完善泰州新農(nóng)保制度實(shí)施的思考和建議

○陸月超

（江蘇省興化市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理處 江蘇 興化 225700）

我國(guó)自2009年起開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）試點(diǎn)，這種以“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”為基本原則，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，使農(nóng)民養(yǎng)老問題有了根本的制度保障，改變了過去以農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主，政府沒有補(bǔ)貼的制度缺陷。全國(guó)各地根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，結(jié)合各自實(shí)際，相繼開展試點(diǎn)工作，取得明顯成效，呈現(xiàn)出各具特色、齊頭并進(jìn)的景象。泰州市立足于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、完善社會(huì)保障體系，以推廣新農(nóng)保為契機(jī)，率先建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，扎扎實(shí)實(shí)惠及民生。但是受制度體系不統(tǒng)一、農(nóng)民參保意識(shí)淡薄等因素制約，泰州新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)仍有局限性，影響了實(shí)施效果。如何從制度和管理層面進(jìn)行優(yōu)化，使新農(nóng)保制度實(shí)施發(fā)揮最大效用？本文以江蘇省泰州市為例，來進(jìn)行一些有益的探討。

一、泰州市新農(nóng)保實(shí)施現(xiàn)狀

1、泰州市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本概況

泰州市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱“泰州新農(nóng)?！保┯?006年5月經(jīng)該市二屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議討論通過，由政府建立實(shí)施。泰州新農(nóng)保制度出臺(tái)之初，市政府將“建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”列為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村“新5+1”實(shí)事工程之一，并按照“一年出方案、兩年抓試點(diǎn)、三年抓推進(jìn)、五年全覆蓋”的工作思路，在全市范圍內(nèi)啟動(dòng)新農(nóng)保工作。2007年4月，召開全市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“百村試點(diǎn)”電視電話動(dòng)員大會(huì)，確定了102個(gè)小康示范村為首批試點(diǎn)村。2008年12月，出臺(tái)《泰州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法（試行）》，標(biāo)志著泰州新農(nóng)保進(jìn)入新的發(fā)展階段。2010年3月，該市根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)），研究出臺(tái)《泰州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》。

2、泰州新農(nóng)保實(shí)施成效

自2007年初正式啟動(dòng)至2010年10月底，泰州市新農(nóng)保參保人數(shù)已達(dá)138.89萬(wàn)人，完成預(yù)定目標(biāo)120萬(wàn)人的115.7%，60歲以上享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金人數(shù)為57.16萬(wàn)人，全市養(yǎng)老金平均水平為每月153元，社會(huì)化發(fā)放率100%，實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保制度的全覆蓋和參?；救采w。

二、泰州新農(nóng)保制度實(shí)施過程中存在的問題及原因分析

1、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，社會(huì)保障作用有限

低檔繳費(fèi)不能滿足農(nóng)民基本養(yǎng)老需求。國(guó)務(wù)院指導(dǎo)意見規(guī)定：繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。泰州市在此基礎(chǔ)上，增設(shè)了600元及600元以上檔次，繳費(fèi)間距由100元至6000元。據(jù)了解，2009年泰州市農(nóng)民人均純收入8180元，超過全省平均水平，2009年泰州市農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出5657元，農(nóng)村居民人均月生活消費(fèi)支出471.42元。以該市所轄興化市為例，一位年滿60周歲的農(nóng)民選擇繳費(fèi)檔次600元，一次性繳滿15年，其每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金為134.96元，連基本生活水平都無法保障。

