我國稅源專業(yè)化管理實現(xiàn)的途徑研究

■謝金榮 高振華

一、稅源專業(yè)化管理概述

稅源專業(yè)化管理是根據(jù)稅收管理內(nèi)在規(guī)律以及不同階段、不同環(huán)節(jié)的職能特點實施的專業(yè)化分工。以稅收風險管理為導向的專業(yè)化管理就是要按照稅收風險管理的程序要求，在稅務機關(guān)內(nèi)部建立以稅收風險管理目標規(guī)劃、風險分析識別、等級排序、風險應對、監(jiān)控評價等為主要環(huán)節(jié)，資源配置優(yōu)化，職責分工合理，相互銜接順暢的專業(yè)化管理體系。

二、我國稅源管理的現(xiàn)狀

（一）稅收管理工作的難度和復雜性明顯加大

1、納稅人的數(shù)量和規(guī)模迅速增加。近十多年來，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，全國納稅人數(shù)量增長很快，全國的企業(yè)數(shù)量已達2000余萬戶，且以10%的年速遞增。而稅務干部始終穩(wěn)定在85萬人左右，稅務干部中真正從事一線稅源管理的稅收管理員國稅、地稅均只有10萬人左右。2011年底稅收管理員人均管戶超過200戶，一些沿海發(fā)達地區(qū)更是達到1000戶以上，最多者達3500戶。隨稅收管理員人均管戶的迅猛增長，稅收征管工作量也大幅提升，征納雙方信息不對稱和征管力量不足的問題日益突出，傳統(tǒng)的稅源管理方式已難以適應這種變化。

2、企業(yè)組織形式和經(jīng)營方式呈現(xiàn)多樣化。目前，我國納稅人的所有制形式多達40種，公司、獨資、合伙等各類企業(yè)的組織形式、運作方式日趨多元化、復雜化。新的企業(yè)組織形式如企業(yè)集團、農(nóng)民經(jīng)濟合作社等不斷涌現(xiàn)，進而也對稅源管理工作提出了新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的稅源管理方式已難以適應企業(yè)組織形式和經(jīng)濟活動的復雜變化，無法實施有效的管理。

3、經(jīng)濟全球化推動稅源國際化趨勢愈加明顯。在全球化形勢下，經(jīng)濟資源全球流動配置、跨國界、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，資金、商品、服務、信息以及技術(shù)、勞動力等要素通過生產(chǎn)、貿(mào)易、金融和資本的跨國網(wǎng)絡，以空前的廣度、強度和速度擴張，流動的規(guī)模與形式不斷增加，稅收工作特別是稅源管理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

4、企業(yè)核算的電子化、團隊化、專業(yè)化水平不斷提高。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，在涉稅活動中，稅企雙方形成了較大的反差。一是涉稅事務能力的反差。企業(yè)涉稅活動日趨專業(yè)化，許多企業(yè)成立了稅政處或稅務組等組織，集中專業(yè)人才，專門從事涉稅事務。稅務部門再采用“人盯人”方式，由個體或少數(shù)人去“盯”一個專業(yè)團隊或若干專業(yè)團隊顯然根本無法適應。二是工作人員素質(zhì)的反差。由于體制性、流動性等方面的差異，稅企雙方人員的素質(zhì)能力此消彼長，日益呈現(xiàn)“逆淘汰”的局面，分散單兵方式下實施管理已力不從心。三是工作方式的反差。會計電算化記賬和財務管理有效地提高了納稅人的會計核算質(zhì)量，組建核算風險分析專家團隊提高了企業(yè)內(nèi)部控制水平，專業(yè)化的會計中介服務機構(gòu)也不斷加速發(fā)展。使得稅務部門的管理難度加大，對稅源管理提出了新要求。

（二）傳統(tǒng)的管理模式使人力資源效能難以有效發(fā)揮

近年來，我國稅收征管改革取得了突破性進展，但現(xiàn)階段稅源管理方式方法還不能滿足強化稅源管理的要求。一是稅源管理方式落后。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，納稅人生產(chǎn)經(jīng)營方式和管理方式發(fā)生了深刻變化，納稅主體呈現(xiàn)出多元化和多樣化的趨勢，傳統(tǒng)依靠實地巡查巡管和行政審批來實現(xiàn)稅源管理的方式已難以適應新的情況。二是稅源分析監(jiān)控和風險應對功能不強。面對人少戶多、稅源結(jié)構(gòu)越來越復雜的現(xiàn)狀，稅務機關(guān)稅源分析監(jiān)控功能和風險應對功能不強。三是納稅評估效果不明顯，沒有發(fā)揮應有作用。四是稽查與管理沒有形成最大合力，稽查對稅源管理的作用沒有實現(xiàn)最大化。

