統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)農(nóng)民社會權(quán)益保障的措施及經(jīng)驗啟示
—— 以成都市為例

何 燕

(四川師范大學(xué)，成都 610068)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)農(nóng)民社會權(quán)益保障的措施及經(jīng)驗啟示
—— 以成都市為例

何 燕

(四川師范大學(xué)，成都 610068)

能否切實地保障好廣大農(nóng)民的基本權(quán)益是關(guān)系到我國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展全局的重要問題。在對成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)農(nóng)民社會權(quán)益維護機制進行深入研究和實際調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)農(nóng)民社會權(quán)益維護措施方面的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗主要有:明確政府在保障農(nóng)民權(quán)益上的制度供給主體地位和責(zé)任;整合多方資源與力量共同推進改革等。

成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū);農(nóng)民社會權(quán)益;維護機制

在我國，農(nóng)民有著特殊地位，農(nóng)民問題始終是一個關(guān)系到經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展全局的重要問題。隨著社會的發(fā)展以及公民權(quán)利意識的不斷增強，農(nóng)民社會權(quán)益問題表現(xiàn)得越來越突出，由此引發(fā)的社會問題亦愈來愈尖銳，有的已成為制約社會發(fā)展、影響社會穩(wěn)定、束縛“小康”全面實現(xiàn)的重大障礙。在這種情況下，有效保障農(nóng)民社會權(quán)益，對縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極作用，同時也是維護社會公平、促進社會和諧發(fā)展的必要舉措［1－2］。

2007年6月，國家發(fā)改委批準成都市、重慶市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，這是國家在新的歷史時期加快中西部發(fā)展，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。國家發(fā)改委對成渝兩地提出了八個方面的重點任務(wù)，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的規(guī)劃編制、城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)保障體制、覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理體制和戶籍管理制度等，這些任務(wù)充分體現(xiàn)了農(nóng)民社會權(quán)益保障制度創(chuàng)新的強烈需要。

一、農(nóng)民社會權(quán)益的內(nèi)涵

目前，理論界在對農(nóng)民社會權(quán)益究竟應(yīng)該包括哪些內(nèi)容還沒有形成統(tǒng)一的認識，尤其是對于農(nóng)民的勞動就業(yè)權(quán)和遷徙自由權(quán)到底是作為農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益和政治權(quán)益的重要內(nèi)容還是屬于農(nóng)民社會權(quán)益尚存爭議［3］。本文認為勞動就業(yè)權(quán)和遷徙自由權(quán)更多是屬于農(nóng)民在社會生活中的權(quán)益，農(nóng)民的社會權(quán)益應(yīng)界定為農(nóng)民在社會生活中依法享有的各種權(quán)利和應(yīng)得的各種利益，主要包括勞動就業(yè)權(quán)、教育權(quán)、遷移權(quán)和社會保障權(quán)等四個方面的內(nèi)容。

這四項權(quán)益既相互區(qū)別，又彼此關(guān)聯(lián)。其中勞動就業(yè)權(quán)是農(nóng)民其他社會權(quán)益實現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提，遷移權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)權(quán)的重要保證，教育權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)民社會權(quán)益的基本條件，社會保障權(quán)是農(nóng)民其他社會權(quán)益的基本保障。保障農(nóng)民的社會權(quán)益應(yīng)主要圍繞這四個方面展開［4－5］。

二、成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會權(quán)益方面的改革舉措

(一)改革相關(guān)制度，保障農(nóng)民勞動就業(yè)權(quán)

在就業(yè)制度方面，成都市逐步健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)普惠、就業(yè)扶持、就業(yè)援助制度，建立城鄉(xiāng)一體的勞動力市場、就業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)工作責(zé)任等體系，從市區(qū)到鄉(xiāng)村建立了城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)體系，勞動力市場、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)優(yōu)惠、就業(yè)援助城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)民和城市居民一樣都進行就業(yè)登記［6－7］。成都的措施和經(jīng)驗被國家勞動保障部門譽為“成都模式”。例如，自2009年開始，成都市以農(nóng)民工等為重點，開展了家政服務(wù)、建筑等就業(yè)培訓(xùn)，并在每個區(qū)(市、縣)設(shè)有實訓(xùn)基地，提高培訓(xùn)標準，從而增進就業(yè)。成都市拿出財政資金支持包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動者參與職業(yè)培訓(xùn)，政策效果非常顯著。

