善治視角下民族地區(qū)政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向研究

王海娟 甘月文

(1.內(nèi)蒙古師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010022;2.內(nèi)蒙古師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010022)

中國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，共有155個(gè)民族自治地方政府(5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣)，民族區(qū)域自治地方面積占國(guó)土面積的64.3%，自治地方人口約占全國(guó)人口的14%。但是，目前民族地區(qū)政府績(jī)效評(píng)估還處于起步階段，政府績(jī)效評(píng)估體系缺乏標(biāo)準(zhǔn)化和針對(duì)性。選擇科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向?qū)τ谝龑?dǎo)和規(guī)范政府行為具有重要作用和深遠(yuǎn)影響。

一、民族地區(qū)政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向與善治

我國(guó)1978年的改革開(kāi)放實(shí)現(xiàn)了“計(jì)劃”到“市場(chǎng)”的轉(zhuǎn)型，民族地區(qū)抓住機(jī)遇迅速發(fā)展，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活方面取得重大成果，內(nèi)蒙古、廣西地區(qū)發(fā)展速度尤為引人注目。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展社會(huì)矛盾逐漸凸顯，環(huán)境惡化、貧富差距、資源浪費(fèi)、公共責(zé)任缺失、區(qū)域發(fā)展失衡等問(wèn)題突出。政府績(jī)效評(píng)估為政府治理效能的改善、政府和社會(huì)的良性互動(dòng)提供路徑。

民族地區(qū)政府績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐中不斷完善，從定性評(píng)估到定性定量相結(jié)合，從政府機(jī)關(guān)內(nèi)部單一評(píng)估到評(píng)估主體多元化，從隨意設(shè)置評(píng)估內(nèi)容和權(quán)重到逐步規(guī)范化和法制化。但各地績(jī)效評(píng)估存在評(píng)估對(duì)象界定不清，評(píng)估扣分標(biāo)準(zhǔn)不合理，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人考核代替部門(mén)考核，民意調(diào)查折中判斷居多，不同地區(qū)、不同層次績(jī)效評(píng)估區(qū)別不大，獎(jiǎng)的多罰的少，個(gè)別地區(qū)一票否決制存在誤導(dǎo)性等問(wèn)題。規(guī)范的政府績(jī)效評(píng)估需要科學(xué)的價(jià)值取向指引。

政府績(jī)效評(píng)估實(shí)質(zhì)是評(píng)估政府的活動(dòng)，即評(píng)估政府管理職能和范圍。關(guān)于我們建設(shè)什么樣政府的研究一直沒(méi)有停止，從亞當(dāng)·斯密的“守夜人”到凱恩斯的“全面干預(yù)”，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合，直到治理作為處理國(guó)家與社會(huì)新型關(guān)系的理論進(jìn)入人們的視野。全球治理委員會(huì)在1995年《我們的全球伙伴關(guān)系》中，將治理界定為:各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征:治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程;治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén);治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。［1］

治理最終達(dá)到“善治”，我國(guó)學(xué)者俞可平認(rèn)為善治的本質(zhì)特征是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)［2］。社會(huì)主義和諧社會(huì)是人類(lèi)追求的社會(huì)理想和黨執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。和諧社會(huì)的構(gòu)建與善治是緊密結(jié)合在一起的。地方政府要以善治理念作為政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向。這不僅規(guī)避了過(guò)去單純公平取向或單純效率取向的弊端，而且，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)有了一定發(fā)展，民眾參與意識(shí)不斷增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，善治理論的提出更具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、民族地區(qū)政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的現(xiàn)狀分析

雖然民族地區(qū)對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了一些有益的探索和嘗試，但由于價(jià)值取向混亂或缺乏價(jià)值取向的引導(dǎo)，致使政府績(jī)效評(píng)估一直處于摸索階段，實(shí)踐中暴露出許多弊端。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

(一)偏重經(jīng)濟(jì)取向

民族地區(qū)績(jī)效評(píng)估體系中基本都包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公正、環(huán)境保護(hù)等因素，有的地方還設(shè)置一票否決制(環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、安全治理等)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在評(píng)估過(guò)程中承擔(dān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力相對(duì)較小，加之有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可以適時(shí)發(fā)展社會(huì)公正、環(huán)境保護(hù)等方面。而發(fā)展相對(duì)緩慢的民族地區(qū)，還是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主，其他指標(biāo)形式化現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然經(jīng)濟(jì)取向可以使民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人民生活水平大幅度提高。但一味偏重GDP的考量，不利于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，而且導(dǎo)致政府違規(guī)機(jī)會(huì)和治理成本大大增加，這與當(dāng)前建立民生政府的目標(biāo)是相悖的。

