淺談公益性事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀及改進(jìn)措施

○盧明霞

（陜西省安康市 疾 病 預(yù)防控制中心 陜西 安康 725000）

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和事業(yè)單位的深化改革，事業(yè)單位的預(yù)算管理內(nèi)容發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)的事業(yè)單位預(yù)算管理越來越不適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的要求，只有樹立預(yù)算管理理念，完善預(yù)算管理方法，加強(qiáng)預(yù)算管理監(jiān)督，提高預(yù)算管理水平，才能適應(yīng)新時期社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

一、公益性事業(yè)單位的特點(diǎn)

公益性事業(yè)單位是我國事業(yè)單位的主體，是我國社會組織的重要組成部分。公益性事業(yè)單位不以營利為目的，其工作重點(diǎn)是完成國家賦予的專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作任務(wù)，主要從事精神產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)，面向社會無償提供公益服務(wù)，承擔(dān)無法或不能由市場來提供的社會公共服務(wù)。這種服務(wù)是保證社會發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)逐步完善必不可少的重要條件。國家對其考核主要看賦予的事業(yè)任務(wù)是否完成，撥入的各種款項(xiàng)是否按預(yù)算及規(guī)定的項(xiàng)目內(nèi)容使用等。國家撥付資金的目的是通過其業(yè)務(wù)職能創(chuàng)造社會效益，不要求創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，不需要投資利潤回報(bào)。作為以提供社會公益服務(wù)為目的的公益性事業(yè)單位，其機(jī)構(gòu)設(shè)立、服務(wù)宗旨、工作目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍等均由政府確定和監(jiān)管，單位不得開展經(jīng)營活動，經(jīng)費(fèi)需由國家財(cái)政予以支撐，即人員費(fèi)用、公用費(fèi)用所發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用均由國家財(cái)政提供。

二、公益性事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀

1、預(yù)算編制方法不夠科學(xué)合理

部門預(yù)算改革雖然提出了以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，逐步實(shí)行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預(yù)算要求，但由于多年慣性以及財(cái)政力量無法保證大量的核實(shí)確認(rèn)工作等原因，財(cái)政對事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)供給采取按人頭定經(jīng)費(fèi)的模式，且這種模式一經(jīng)核定基本維持不變。公益性事業(yè)單位按照規(guī)定的預(yù)算編制口徑和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)算編制，財(cái)政部門按事業(yè)單位人頭撥經(jīng)費(fèi)，不與單位所提供的社會服務(wù)和服務(wù)質(zhì)量掛鉤。雖然各事業(yè)單位承擔(dān)的任務(wù)不同，或者隨著形勢的變化，任務(wù)內(nèi)容有所改變，但財(cái)政投入?yún)s不會及時調(diào)整，這就不能適應(yīng)實(shí)際工作的需要，導(dǎo)致任務(wù)減少的，人員多，無事可做；而任務(wù)加大的，人員少，事多干不了，需要自行聘用臨時人員或加班加點(diǎn)完成任務(wù)。單位在按人事部門核定的工資標(biāo)準(zhǔn)支付給個人后，所剩無幾的經(jīng)費(fèi)難以維持其業(yè)務(wù)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，預(yù)算與實(shí)際需求存在較大差額。在實(shí)際操作中，一些單位由于日常業(yè)務(wù)工作運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足，就按高標(biāo)準(zhǔn)編制專項(xiàng)工作的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，或?qū)⒉糠治磳?shí)施的專項(xiàng)工作編入預(yù)算，或?qū)⑵湎嗷フ{(diào)劑。此外，事業(yè)單位還普遍存在擠占專用項(xiàng)目預(yù)算以補(bǔ)充日常經(jīng)費(fèi)預(yù)算的情況，挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，擴(kuò)大開支范圍，改變資金用途等現(xiàn)象時有發(fā)生，結(jié)果導(dǎo)致預(yù)算的編制與執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)，根本無法體現(xiàn)預(yù)算管理的實(shí)際意義。