(二)改革戶籍制度，保障農(nóng)民遷徙權(quán)

成都對戶籍制度進行了改革，實行一元化管理，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，市民、農(nóng)民統(tǒng)一登記為居民戶口。根據(jù)成都市政府2010年出臺的《成都市居住證管理規(guī)定》，從2011年開始，成都全面實施流動人口服務(wù)管理居住證制度，流動人口取消暫住證，領(lǐng)取居住證。居住證持證人在計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、參與社區(qū)管理等12個方面享有與市民同等的權(quán)益。2010年11月，成都市出臺《關(guān)于全域成都統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，提出“徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，推進戶籍、居住一元化管理，充分保障城鄉(xiāng)居民平等享受各項基本公共服務(wù)和參與社會管理的權(quán)利，到2012年，實現(xiàn)全域成都統(tǒng)一戶籍”。成都將建立以身份證號碼為標志，集居住、婚育、就業(yè)、納稅、信用、社會保險等信息于一體的公民信息管理系統(tǒng)。所有非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險將全部并入城鎮(zhèn)職工社會保險;建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記管理制度和就業(yè)援助扶持制度;建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)住房保障體系，通過廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟適用房以及租房、建房補貼等方式解決民眾住房困難。計劃到2015年底前，全市實現(xiàn)區(qū)縣內(nèi)統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標準。成都市規(guī)定，農(nóng)民進城不以犧牲承包地、宅基地等財產(chǎn)權(quán)為代價。農(nóng)民可以帶產(chǎn)權(quán)進城，就業(yè)、參加社保不以喪失承包地為前提，不進城同樣享受政府提供的基本公共服務(wù)、社會保障和社會福利等［8－10］。

(三)均衡發(fā)展城鄉(xiāng)教育事業(yè)，保證農(nóng)民教育權(quán)

成都市致力于促進城鄉(xiāng)教育高水平均衡發(fā)展，構(gòu)建“城鄉(xiāng)共享”的優(yōu)質(zhì)教育資源滿覆蓋體系，這方面的舉措具體包括:一是推進名校城鄉(xiāng)共享，推動名校進園區(qū)、進災(zāi)區(qū)、進山區(qū)，提升新建學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的發(fā)展水平;二是建立城鄉(xiāng)互動聯(lián)盟，中心城區(qū)6個區(qū)和三圈層9個區(qū)(市)結(jié)成“互動發(fā)展聯(lián)盟”，促進城鄉(xiāng)教育資源共享、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展;三是開展城鄉(xiāng)百校結(jié)對，在全市遴選出較好的學(xué)校與較弱的學(xué)校深度結(jié)對，中心城區(qū)的名校與郊區(qū)邊緣學(xué)校全部結(jié)對，形成合作互動的發(fā)展團隊，共享教育資源和發(fā)展成果;四是在全市組織骨干教師與農(nóng)村教師結(jié)成師徒關(guān)系，采取“一對一”、一師多徒、名師工作室等多種有效方式，切實提升農(nóng)村教師專業(yè)化水平;五是以教育的信息化為基礎(chǔ)實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的城鄉(xiāng)共用共享，搭建市、區(qū)、校三級資源共建共享交換平臺。2009年成都市獲“全國推進義務(wù)教育均衡發(fā)展先進地區(qū)”和首屆全國教育改革創(chuàng)新獎，成為全國唯一獲此殊榮的副省級城市。

(四)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，保障農(nóng)民社會保障權(quán)

在健全完善城鎮(zhèn)居民社會保險制度的同時，成都市致力于建立健全征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會保險制度、非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)民養(yǎng)老保險制度、少兒住院互助金制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度和城鄉(xiāng)一體的社會救助體系，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會保險制度全覆蓋。

在養(yǎng)老社保方面，2003年，成都開始將養(yǎng)老保險制度從城市延伸到農(nóng)村，首先建立了農(nóng)民工綜合保險制度，其中的老年補貼等同于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險;2004年，成都將被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老保險范疇;2007年，成都試點新型農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。至此，成都已經(jīng)基本解決了涉農(nóng)人群的養(yǎng)老保險問題，在制度上實現(xiàn)了全覆蓋。從2009年4月1日起，《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試行辦法》正式實施，該辦法涵蓋了農(nóng)民養(yǎng)老保險、新農(nóng)保等，它標志著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的全面建立，養(yǎng)老保險體系實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民全覆蓋。成都城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的特點在于，相對于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，其繳費門檻更低，并且與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險之間可相互轉(zhuǎn)接，前后連續(xù)計算，即無論參保人是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)職工，不管在哪里工作，養(yǎng)老保險可以連續(xù)計算。