(二)偏重政府取向

政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)一般由政府內(nèi)部考評(píng)和民意調(diào)查組成，但是當(dāng)前評(píng)估均以政府為中心。評(píng)估主體一般包括上級(jí)評(píng)估下級(jí)、下級(jí)評(píng)估上級(jí)和民意調(diào)查三部分。但在實(shí)踐中卻往往忽略下級(jí)評(píng)估上級(jí)和民意調(diào)查部分，或者只把這部分作為參考。考核的主體仍是上級(jí)政府評(píng)估下級(jí)政府為主，輔助政府內(nèi)部自評(píng)?？荚u(píng)內(nèi)容和方法由政府制定?？己擞烧畽C(jī)關(guān)工作人員組織實(shí)施?？己私Y(jié)果及改善措施是政府內(nèi)部事務(wù)。這種價(jià)值取向?qū)е略u(píng)估活動(dòng)處于封閉，所有事務(wù)都是政府制定和執(zhí)行，公眾的意見(jiàn)和態(tài)度無(wú)法反映和體現(xiàn)。地方政府為了在績(jī)效評(píng)估中得到較高分?jǐn)?shù)，嚴(yán)格按照上級(jí)考核的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)工作。出現(xiàn)了片面追求評(píng)估權(quán)重大的內(nèi)容，甚至在數(shù)字上做文章。

(三)偏重效率取向或公平取向

政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向從效率優(yōu)先發(fā)展到公平優(yōu)先，再到效率和公平兼顧。效率和公平一直是主線(xiàn)。如何分配效率和公平的權(quán)重是政府績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)和難點(diǎn)。有的政府官員由于任期的限制和考核因素的制約，工作中表現(xiàn)出短期化、趨利化的特征。決策也先選擇短期內(nèi)見(jiàn)效的領(lǐng)域，對(duì)于投入較大、收效周期較長(zhǎng)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域重視程度不高。地方政府制定的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)一味趕超或者克隆其他地區(qū)，有的評(píng)估指標(biāo)甚至相互矛盾。加之有些政府不作為、亂作為，對(duì)于社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展將帶來(lái)不利影響。這是單純強(qiáng)調(diào)政府管理效能的理念，忽略了公民自我管理和參與政事。此種傾向性的價(jià)值取向不能轉(zhuǎn)變政府職能，試圖通過(guò)評(píng)估提高地區(qū)治理水平的做法也將處于停滯狀態(tài)。

(四)忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)

民族地區(qū)蘊(yùn)含豐富的自然資源和礦產(chǎn)資源。近年來(lái)，一些地區(qū)為了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，不惜破壞環(huán)境、透支資源，致使民族地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境不斷惡化。2011年3月26日，阿拉善盟巴彥浩特沙塵暴最大風(fēng)速為每秒10米，空氣中含塵量每立方米高達(dá)74.89毫克，是該地區(qū)歷年來(lái)年日均值的764倍。［3］內(nèi)蒙古的呼倫貝爾草原仍以每年2%的速度退化，而草原建設(shè)速度每年僅為0.2%。有關(guān)專(zhuān)家指出，長(zhǎng)此以往，呼倫貝爾草原將可能會(huì)變成“呼倫貝爾沙漠”。［4］甚至一些地區(qū)出現(xiàn)“旅游區(qū)貧瘠”現(xiàn)象，全國(guó)自然保護(hù)區(qū)及其周邊地區(qū)的貧困人口大約有1000萬(wàn)人以上。［5］豐富的資源與地區(qū)的貧困形成巨大反差。生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系到地區(qū)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到當(dāng)代及子孫后代的生存和發(fā)展。民族地區(qū)應(yīng)該采取切實(shí)可行的措施對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和建設(shè)。