2、擴(kuò)保宣傳不夠，全覆蓋下繳費(fèi)水平較低

養(yǎng)兒防老的思想在農(nóng)村根深蒂固，擴(kuò)保宣傳一時(shí)難以奏效。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)戶的養(yǎng)老方式呈多樣化趨勢(shì)，部分農(nóng)戶在依靠子女養(yǎng)老、自己儲(chǔ)蓄養(yǎng)老、土地養(yǎng)老的同時(shí)，也會(huì)選擇參加新農(nóng)保和商業(yè)保險(xiǎn)作為養(yǎng)老方式的補(bǔ)充，但養(yǎng)兒防老的家庭養(yǎng)老模式仍居主要地位。同時(shí)，農(nóng)民投保意識(shí)不強(qiáng)，特別是年輕農(nóng)民還不明白購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)的意義，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，對(duì)眼前的錢看得很重，卻不去考慮老了以后怎么辦。雖然泰州市采取了媒體發(fā)布、組織人員上門講解等形式進(jìn)行宣傳，但是固有的習(xí)慣、特定的人群和子女捆綁參保，讓農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保政策很不理解，即使參保，也是隨大流式的選擇低檔繳費(fèi)碰碰運(yùn)氣。2010年興化市選擇按最低標(biāo)準(zhǔn)（100元/年）繳費(fèi)的人數(shù)28.14萬(wàn)人，占同期繳費(fèi)人員的51%。

3、統(tǒng)籌層次不夠，基金保值增值壓力大，財(cái)政負(fù)擔(dān)較重

第一，實(shí)行市、縣區(qū)統(tǒng)籌模式，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)?？傮w上來說，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次很低，就泰州而言，新農(nóng)保實(shí)行市、縣區(qū)統(tǒng)籌體制。泰州下轄靖江、泰興、姜堰、興化四市及海陵、高港兩區(qū)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件、人口基數(shù)不一樣，決定了資金籌措能力強(qiáng)弱的不平衡。

第二，新農(nóng)保基金保值增值考驗(yàn)著新制度的承受能力。根據(jù)《泰州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》第四十三條規(guī)定：“城鄉(xiāng)居民社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累應(yīng)根據(jù)國(guó)家規(guī)定全部用于認(rèn)購(gòu)國(guó)家債券和銀行定期存款，確保基金的保值增值，任何單位和個(gè)人均不得擅自改變其性質(zhì)和用途?！被鹜顿Y品種只能是國(guó)債和銀行存款。為控制通貨膨脹，近年來國(guó)家多次調(diào)整利率，目前的利率水平和通貨膨脹水平相比并不高，銀行存款的收益率近乎為零，新農(nóng)保運(yùn)營(yíng)困難重重。

4、平臺(tái)建設(shè)滯后，弱化對(duì)參保對(duì)象的管理、服務(wù)

能否順利推進(jìn)和完善新農(nóng)保制度，不僅取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政支付能力、農(nóng)民接受程度，而且取決于良好的硬件建設(shè)和管理平臺(tái)。目前，泰州市各市（區(qū)）均已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立勞動(dòng)保障事務(wù)所，負(fù)責(zé)辦理新農(nóng)保的具體業(yè)務(wù)，但在村級(jí)沒有設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。農(nóng)民特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民要參加新農(nóng)?；蝾I(lǐng)取養(yǎng)老金需要來回較長(zhǎng)時(shí)間，交通非常不便，服務(wù)時(shí)效性得不到保證。在擴(kuò)保過程中，泰州市也曾針對(duì)部分參保農(nóng)民距離鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）較遠(yuǎn)的實(shí)際情況，每年組織農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和銀行工作人員到指定的村，開展宣傳、咨詢、測(cè)算、繳費(fèi)、開票、打印一條龍服務(wù)活動(dòng)，解決農(nóng)民參保不便的困難。但是短暫的行動(dòng)，只能解決農(nóng)民一時(shí)不便，而不能服務(wù)農(nóng)民及時(shí)之需，不是長(zhǎng)久之計(jì)。

三、完善泰州新農(nóng)保制度實(shí)施的對(duì)策

1、提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金自然增長(zhǎng)機(jī)制

第一，分層設(shè)定參保標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民繳費(fèi)檔次。泰州市可針對(duì)不同層次的農(nóng)民養(yǎng)老需求，從參保農(nóng)民的年齡、收入、家庭人口等方面進(jìn)行資格限制，分別設(shè)計(jì)不同的參保要求和標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高繳費(fèi)基準(zhǔn)，擴(kuò)大繳費(fèi)檔次，從而保證新農(nóng)保制度操作上的可行性和時(shí)間上的持續(xù)性，提高新農(nóng)保制度的保障水平，真正讓農(nóng)民按需投保、保有所養(yǎng)。要建立養(yǎng)老金替代率調(diào)整機(jī)制，根據(jù)物價(jià)水平和居民生活水平的提高，相應(yīng)調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金、地方財(cái)政補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi)費(fèi)用，使其同步發(fā)展。