在醫(yī)療保障方面，2008年11月，成都市政府出臺《城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險暫行辦法》，將原城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險和市屬大專院校在校學(xué)生基本醫(yī)療保險一并納入?yún)⒈７秶y(tǒng)一了全市城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策，并于2009年1月1日起正式啟動實施，在全國率先實現(xiàn)了市級統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度一體化。某種意義上說，完成了“醫(yī)療保險全覆蓋”目標。從2010年起，成都對城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險最高支付限額進行了相應(yīng)的調(diào)整，并且正式開始實施大病醫(yī)療互助補充保險政策，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民全覆蓋。2010年成都市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金最高支付限額。為保障這些惠民政策順利實施，從2010年起，成都各級財政公共衛(wèi)生醫(yī)療補貼基本標準由去年的每人每年80元提高到180元，并鼓勵有條件的區(qū)(市)縣進一步提高補貼標準。成都市重點加大農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)基礎(chǔ)工程與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)力度，實施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公立衛(wèi)生院、村衛(wèi)生站標準化建設(shè)，建立了農(nóng)民工、低保人員惠民藥店和醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)點，農(nóng)村藥品監(jiān)督供應(yīng)“兩網(wǎng)”覆蓋面達100%。2008年全市城鄉(xiāng)人均公共衛(wèi)生事業(yè)費之比為1.1∶1，提前實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標要求。成都已經(jīng)在農(nóng)村初步實現(xiàn)了“小病不出村，大病不出鄉(xiāng)，疑難病不出縣”。在一定意義上，成都已經(jīng)基本建立了城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療衛(wèi)生體系。

四、成都改革的經(jīng)驗啟示

(一)明確政府在保障農(nóng)民權(quán)益上的制度供給主體地位和責(zé)任

在保護農(nóng)民的權(quán)益方面，政府的作用至關(guān)重要。首先，政府具有公平地配置好資源、提供公共產(chǎn)品的責(zé)任和義務(wù);其次，正是過去政府的城鄉(xiāng)偏向政策造成了農(nóng)民權(quán)益的缺失，因此糾正不當(dāng)政策，政府責(zé)無旁貸。保障農(nóng)民權(quán)益的路徑系統(tǒng)包括市場途徑、法律途徑、行政途徑和組織途徑。由于社會保障的公共品性質(zhì)，以及“三農(nóng)”的天然弱質(zhì)性，因此市場途徑不可能成為保障農(nóng)民社會保障權(quán)益的主要路徑選擇，只能在一定條件下作為補充;其它三種形式將成為保障農(nóng)民社會保障權(quán)益的主要途徑。而組織和實施法律途徑、行政途徑以及組織途徑的重要主體是各級政府。因此，在保障農(nóng)民權(quán)益制度供給方面，必須明確政府主體地位。政府必須明確自己在制度體系中的財政責(zé)任、法律責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，合理制定制度。

成都市在改革實踐中，堅持政府“有形的手”與市場“無形的手”兩手并用，大力推進體制機制創(chuàng)新。政府是農(nóng)村公共服務(wù)最重要的供給主體，承擔(dān)著為轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)制定目標、提供政策、建立制度、保障經(jīng)費、聘用人員以及監(jiān)管評價等多方面的職責(zé)。為了確保政策能夠落實，成都著力建立城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制，形成向農(nóng)村傾斜的財政支農(nóng)穩(wěn)定增長機制。