(五)忽視境外宗教極端勢(shì)力及分裂勢(shì)力

一直以來(lái)，民族問(wèn)題與宗教問(wèn)題是密不可分的。當(dāng)前，處理民族地區(qū)的事務(wù)，一定要注意民族分裂主義、宗教極端主義、暴力恐怖主義三股勢(shì)力的合流。西藏的達(dá)賴(lài)、新疆的“東突”和蒙獨(dú)勢(shì)力就是主要的代表。為了分裂國(guó)家，為了所謂“復(fù)國(guó)”，以“人權(quán)、宗教自由和民族自決”的幌子，鼓動(dòng)人民制造一系列的暴力行為，如西藏3·14打砸搶事件、新疆7·5事件，對(duì)民族地區(qū)的安全構(gòu)成一定的威脅。另外，民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的同時(shí)，也存在貧富差距加劇、醫(yī)患關(guān)系緊張、弱勢(shì)群體利益得不到維護(hù)、突發(fā)群體事件不斷發(fā)生、刑事案件攀升等社會(huì)問(wèn)題。這些問(wèn)題處理不好，極易被民族分裂勢(shì)力利用。民族地區(qū)的工作要注意當(dāng)前的新特點(diǎn)，堅(jiān)持民族平等、增強(qiáng)民族意識(shí)，使各民族兄弟姐妹團(tuán)結(jié)互助。

李德順主編的《價(jià)值學(xué)大辭典》中對(duì)價(jià)值取向的解釋為“價(jià)值取向是指主體在價(jià)值選擇和決策過(guò)程中的一定的傾向性”。［6］價(jià)值取向的混亂使得政府績(jī)效評(píng)估缺乏制度規(guī)范。有些地區(qū)價(jià)值取向缺失，政府績(jī)效評(píng)估“跟著感覺(jué)走”或者一味照搬照抄，評(píng)估很難起到應(yīng)有的效果。

三、善治視角下民族地區(qū)政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向探討

民族地區(qū)績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向與善治理念還存在很大差距。以績(jī)效評(píng)估為契機(jī)，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的善治政府，是當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的一項(xiàng)重要工作。衡量善治的標(biāo)準(zhǔn)包括:合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、參與、有效、穩(wěn)定、廉潔、公正等［7］。

(一)合法性、法治標(biāo)準(zhǔn)要求建立法治政府

合法性即社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。法治的基本意義是:法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等［2］。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的隨意、自發(fā)的現(xiàn)狀要求強(qiáng)化法治。我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于政府績(jī)效方面的專(zhuān)門(mén)立法，只有個(gè)別地區(qū)頒布了一些條例規(guī)范績(jī)效評(píng)估的行政行為，法律條文不具體，自由裁量權(quán)過(guò)大。重實(shí)體法輕程序法建設(shè)，重經(jīng)驗(yàn)輕法律程序，人治色彩濃厚。法律不僅維護(hù)社會(huì)公正，而且要讓公眾看到法律的公正性。加強(qiáng)程序法建設(shè)，通過(guò)約束政府行為、約束公民行為，來(lái)建立政府和公民的和諧關(guān)系。

(二)參與標(biāo)準(zhǔn)要求建立民主政府

黨的十七大強(qiáng)調(diào):“要從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人們依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)［8］。”目前，我國(guó)公民政治參與的途徑有聽(tīng)證制度、公示制度、信訪(fǎng)制度、市長(zhǎng)熱線(xiàn)電話(huà)等。但由于公民知識(shí)缺乏、參與機(jī)制不健全、參與效果滯后、傳統(tǒng)觀(guān)念影響等因素，導(dǎo)致我國(guó)公民參與意識(shí)不強(qiáng)，績(jī)效評(píng)估難以獲得有效數(shù)據(jù)。另外，有些公眾為保護(hù)自身利益，公眾意愿選擇時(shí)存在“搭便車(chē)”現(xiàn)象;有些公眾(公共事務(wù)和自己利益無(wú)關(guān))在公眾意愿選擇時(shí)出現(xiàn)“隨意”現(xiàn)象，使得績(jī)效評(píng)估失真。善治理念要求政府和公民之間關(guān)系要主動(dòng)、積極。公眾要主動(dòng)參與公共生活，對(duì)于政府權(quán)力的運(yùn)用、公共事務(wù)的運(yùn)作積極表達(dá)自己的觀(guān)點(diǎn)和偏好。堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)是我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展的基石。借鑒“南京萬(wàn)人評(píng)議”、上海“五色標(biāo)識(shí)窗口”等好的經(jīng)驗(yàn)，充分利用電子政府評(píng)估手段，鼓勵(lì)公眾參與政事。同時(shí)，注意評(píng)估群體的選擇，使公眾隨時(shí)感知參與帶來(lái)的變化，避免流于形式。

