu)勢分析 近年來，各教育部門或單位對于加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的意識不斷提升，有越來越多的高校加入了該項(xiàng)課題研究的行列，并取得了一定成果。教育部門或單位主管領(lǐng)導(dǎo)也較以前更加重視審計(jì)部門，大部分高校內(nèi)部都建立了相對獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，積極引進(jìn)復(fù)合型人才，壯大審計(jì)隊(duì)伍。審計(jì)經(jīng)費(fèi)不斷得到保障，目前高校的審計(jì)人員基本配備了計(jì)算機(jī)，單位內(nèi)部的硬件設(shè)施達(dá)到了一定水平。內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)基本涵蓋了各種業(yè)務(wù)類型，尤其是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在各教育系統(tǒng)紛紛開展，提高了審計(jì)質(zhì)量和效率。隨著人員、資金、技術(shù)的不斷投入，審計(jì)質(zhì)量得到了較大改善。

（二）劣勢分析 錢華（2010）和蘭艷澤等（2008）分別對我國高校內(nèi)部審計(jì)情況進(jìn)行了問卷調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)目前我國高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性較弱，內(nèi)部審計(jì)部門沒有真正參與到高校的管理，學(xué)校管理層及普通員工對內(nèi)部審計(jì)缺乏了解和理解；各高校普遍缺乏復(fù)合型專業(yè)技術(shù)人才，審計(jì)技術(shù)和方法相對落后，主要業(yè)務(wù)范圍仍局限于財(cái)務(wù)、基建、后勤、資產(chǎn)等保障部門，對學(xué)校管理的核心業(yè)務(wù)如教學(xué)管理、科研管理、人力資源管理等缺乏有效的控制途徑；內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)參差不齊，大多高校沒有形成系統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)制度；審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量管理力度不夠沒有形成對高校內(nèi)審質(zhì)量的約束（外部監(jiān)督檢查）和激勵(lì)機(jī)制。這些可以基本反映出我國教育內(nèi)部審計(jì)的現(xiàn)狀，這是由于我國內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制起步較晚，控制環(huán)境較差，控制具體操作不規(guī)范等造成的。

（三）機(jī)會(huì)分析 審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)工作的生命線，審計(jì)質(zhì)量控制也越來越受到各層審計(jì)部門的高度重視。2010年審計(jì)署發(fā)布的《國家審計(jì)準(zhǔn)則》中要求審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對審計(jì)質(zhì)量責(zé)任、審計(jì)職業(yè)道德、審計(jì)人力資源、審計(jì)業(yè)務(wù)執(zhí)行、審計(jì)質(zhì)量監(jiān)控這個(gè)幾個(gè)要素建立審計(jì)質(zhì)量控制制度。2005年，中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布了專門針對內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的準(zhǔn)則《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則第19號——內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制》，明確了內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的內(nèi)容，這對于內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的進(jìn)一步提高具有重要的促進(jìn)作用，也具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。2009年，特別針對高校內(nèi)部審計(jì)工作的《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號——高校內(nèi)部審計(jì)》中進(jìn)一步明確要求高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制，定期接受各級教育行政主管部門內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對所屬高校內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行的質(zhì)量評估。這一系列法規(guī)的出臺對教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的研究給予了政策支持和良好的外部環(huán)境。此外，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，審計(jì)技術(shù)也在不斷創(chuàng)新，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)的發(fā)展給傳統(tǒng)的審計(jì)質(zhì)量改善方法帶來了新的契機(jī)。

（四）威脅分析 與政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)相比，內(nèi)部審計(jì)的制度建設(shè)相對滯后。作為一個(gè)完整的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系，必須擁有一整套控制標(biāo)準(zhǔn)，然而目前我國已有的相關(guān)法規(guī)還不夠完善，缺乏操作性和系統(tǒng)性。一些辦法缺少具體的操作細(xì)則，從而影響了審計(jì)質(zhì)量控制的效果。如《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則第19號——內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制》中只是對質(zhì)量控制的一般原則作了規(guī)定，僅僅是一個(gè)框架性的文件，具體應(yīng)用起來受人為主觀因素影響，可操作性不強(qiáng)。對于實(shí)際從事內(nèi)部審計(jì)的人員來說，期盼著具體操作指南和操作標(biāo)準(zhǔn)的出臺。另外，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)雖已逐漸引入內(nèi)部審計(jì)的工作中，但教育系統(tǒng)專用的審計(jì)軟件還未成熟，也并未在全國范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。