2、預(yù)算管理意識薄弱

很多事業(yè)單位員工的預(yù)算管理意識薄弱，從一般職工到單位領(lǐng)導(dǎo)都對預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不足、重視不夠，單位內(nèi)部未設(shè)立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，人員配備不足，預(yù)算管理工作僅僅依靠單位財(cái)會部門。目前，有些單位負(fù)責(zé)人只關(guān)心要錢，不重視用錢，忽視預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。有些單位領(lǐng)導(dǎo)把工作重點(diǎn)放在業(yè)務(wù)任務(wù)的完成上，較少關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行情況，認(rèn)為只要業(yè)務(wù)工作完成得出色就行，放松了對財(cái)務(wù)收支合法合理性的要求，在預(yù)算執(zhí)行過程中，經(jīng)費(fèi)支出審批不嚴(yán)格，報(bào)銷程序不明確，預(yù)算管理根本無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3、預(yù)算監(jiān)督不力

事業(yè)單位的預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置不全、人員配備不足、相關(guān)人員的素質(zhì)難以滿足高質(zhì)量預(yù)算管理的要求，結(jié)果必然導(dǎo)致預(yù)算管理水平難以提高。一般情況下，事業(yè)單位的財(cái)會部門是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的主要部門，但僅僅依靠財(cái)會部門進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督、滿足高質(zhì)量預(yù)算管理的要求是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。原因主要有三方面：一是事業(yè)單位財(cái)會人員的整體素質(zhì)不高，在一線從事財(cái)會工作的具有大專以上學(xué)歷的人員為數(shù)甚少，財(cái)會人員后續(xù)教育缺乏力度；一些財(cái)會人員的職業(yè)道德素質(zhì)不高，堅(jiān)持原則、嚴(yán)格執(zhí)法、敢于抵抗違規(guī)違紀(jì)的不多；很多財(cái)會人員的工作只停留在記賬、算賬、報(bào)賬的淺層次上，無法做到較高要求的財(cái)務(wù)管理。二是事業(yè)單位對預(yù)算執(zhí)行缺乏行之有效的控制制度，財(cái)務(wù)部門又缺乏權(quán)限來監(jiān)督其他部門，一些開支已成事實(shí)，財(cái)務(wù)部門只能被動地進(jìn)行財(cái)務(wù)處理。三是由于預(yù)算過嚴(yán)、定額過緊，致使預(yù)算單位頻繁打報(bào)告向財(cái)政要錢，財(cái)務(wù)部門大量的日常工作圍繞著處理資金申請報(bào)告，準(zhǔn)備要求追加預(yù)算的文件等，沒有充足精力放在監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、資金使用情況方面，導(dǎo)致財(cái)務(wù)對預(yù)算監(jiān)督不力。

三、公益性事業(yè)單位預(yù)算管理的改進(jìn)措施

1、提高對預(yù)算管理重要性的認(rèn)識

事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和廣大干部職工要意識到實(shí)行預(yù)算管理是建立自我約束、自我控制、自我發(fā)展良好機(jī)制的有效辦法，是全面提高財(cái)政資源配置效率、提高事業(yè)單位管理水平的有效途徑，是實(shí)現(xiàn)本單位職能的有效保障。預(yù)算管理不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，而是整個系統(tǒng)或單位內(nèi)部各項(xiàng)資源的最優(yōu)整合，是關(guān)乎全單位管理水平高低的系統(tǒng)工程，要達(dá)到預(yù)算管理的預(yù)期目的，就要求各職能部門共同參與。這就需要事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和廣大干部職工轉(zhuǎn)變意識觀念，增強(qiáng)預(yù)算法制觀念，強(qiáng)化預(yù)算約束，全面貫徹《預(yù)算法》的要求，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化。只有單位內(nèi)部樹立起強(qiáng)化預(yù)算管理理念，各部門共同參與加強(qiáng)預(yù)算管理，預(yù)算管理才能真正發(fā)揮作用。

2、改善預(yù)算編制方法

科學(xué)合理的預(yù)算編制方法對于提高預(yù)算的可行性和準(zhǔn)確性是至關(guān)重要的。從事公益服務(wù)的事業(yè)單位有很多類型，其資金投入結(jié)構(gòu)上也有所區(qū)別。對于提供全民都需要的公共服務(wù)，承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本服務(wù)均等化范疇的公益性事業(yè)單位，政府應(yīng)該加大投入力度。這一類事業(yè)單位編制預(yù)算時，應(yīng)該從單位的實(shí)際工作需要出發(fā)，根據(jù)單位的業(yè)務(wù)職責(zé)、工作目標(biāo)，以及政府下達(dá)的年度工作計(jì)劃、承擔(dān)業(yè)務(wù)任務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，結(jié)合單位的可供使用資源，編制單位完成年度業(yè)務(wù)工作任務(wù)所需的年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，使經(jīng)費(fèi)得到充分保證。這樣事業(yè)單位才能更好地履行職能，提供更好的社會公共服務(wù)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和社會效益，在國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