(三)有效標(biāo)準(zhǔn)要求建立效能政府

有效主要指管理的效率。它有兩方面的基本含義，其一，是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動(dòng)靈活。其二，是最大限度地降低管理成本［2］。民族地區(qū)要轉(zhuǎn)變過(guò)去依靠資源、犧牲環(huán)境獲得暫時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯(cuò)誤做法。通過(guò)績(jī)效評(píng)估相關(guān)指標(biāo)的設(shè)計(jì)，引導(dǎo)和促使各級(jí)政府平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、民生改善的關(guān)系，使得地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠的是有效的政府管理。同時(shí)，政府績(jī)效水平應(yīng)考慮政府為之付出的成本，不計(jì)成本的績(jī)效評(píng)價(jià)是不真實(shí)的或是有“水分”的。在績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)中加入政府成本的控制因素，例如水、電、紙、電腦、空調(diào)、公車(chē)費(fèi)等，確保政府適度利用國(guó)家資源提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

(四)穩(wěn)定、廉潔、公正標(biāo)準(zhǔn)要求建立民生政府

目前，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到一定程度的發(fā)展，但一些地區(qū)依舊很貧困，和東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)差距很大。重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、重視人均GDP的增長(zhǎng)、減少貧困人口等觀(guān)念現(xiàn)在依舊適用。要想取得社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，并且使這種發(fā)展更加均衡，更能惠及大多數(shù)人。需要各民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，需要公職人員不以權(quán)謀私，需要政府給予公眾公正的氛圍。

(五)透明性標(biāo)準(zhǔn)要求建立陽(yáng)光政府

透明性即政治信息的公開(kāi)。每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開(kāi)支以及其他有關(guān)的政治信息［2］。我國(guó)已有關(guān)于信息公開(kāi)的保障機(jī)制《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，規(guī)定需要公開(kāi)的內(nèi)容和領(lǐng)域。政府應(yīng)公開(kāi)績(jī)效評(píng)估運(yùn)轉(zhuǎn)全過(guò)程涉及的數(shù)據(jù)，讓公眾知曉并監(jiān)督。并借鑒部分地方實(shí)施的政府網(wǎng)站績(jī)效測(cè)評(píng)活動(dòng)，擴(kuò)大公眾參與度和信任感。

(六)責(zé)任性、回應(yīng)性要求建立責(zé)任政府

責(zé)任性指的是管理人員及管理機(jī)構(gòu)由于其承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)?；貞?yīng)性是責(zé)任性的延伸。它的基本意義是公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無(wú)故拖延或沒(méi)有下文。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢(xún)意見(jiàn)、解釋政策和回答問(wèn)題［2］。這要求政府通過(guò)績(jī)效評(píng)估強(qiáng)化行政人員的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)其道德約束。同時(shí)評(píng)估活動(dòng)要有連續(xù)性，績(jī)效評(píng)估后，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)提出解決的對(duì)策。

民族地區(qū)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)需要一個(gè)不斷完善的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，需要民族地區(qū)真正把績(jī)效評(píng)估納入各級(jí)黨委和政府的議事日程，以善治的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和引導(dǎo)政府的行為。需要民族地區(qū)公眾積極參與公共事務(wù)的決策。共同打造一個(gè)法治、民主、高效、民生、陽(yáng)光、責(zé)任的善治政府。

［1］全球治理委員會(huì).我們的伙伴關(guān)系［M］.倫敦:牛津大學(xué)出版社，1995:22.

［2］俞可平.治理與善治［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:8－11.

［3］童年成.內(nèi)蒙古西部地區(qū)發(fā)展問(wèn)題研究［M］.北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2011:16.

［4］馬林，蓋玉妍.內(nèi)蒙古生態(tài)屏障工程建設(shè)設(shè)想［J］.中國(guó)人口資源與環(huán)境，2004，(5).

［5］高平，溫亞利.我國(guó)自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)貧困特征、成因及對(duì)策［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2004，(4).

［6］李德順.價(jià)值學(xué)大辭典［M］.“價(jià)值取向”條目，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，1992.

［7］世界銀行和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署等有關(guān)國(guó)際組織提出的善治標(biāo)準(zhǔn)主要是八條，俞可平教授認(rèn)為根據(jù)發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況應(yīng)再加上廉潔和穩(wěn)定兩條標(biāo)準(zhǔn).

［8］參見(jiàn)十七大報(bào)告.

［9］范柏乃.政府績(jī)效評(píng)估理論與實(shí)務(wù)［M］.北京:人民出版社，2005.

［10］吳家琴.民族自治地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系芻議［J］.貴州民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，(2).