通過上述教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的SWOT分析，明確了教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的發(fā)展方向，即應(yīng)加快內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的法規(guī)建設(shè)，形成一套完整的控制標(biāo)準(zhǔn)，鞏固現(xiàn)有教育內(nèi)部審計(jì)部門的優(yōu)勢，推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)部門的自身建設(shè)，利用良好的外部條件構(gòu)建有中國特色的教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量評價(jià)體系。

然而無論是美國還是我國的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制規(guī)定都是針對企業(yè)而言，本文的研究對象是教育內(nèi)部審計(jì)，在參考的同時(shí)要根據(jù)教育系統(tǒng)的特點(diǎn)予以創(chuàng)新。由于專門針對教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)方面的規(guī)范還不夠全面，主要包括《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號——高校內(nèi)部審計(jì)》和《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》。依據(jù)這些規(guī)定，結(jié)合我國教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)狀，總結(jié)上海教育系統(tǒng)二十多年內(nèi)部審計(jì)的工作經(jīng)驗(yàn)及2009年以來推行的教育審計(jì)督導(dǎo)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。并順應(yīng)國家金審工程規(guī)劃要求，筆者提出了教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的八大要素。

四、教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制要素

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視 領(lǐng)導(dǎo)重視在推動(dòng)本部門或單位的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制工作中起著不可替代的作用。2003年，原國家審計(jì)署審計(jì)長李金華在考察石家莊市審計(jì)工作時(shí)，以“領(lǐng)導(dǎo)重視和支持是搞好審計(jì)工作的關(guān)鍵”為主題做了講話，指出國家審計(jì)工作必須得到領(lǐng)導(dǎo)重視。當(dāng)前我國在法律法規(guī)和制度層面上，對各教育單位的領(lǐng)導(dǎo)對于內(nèi)部審計(jì)工作的重視，已有了明確的要求。教育單位領(lǐng)導(dǎo)重視審計(jì)工作，是防范風(fēng)險(xiǎn)、保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全的必要途徑，是內(nèi)部審計(jì)部門做好審計(jì)工作的前提。

（二）隊(duì)伍建設(shè) 內(nèi)部審計(jì)人員是順利開展教育內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)的根本，只有保證審計(jì)人員配備充足，審計(jì)人員隊(duì)伍穩(wěn)定才能保證審計(jì)質(zhì)量。內(nèi)部審計(jì)人員需具有必須的業(yè)務(wù)知識，能夠獨(dú)立客觀地開展工作并遵守相關(guān)法規(guī)才能保證審計(jì)質(zhì)量的可靠。只有審計(jì)人員的個(gè)體素質(zhì)提高了，整個(gè)審計(jì)隊(duì)伍的素質(zhì)才會(huì)得到提高，審計(jì)隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)都對整個(gè)系統(tǒng)效用的發(fā)揮起著重要的作用。

（三）實(shí)務(wù)開拓 目前，一些內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)開拓上，只是維持傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，且只是開展事后審計(jì)，認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型不現(xiàn)實(shí)，沒有進(jìn)行過程審計(jì)或跟蹤審計(jì)。為了規(guī)范審計(jì)行為，提高審計(jì)質(zhì)量，明確審計(jì)責(zé)任，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化教育內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制辦法和措施，并從審計(jì)實(shí)務(wù)操作和實(shí)務(wù)開拓各主要環(huán)節(jié)著手，給出審計(jì)質(zhì)量評價(jià)的依據(jù)、內(nèi)容和方法，用于教育審計(jì)管理機(jī)構(gòu)檢查審計(jì)質(zhì)量，進(jìn)行審計(jì)督導(dǎo)。