(二)整合多方資源與力量，共同推進改革

成都市提出按照“政府主導(dǎo)、多方參與，充分發(fā)揮村(社區(qū))自治組織的作用，充分尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民的民主權(quán)益”的基本思路，探索建立村級公共服務(wù)和社會管理的“分類供給、經(jīng)費保障、設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)、民主管理、人才隊伍建設(shè)”五大機制。成都市各區(qū)(市、縣)將公益性公共服務(wù)和經(jīng)營性公共服務(wù)分開，經(jīng)營性公共服務(wù)和部分公益性公共服務(wù)推向市場，并按市場機制交由民營服務(wù)組織承擔(dān)，初步形成了養(yǎng)事、養(yǎng)人分離，政府購買公共服務(wù)的新模式，市場機制開始介入公共資源配置領(lǐng)域。政府采用服務(wù)外包、政府購買公共服務(wù)的辦法，通過向市場購買公共服務(wù)來滿足村民對基本公共服務(wù)的需求。政府由過去公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的購買與提供者，實現(xiàn)了公共服務(wù)生產(chǎn)與管理的分離，有效增強了政府的公共服務(wù)供給能力。

(三)完善城鄉(xiāng)管理體制改革，加強政策執(zhí)行力

胡錦濤總書記在中共十七大上提出:“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。構(gòu)建適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理新體制，是成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。對長期以來“管城不管鄉(xiāng)”、重城輕鄉(xiāng)或城鄉(xiāng)分治的市政公用、交通、財政、農(nóng)業(yè)、水利等30多個部門進行歸并調(diào)整，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“大部制”，優(yōu)化政府職能配置，初步形成了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的管理體制。成都市大部制改革的主要措施包括:(1)建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系，實現(xiàn)規(guī)劃編制、監(jiān)督和管理分離。(2)規(guī)范和簡化行政審批，擴大便民服務(wù)，推進政府職能轉(zhuǎn)變。(3)改革戶籍制度和公共事業(yè)管理服務(wù)體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科教文化公共設(shè)施建設(shè)，健全城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系，增強公共服務(wù)能力。(4)調(diào)整和精簡政府機構(gòu)，理順和強化管理服務(wù)職能。

［1］杜曉青.論科學(xué)發(fā)展觀的馬克思主義人文關(guān)懷［J］.重慶工商大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2010(4).

［2］劉婷.影響農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展因素的研究述評［J］.重慶工商大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2010(6).

［3］陽建國，錢江.論我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀與對策［J］.今日財富，2009(9):43－44.

［4］袁紅，袁柏喬.重慶市社會救助經(jīng)費補充籌措機制探討［J］.重慶理工大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)，2010(6).

［5］李麗群，胡明文.外出務(wù)工農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)制度環(huán)境構(gòu)建［J］.重慶理工大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)，2010(12).

［6］成都市勞動保障信息網(wǎng):成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老醫(yī)療保險全 覆 蓋［EB/OL］.http://www.cdldbz.gov.cn/PD1006121397/PD1006121397.asp

［7］雷士軍.成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的設(shè)立是中國市場經(jīng)濟一場更深刻的改革［EB/OL］.http://www.chinavalue.net/Blog/287176_CP_1.aspx

［8］劉文海.一些地方農(nóng)民工社會保障制度評析［EB/OL］.http//www.chinavaule.net/Archive/2007/3/1/57808_2.html

［9］張行，張愷.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)過程中建立農(nóng)民工醫(yī)療保險可行性探討［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009(21).

［10］楊一帆.中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度創(chuàng)新與農(nóng)村人口發(fā)展［J］.西北人口，2009(6).

Measures and Implications for the Insurance of Farmers’Social Rights in the Trial Area for Urban and Rural Coordination Reform

HE Yan
(Sichuan Normal University，Chengdu 610068，China)

Whether the social rights of farmers can be insured or not plays a significant role in economic construction and social development as a whole in our country.Based on results from a thorough study of the farmers’social rights in trial areas of urban and rural coordination in Chengdu，the paper summarizes the gains from measures to insure farmers’social rights in those areas，so as to provide some enlightenment implications.

trial areas of urban and rural coordination;farmers’social rights;insurance mechanism

F127

A

1674－8425(2012)05－0042－04

2010－09－08;

2012－03－25

國家社科基金一般項目“健全政府主導(dǎo)的維護農(nóng)民權(quán)益機制研究”(09BZZ008);國家社科基金重點項目“城鄉(xiāng)一體化中農(nóng)民權(quán)益保障研究”(08ASH003)階段性成果之一。

何燕(1976—)，女，四川江油人，博士，副教授，研究方向:政治經(jīng)濟學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)。

(責(zé)任編輯 鄺坦勵)