第二，加大中央和省級(jí)的政府補(bǔ)貼力度。新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)中的最大特點(diǎn)，是通過建立各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，構(gòu)建普惠式的農(nóng)民養(yǎng)老金制度。中央和省級(jí)財(cái)政要按照發(fā)展成果惠民的要求，在科學(xué)測(cè)算補(bǔ)貼基數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)及比例的基礎(chǔ)上，加大對(duì)普惠式養(yǎng)老金的補(bǔ)貼額度，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于各地的農(nóng)村最低生活保障線，保證待遇標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)水平掛鉤，并隨農(nóng)民人均純收入和人均生活消費(fèi)支出的增加而提高。當(dāng)然，泰州市財(cái)政也要根據(jù)實(shí)際條件增加補(bǔ)貼，避免出現(xiàn)配套補(bǔ)貼空殼化或追求政績(jī)而盲目提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。此外，在推進(jìn)新農(nóng)保實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老社會(huì)化的同時(shí)，必須充分關(guān)注家庭保障和家庭養(yǎng)老文化建設(shè)，在制度安排上應(yīng)對(duì)子女贍養(yǎng)老人的捆綁式繳費(fèi)模式予以補(bǔ)貼。

2、加大宣傳力度，提高居民參保率和參保水平

農(nóng)民參加新農(nóng)保的意愿很大程度上依賴于政府和關(guān)部門、單位的引導(dǎo)和宣傳。要加大對(duì)新農(nóng)保制度的宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的了解和認(rèn)知程度，可以借鑒“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”的推廣模式，讓農(nóng)民確實(shí)感到參保給其帶來的實(shí)惠，提高其參保積極性。要充分利用各類媒體，用足一切力量，采取生動(dòng)活潑、通俗易懂、喜聞樂見的宣傳方式，加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)保工作的重要意義、參保政策的宣傳，使這項(xiàng)惠民政策家喻戶曉、深入人心，引導(dǎo)農(nóng)民自愿、適度參保，營(yíng)造良好的參保擴(kuò)保氛圍。

3、建立新農(nóng)保省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力

2010年10月28日第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十四條第三款規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。當(dāng)前，新農(nóng)?；鹬饕性谑袇^(qū)級(jí)社保部門，其保值受到人才、信息、投資能力等多方面的限制，基金不能得到有效運(yùn)營(yíng)。因此，作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之一的新農(nóng)保要盡快依法、分步提高基金統(tǒng)籌層次，目前先實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制，確?；鸨Ｖ翟鲋?。

4、加強(qiáng)新農(nóng)保管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)監(jiān)管能力

農(nóng)村人口眾多，居住分散，流動(dòng)性大，如何讓新農(nóng)保制度在實(shí)踐中執(zhí)行順暢，主要取決于基層經(jīng)辦管理服務(wù)能力。社保部門在農(nóng)村基層并沒有管理網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)管理和服務(wù)的難度很大。如果在鄉(xiāng)村沒有設(shè)立社保管理機(jī)構(gòu)，或機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置不合理，將會(huì)嚴(yán)重影響新農(nóng)保制度的實(shí)施效果及可持續(xù)發(fā)展。目前，泰州建立的農(nóng)保中心——鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)保障事務(wù)所——村級(jí)農(nóng)保協(xié)管員的管理構(gòu)架，僅僅是一種臨時(shí)安排。要將新農(nóng)保經(jīng)辦網(wǎng)絡(luò)向村級(jí)延伸，建立村級(jí)社保平臺(tái)，落實(shí)人員編制，添置專用設(shè)備，安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，提高經(jīng)辦水平。

[1]梁小民：西方經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論[M].北京大學(xué)出版社，2009.

[2]林義：破解新農(nóng)保制度運(yùn)行五大難[J].中國(guó)社會(huì)保障雜志，2009（9）.