（三）信息不對稱現(xiàn)象日益突出

1、征納雙方的信息不對稱。一方面稅務部門對納稅人信息的掌握渠道來源少。稅務機關(guān)獲取到的納稅人信息主要是通過納稅人報送的申報表、財務報表以及稅務機關(guān)通過實地巡查、納稅評估、稽查等手段收集的信息，但這些信息并沒有形成信息流。另一方面在稅法的理解和掌握上，稅務機關(guān)有著信息優(yōu)勢。國家出臺稅收政策文件種類繁多，這就使得納稅人很難全面了解相關(guān)文件精神，無法完全吃透相關(guān)文件精神，導致納稅雙方在信息上存在不對稱。

2、第三方信息的不對稱。一是存在第三方信息交換制度缺位的現(xiàn)象。稅務機關(guān)想獲得和利用第三方信息，需與其他有關(guān)行政部門進行多次溝通和協(xié)商，盡管如此仍有很多部門以信息保密等種種理由拒絕提供相關(guān)信息；有些部門雖然也提供了一些信息數(shù)據(jù)，但數(shù)據(jù)質(zhì)量偏低，稅務機關(guān)無法在征管中進行有效分析利用。二是交換平臺不完善。稅務機關(guān)取得納稅人的各類信息，并對涉稅第三方數(shù)據(jù)的分析應用，需要構(gòu)建數(shù)據(jù)交換存儲應用平臺來完成。

三、我國稅源專業(yè)化管理實現(xiàn)的途徑

（一）建立以分規(guī)模、分行業(yè)、分風險類型為標準的分類管理模式

1、按規(guī)模分類管理。突出對大企業(yè)實施以風險控制為重點的專業(yè)化管理。一要以省市局為主，建立加強大的企業(yè)服務管理專家團隊，發(fā)揮專業(yè)管理機構(gòu)層級高、信息掌握全面、跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力強的優(yōu)勢，組織和指導各地開展大企業(yè)稅源管理、納稅評估等工作。二要建立健全上下層級之間，職能部門之間的大企業(yè)管理協(xié)同機制，形成以大企業(yè)管理部門為主體，上下層級和各部門間既有分工又有合作的大企業(yè)專業(yè)化管理機制，協(xié)調(diào)處理大企業(yè)涉稅事項。三要探索推行客戶協(xié)調(diào)員制度，對重點大企業(yè)實現(xiàn)個性化服務和全程服務，不斷提高大企業(yè)自覺遵從意識和自我遵從能力。

2、按行業(yè)分類管理。主要是針對中小企業(yè)面廣量大、內(nèi)控制度缺失、財務核算不規(guī)范等特點，實施以行業(yè)性風險監(jiān)控為重點的專業(yè)化管理。各級各部門要綜合考慮中小企業(yè)行業(yè)聚集度、稅源規(guī)模、貿(mào)易方式、產(chǎn)品品種等多種因素，明確各階段實施稅收風險分析和應對的重點行業(yè)。要根據(jù)不同行業(yè)企業(yè)的經(jīng)營和核算特點，細化各行業(yè)管理的特殊要求，以遵守行業(yè)分類總結(jié)管理的方法和規(guī)律；要突出重點、漸次推進，健全實用性強的行業(yè)納稅評估模型和指標參數(shù)體系，分行業(yè)進行風險特征的篩選、分析，深入開展行業(yè)納稅評估。

3、按風險類型分類管理。進一步完善跨國稅源日常管理與反避稅、情報交換融為一體的國際稅收專業(yè)化管理體系，增強跨國稅源風險識別、應對和控制的準確性與針對性。

（二）建立基于稅源專業(yè)化管理的崗位及職責體系

1、重組稅務組織機構(gòu)。根據(jù)建立扁平化、無縫隙、服務型稅務組織的目標，對稅務機關(guān)現(xiàn)行的管理層級進行精簡、優(yōu)化，其核心是通過對傳統(tǒng)稅務組織機構(gòu)的重組，來減少稅務管理的縱向?qū)哟?，拓展管理的橫向?qū)挾?，從而增強稅務機關(guān)的應變能力。美國國稅局重建委員會在1997年初的一份報告中說：“按照納稅人的需要，而非國稅局自身的需要來進行重組，建立專業(yè)化的部門，這將更好地服務于美國公眾”。因此，稅務組織機構(gòu)的設置應遵循以下原則：一是依法設置，科學規(guī)范；二是明確職責，強化管理；三是精簡效能，優(yōu)化服務；四是系統(tǒng)規(guī)劃，循序漸進。