3、高質(zhì)量做好預(yù)算編制工作

預(yù)算編制是預(yù)算管理工作的重要環(huán)節(jié)。編制單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算是關(guān)系單位整體事業(yè)發(fā)展的大事，單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該給予高度重視和支持，切實(shí)認(rèn)識到預(yù)算編制可行性與準(zhǔn)確性的重要性，將單位預(yù)算編制水平提升到應(yīng)有的高度上，只有預(yù)算編制質(zhì)量提高了，才能保證單位的預(yù)算得到順利執(zhí)行。公益性事業(yè)單位預(yù)算編制的關(guān)鍵在于預(yù)算充分、切實(shí)可行，因此，預(yù)算要盡量細(xì)化各項(xiàng)目和項(xiàng)目支出的內(nèi)容，單位必須在各職能部門和業(yè)務(wù)部門之間進(jìn)行很好的協(xié)調(diào)組織，組建一支由各部門共同參與組成的具有一定專業(yè)知識的預(yù)算編制隊(duì)伍，由分管財(cái)務(wù)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)掛帥，組織和協(xié)調(diào)單位內(nèi)部的各職能部門和業(yè)務(wù)部門，結(jié)合本單位的工作任務(wù)的實(shí)際情況，認(rèn)真分析可能發(fā)生的支出需求，按照國家有關(guān)文件規(guī)定，全面做好統(tǒng)籌安排。預(yù)算編制的組織工作要做到分工明確、責(zé)任到人、程序合理；各個部門要明確責(zé)任，做到分工合理、相互配合，保證本單位的預(yù)算編制工作質(zhì)量，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、合理性和可行性。

4、完善預(yù)算執(zhí)行的管理控制

預(yù)算執(zhí)行是整個預(yù)算管理工作的中心環(huán)節(jié)。預(yù)算編制得再好，如果不嚴(yán)格落實(shí)也不能發(fā)揮作用。對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督控制是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵，因此預(yù)算經(jīng)上級批復(fù)后，單位必須嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行。為保證預(yù)算的準(zhǔn)確落實(shí)執(zhí)行，單位要根據(jù)自己的實(shí)際情況制定一套完整的預(yù)算管理制度和管理辦法，對資金使用過程進(jìn)行管理控制。一是要制定預(yù)算執(zhí)行相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支出管理制度，建立嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)開支審批制度和經(jīng)費(fèi)開支報(bào)銷程序，每筆開支都必須取得合法有效的票據(jù)并附有關(guān)附件，由經(jīng)辦人員簽字，財(cái)務(wù)人員審核，領(lǐng)導(dǎo)審批后才能予以辦理報(bào)銷手續(xù)，從而確保預(yù)算資金能夠安全、合理、有效的使用。二是要完善單位內(nèi)控機(jī)制，利用不相容職務(wù)分離控制、會計(jì)系統(tǒng)控制等方法對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行自我檢查、制約和調(diào)整，保障預(yù)算得以良好實(shí)施。三是要實(shí)行預(yù)算執(zhí)行信息化管理，通過網(wǎng)絡(luò)科技迅速反饋預(yù)算執(zhí)行信息，及時糾正執(zhí)行偏差，保障預(yù)算能夠順利完成。四是要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用，讓本單位的審計(jì)等業(yè)務(wù)部門一起參與到資金使用活動過程中來，利用內(nèi)部審計(jì)對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督控制。五是要對資金使用效益進(jìn)行考核，具體方法有：制定各種支出控制定額，控制各項(xiàng)費(fèi)用，杜絕超支現(xiàn)象；對照總體目標(biāo)，定期對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，分析預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的不正常因素和對預(yù)算執(zhí)行有重大影響的因素，及時發(fā)現(xiàn)問題，采取措施；準(zhǔn)確編制預(yù)算執(zhí)行情況月報(bào)表及相關(guān)報(bào)表，認(rèn)真編寫預(yù)算執(zhí)行情況說明書，及時、真實(shí)、準(zhǔn)確地反映預(yù)算執(zhí)行情況；制定預(yù)算執(zhí)行的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，建立考核、獎懲機(jī)制，將預(yù)算執(zhí)行的考核結(jié)果作為年度綜合考核的重要內(nèi)容，全方位提高相關(guān)人員執(zhí)行預(yù)算工作的積極性。