（四）制度建設(shè) 合理的制度安排應(yīng)該能夠防范審計(jì)代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)，提供高質(zhì)量的審計(jì)服務(wù)。嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的審計(jì)工作制度是發(fā)展教育審計(jì)的保證。制度建設(shè)完善與否，是關(guān)系到教育審計(jì)工作能否有序、持續(xù)、健康開展，關(guān)系到審計(jì)質(zhì)量的好壞，關(guān)系到審計(jì)目的是否達(dá)到；審計(jì)工作制度完善與否，是關(guān)系到審計(jì)工作成效、成敗，關(guān)系到能否規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、把審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)減少到最低程度。

（五）體制機(jī)制 在任何一個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行過程中，機(jī)制體制都起著基礎(chǔ)性的、根本的作用，有了良好的機(jī)制，系統(tǒng)才能全面實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)總體目標(biāo)。當(dāng)前我國教育事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，離不開機(jī)制體制的優(yōu)化和完善。教育審計(jì)工作作為教育工作的重要組成部分，在服務(wù)教育事業(yè)發(fā)展、推動(dòng)機(jī)制體制優(yōu)化起到了明顯的促進(jìn)作用。通過政策推動(dòng)、優(yōu)化環(huán)境，領(lǐng)導(dǎo)重視，理順體制，加強(qiáng)自律，強(qiáng)化機(jī)制，結(jié)合實(shí)際，采取得力措施等手段，積極推進(jìn)教育審計(jì)機(jī)構(gòu)自身的管理機(jī)制體制、保證機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)新。

（六）審計(jì)信息化 審計(jì)信息化是適應(yīng)教育審計(jì)工作質(zhì)量和評價(jià)體系建設(shè)的必要基礎(chǔ)工作。實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息化管理是順應(yīng)國家金審工程規(guī)劃的要求，對于輔助審計(jì)作業(yè)和提高審計(jì)管理水平，具有現(xiàn)實(shí)意義。在審計(jì)信息化條件下，可以規(guī)范審計(jì)程序，全面紀(jì)錄審計(jì)工作內(nèi)容，提高審計(jì)工作效率，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)設(shè)定要求自動(dòng)反映審計(jì)質(zhì)量評價(jià)的結(jié)果，還能夠?qū)徲?jì)質(zhì)量改善的方法直接轉(zhuǎn)化為提高審計(jì)質(zhì)量的智能化措施，為審計(jì)工作改善提供依據(jù)，從而真正實(shí)現(xiàn)審計(jì)質(zhì)量的過程化控制。

（七）理論研討 審計(jì)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展離不開理論的指導(dǎo)。2011年4月2日，國家審計(jì)署出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)理論研究工作的意見》，強(qiáng)調(diào)指出，加強(qiáng)審計(jì)理論研究，有利于促進(jìn)各級審計(jì)機(jī)關(guān)牢固樹立科學(xué)審計(jì)理念、把握審計(jì)發(fā)展規(guī)律，有利于正確理解和把握審計(jì)“免疫系統(tǒng)”理論的科學(xué)內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)，有利于提升審計(jì)機(jī)關(guān)的創(chuàng)新能力。作為審計(jì)重要的一項(xiàng)工作，理論研究開展的狀況往往折射出一個(gè)單位整體審計(jì)工作質(zhì)量和水平的高低，高水平的理論研究帶動(dòng)審計(jì)工作質(zhì)量的提高與發(fā)展。

（八）審計(jì)整改 審計(jì)整改是審計(jì)成效的具體體現(xiàn)，也是審計(jì)工作最后一個(gè)重要環(huán)節(jié)，更是反饋檢驗(yàn)審計(jì)工作質(zhì)量、審計(jì)工作效能的標(biāo)準(zhǔn)。2010年中央“兩辦”下發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》和2011年上海市教委下發(fā)了《上海市教育系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)整改工作的暫行辦法（試行）》等文件，進(jìn)一步明確了審計(jì)整改工作在審計(jì)工作全局中的地位以及對審計(jì)整改工作的要求。因此，明確審計(jì)整改的具體要求，督促被審計(jì)單位及時(shí)反饋審計(jì)整改情況和結(jié)果是十分必要的。

［1］國家審計(jì)署第8號令：《國家審計(jì)準(zhǔn)則》，2011年1月1日實(shí)施。

［2］錢華：《高校內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制研究》，《財(cái)會(huì)通訊》（綜合·上）2010年第7期。