2、劃分管理職責。一是稅務機關(guān)職責劃分。管理職責的劃分就是在征管法允許的框架內(nèi)，在稅務組織機構(gòu)重設的基礎上，按照管理對象和內(nèi)容分類，對現(xiàn)行征、管、查及內(nèi)設機構(gòu)的職能進行整合，對職能進行重新分配和優(yōu)化。職能分工調(diào)整思路：征收方面的工作，由基層局（市、縣局）負責，市區(qū)征收工作由市局直接負責。管理方面的工作，由總局、省、市、縣四級負責，按照規(guī)模加行業(yè)等原則，將納稅人分為重點稅源和中小稅源，總局、省局負責管理跨區(qū)域的納稅人、涉外性質(zhì)的納稅人、上市公司和納稅額在1億元以上的納稅人等重點稅源，市局負責管理其他的重點稅源，縣局負責管理中小稅源。稽查方面的工作，由總局、省局負責重點稅源案件，由市局負責重點稅源以外的案件。服務方面的工作，12366納稅服務熱線、稅務網(wǎng)站、納稅人滿意度測評、稅收滿意度調(diào)查在省局，辦稅服務、上門咨詢在當?shù)囟悇諜C關(guān)。二是稅收管理員職責劃分。將稅法宣傳、納稅輔導、信息采集、登記調(diào)查、戶籍巡查、外出經(jīng)營活動稅收管理、發(fā)票驗舊、停歇業(yè)管理、催報催繳、收入預測、清欠管理、征管數(shù)據(jù)維護等事項，納入稅收管理員的管戶職責，充分發(fā)揮稅收管理員的作用。分離稅收管理員的有權(quán)事項，對資格認定（一般納稅人、稅收優(yōu)惠資格等）、減免稅調(diào)查等有權(quán)事項，依托信息系統(tǒng)，在一定范圍內(nèi)交叉派發(fā)，使有權(quán)事項的每個環(huán)節(jié)和對應的崗位都處于流水線上，實現(xiàn)有權(quán)事項計算機派發(fā)、流程處理、過程監(jiān)控。

3、建立高效的組織協(xié)調(diào)機制。規(guī)范分工是專業(yè)化管理的基礎，構(gòu)建規(guī)范分工基礎上的稅源專業(yè)化管理組織協(xié)調(diào)機制是關(guān)鍵。專業(yè)化管理不是某一個稅收管理部門的事情，而是需要多個部門共同參與、相互聯(lián)動。各單位、各部門、各崗位明確分工、強化職責、密切協(xié)作。

（三）建立稅源專業(yè)化管理的運行機制

稅務系統(tǒng)構(gòu)建以風險管理為導向的稅源專業(yè)化管理模式，應從稅收風險管理定位、風險管理戰(zhàn)略規(guī)劃、風險管理流程設計等方面進行統(tǒng)籌安排，以便制定最佳的納稅遵從策略和稅源管理流程。其目標定位基于以下幾點：

1、基于實現(xiàn)稅源專業(yè)化管理的目標。從稅源專業(yè)化管理的基本思路來看，強調(diào)以風險管理為導向，優(yōu)化納稅服務，公正稅收執(zhí)法，提高納稅遵從度。因此，稅收風險管理的根本目的是使稅收不遵從風險控制在最小限度內(nèi)，為稅收遵從最大化的稅源專業(yè)化管理根本目標的實現(xiàn)提供保障。

2、基于實現(xiàn)征管效率最優(yōu)配置。各級稅務機關(guān)在資源配置決策時，必須考慮如何把有限的資源優(yōu)先配置到遵從風險較大的領(lǐng)域和群體。因此，稅收風險管理的一個重要功能，就是使各級稅務機關(guān)找到確定資源配置策略和遵從目標最大化之間的最佳結(jié)合點，從而將有限的管理資源以最具效率的方式加以利用。

3、基于融入稅源專業(yè)化管理全過程。作為實施稅源專業(yè)化管理的理念基礎，稅收風險管理的流程設計必須與稅收征管業(yè)務流程有機融合，其具體體現(xiàn)在稅源專業(yè)化管理的實踐中，形成模式化的稅收風險管理應用流程，從而促進稅源管理職能的有效轉(zhuǎn)變，稅源監(jiān)管方式的不斷改進及管理資源的優(yōu)化配置，進而不斷提高稅源專業(yè)化管理的水平。