5、切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督

加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對單位的預(yù)算監(jiān)督主要依靠單位內(nèi)部監(jiān)督和各級的審計(jì)監(jiān)督兩個方面。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)該是最有效、最直接的監(jiān)督。一方面，單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視預(yù)算監(jiān)督工作，建立一個強(qiáng)有力的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對預(yù)算的管理監(jiān)督力度，提高預(yù)算管理的質(zhì)量。一是要做到預(yù)算的事前監(jiān)督，即對預(yù)算編制的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)做詳細(xì)的審核、檢查、核實(shí)，對預(yù)算編制的合理性做認(rèn)真的分析和確認(rèn)。二是要做到預(yù)算的事中監(jiān)控，即在預(yù)算執(zhí)行過程中對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行定期和不定期檢查，對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行自我檢查、制約和調(diào)整，保障預(yù)算的良好執(zhí)行。三是要做到預(yù)算的事后檢查，即對預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審核、匯總、核證，保證整個預(yù)算過程的全面順利落實(shí)。另一方面，由于內(nèi)部監(jiān)督人員是單位的一員，受各方面的影響，往往會導(dǎo)致監(jiān)督力度不強(qiáng)，很難監(jiān)督到位。因此，各級審計(jì)監(jiān)督部門對預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督顯得尤為重要。為了確保預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門及主管部門都應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算管理的監(jiān)督檢查。

事業(yè)單位的主管部門比較熟悉下屬單位的具體工作任務(wù)情況，因此主管部門加強(qiáng)對其下屬單位預(yù)算的審計(jì)管理顯得尤為重要。事業(yè)單位的主管部門要加強(qiáng)預(yù)算編制的審計(jì)力度，在開展審計(jì)工作時應(yīng)對各事業(yè)單位預(yù)算編制的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)做詳細(xì)的考證，對其合理性進(jìn)行準(zhǔn)確分析，對事業(yè)單位預(yù)算的真實(shí)性和準(zhǔn)確性做出一個正確評價(jià)，最后還要由財(cái)政部門進(jìn)行核定。在預(yù)算執(zhí)行過程中，財(cái)政部門要定期對各單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行巡回審計(jì)，對容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)重點(diǎn)審計(jì)，促使各單位嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算批復(fù)。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)健全完善檢查、監(jiān)督與考核制度，對事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督考核，將預(yù)算執(zhí)行考核作為單位績效考核的重要內(nèi)容，確保預(yù)算管理的嚴(yán)肅性，提高預(yù)算資金的使用效益。

6、加強(qiáng)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提高預(yù)算管理水平

單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視預(yù)算管理工作，組織參與預(yù)算管理的相關(guān)人員及廣大干部職工認(rèn)真學(xué)習(xí)《預(yù)算法》、《會計(jì)法》等有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)，加大宣傳力度，讓更多的職工了解預(yù)算管理的重要作用，提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念。無論預(yù)算的編制還是預(yù)算的執(zhí)行，單位的財(cái)會人員都是主要的具體操作者，財(cái)會人員業(yè)務(wù)水平的高低直接影響單位預(yù)算管理水平的質(zhì)量。因此，單位應(yīng)當(dāng)支持財(cái)會人員通過各種方式參加財(cái)會業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，保證財(cái)會人員有一定時間用于業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和參加培訓(xùn)，使財(cái)會人員的整體素質(zhì)和工作能力得到不斷提高。

財(cái)政部門一方面要廣泛開展財(cái)經(jīng)法規(guī)宣傳，組織預(yù)算單位財(cái)會人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，檢查預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律；另一方面要在保證各預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員按時參加繼續(xù)教育的基礎(chǔ)上，有針對性的組織專業(yè)知識培訓(xùn)，提升財(cái)會人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，規(guī)范財(cái)會業(yè)務(wù)操作，不斷提高預(yù)算管理水平。

[1]林瑜：論我國事業(yè)單位預(yù)算管理的原則與步驟[J].技術(shù)與市場，2007（6）.

[2]黃艷：如何加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理[J].管理與財(cái)富（學(xué)術(shù)版），2008（12）.

[3]楊惠：關(guān)于強(qiáng)化事業(yè)單位預(yù)算管理的思考[J].會計(jì)之友，2008（2）.