國家創(chuàng)新體系下的創(chuàng)新政策：概念、評估和發(fā)展趨勢

王唯薇

起源于上世紀(jì)80年代的國家創(chuàng)新體系（National Innovation System,以下簡稱NIS）研究，不僅更新了世界對于“創(chuàng)新”的理解，也為一國政府制定創(chuàng)新政策提供了新的理論基礎(chǔ)和框架。從理論角度講，NIS理論有別于現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般均衡原理，重新詮釋了創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用以及政府在創(chuàng)新中的角色地位，為政府的創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)、干預(yù)和實(shí)施提供了更加符合現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)；從實(shí)踐角度講，這個概念被經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、歐洲委員會(EC)、聯(lián)合國貿(mào)易及發(fā)展委員會（UNCTAD）和美國、德國、日本等國際組織和發(fā)達(dá)國家政府作為了制定創(chuàng)新政策的主要框架和分析工具，并致力于推廣全球作為謀求經(jīng)濟(jì)持續(xù)性發(fā)展的重要動力機(jī)制。

NIS是指參加新技術(shù)發(fā)展和擴(kuò)散的企業(yè)、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)及中介組成為創(chuàng)造、儲備及轉(zhuǎn)讓知識、技能和新產(chǎn)品的相互作用的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng) (OECD,1999)［1］。根據(jù)這個理論，創(chuàng)新政策的任務(wù)就是確保國家可以有一個聯(lián)系緊密、管理良好、資金運(yùn)作良好的公立以及私立的機(jī)構(gòu)群，可以在NIS內(nèi)發(fā)揮良好的作用。建立在NIS理論基礎(chǔ)上的創(chuàng)新政策并非一些單立的文本，也不等同于科學(xué)政策和技術(shù)政策，而是一個協(xié)調(diào)包含多主體參與和互動，涉及貿(mào)易、財(cái)政、稅收、金融和教育等多方面制度建設(shè)的一個龐大政策體系，有的機(jī)構(gòu)稱之為“政策組合”（Policy Mix）則更為準(zhǔn)確（如OECD、worldbank）。

我國近幾年的創(chuàng)新政策對于發(fā)展我國科研工作起到了巨大作用，但政策制定偏重于局部性刺激政策，如增大科研投入等，截至2009年，中國的研發(fā)總投入已居世界第四位，研發(fā)人力資源總量居第一位，國際專利申請量居世界第五位，全球科學(xué)引文索引（SCI）排名居第二位，而由于缺乏對于創(chuàng)新體系的結(jié)構(gòu)性建設(shè)，致使整個社會缺乏創(chuàng)新活力，創(chuàng)新效率很低［2］。OECD2008年發(fā)布的《中國創(chuàng)新政策研究報(bào)告》也得出了類似的結(jié)論，分析認(rèn)為中國近幾年在研發(fā)總投入上發(fā)展很快，但研發(fā)的產(chǎn)出效率在同等投入水平國家中處于后列［3］。2012年3月，美國信息技術(shù)和創(chuàng)新基金會和Kauffman基金會發(fā)布的 《全球創(chuàng)新政策指數(shù)》對全球55個國家的 “創(chuàng)新政策能力”（Innovat ion Policy Capacity）進(jìn)行了評估，盡管中國在“科學(xué)和研發(fā)政策”項(xiàng)下獲取了高等水平評分，但7個指標(biāo)的總分卻處于中等偏下水平［4］。

實(shí)踐證明，發(fā)達(dá)國家之所以能夠率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛和持續(xù)增長，不僅是由于他們擁有了較高的科技水平，而是致力于協(xié)調(diào)技術(shù)、科學(xué)研究、信息通訊技術(shù)、稅收、貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)等各方面的政策，以服務(wù)于創(chuàng)新戰(zhàn)略。美國的Christopher T.Hill教授認(rèn)為：“在過去的半個多世紀(jì)里，無論是在新技術(shù)的研發(fā)，還是在技術(shù)的商業(yè)化、民用化以及技術(shù)在國家安全中的應(yīng)用，美國一直處于世界領(lǐng)先地位，這一切都得益于美國國家創(chuàng)新體系的高效支持。”[5]世界銀行在給發(fā)展中國家的創(chuàng)新政策建議中，首先指出必須從更廣的層面理解創(chuàng)新的含義，而不是認(rèn)為創(chuàng)新只來源于科學(xué)和研究，政府的力量不能只停留在對科學(xué)研發(fā)的支持上，將研發(fā)政策和科學(xué)政策替代創(chuàng)新政策，而是要致力于為創(chuàng)新建立一個良好的環(huán)境［6］。

本文回顧在NIS框架下，創(chuàng)新政策的演進(jìn)、范疇和評價方法，并探討創(chuàng)新政策的發(fā)展趨勢。

一、創(chuàng)新政策的演進(jìn)

20世紀(jì)上半葉，真正意義上的創(chuàng)新政策并不存在［6］。西方國家在二戰(zhàn)中為了支持國防技術(shù)發(fā)展，制定了一系列科學(xué)和技術(shù)政策，并在戰(zhàn)后延伸到了大學(xué)和少量的研發(fā)機(jī)構(gòu)。當(dāng)時，創(chuàng)新政策與科學(xué)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)政策是合二為一的，隨著學(xué)者們對創(chuàng)新研究的不斷深入，創(chuàng)新政策才逐漸獨(dú)立出來，概念和框架才逐漸明晰。從上世紀(jì)下半葉開始至今，創(chuàng)新政策大致經(jīng)歷了三個發(fā)展時期：

（一）第一代創(chuàng)新政策

第一代創(chuàng)新政策流行于上世紀(jì)60年代和70年代，主要基于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)和線性創(chuàng)新模式。首先，在新古典學(xué)派的假設(shè)下，生產(chǎn)函數(shù)的設(shè)定是比較簡單的，看不到技術(shù)在其中的角色、成因和過程，只能看到技術(shù)變動的結(jié)果。其次，新古典學(xué)派也很少談?wù)摻?jīng)濟(jì)體系的制度與結(jié)構(gòu)。再次，由于假設(shè)企業(yè)的創(chuàng)新活動具有外部性，使得廠商的創(chuàng)造積極性不高，致使研發(fā)水平低于社會理想狀態(tài)，產(chǎn)生市場失靈，因此，政府必須采取增加研發(fā)、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等方式激發(fā)廠商的研發(fā)積極性，這個階段的創(chuàng)新政策大部分還是傳統(tǒng)意義上的“科學(xué)政策”和“技術(shù)政策“，重點(diǎn)扶持基礎(chǔ)研究和實(shí)驗(yàn)室研究。

（二）第二代創(chuàng)新政策

上世紀(jì)80年代，逐漸產(chǎn)生了NIS概念。 NIS強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新體系內(nèi)的主體間的互動和政府對于社會創(chuàng)新能力構(gòu)建的能動作用。在這個概念下，技術(shù)成為經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生變量，政府的角色就是為矯正國家創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)的系統(tǒng)失靈，而這樣的失靈可能來源于系統(tǒng)內(nèi)組成分子（科技人員、廠商、研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)）之間的利益沖突，也可能源自于制度的僵化性、訊息的不對稱、知識溝通上的障礙、科技研發(fā)人員流動不足等因素，阻礙整個創(chuàng)新體系的運(yùn)作和知識的流通，從而影響創(chuàng)新效率［7］。由此創(chuàng)新政策變得復(fù)雜，其重心變?yōu)橐蛣?chuàng)新如何產(chǎn)生、如何擴(kuò)展至國家系統(tǒng)，然后針對系統(tǒng)運(yùn)作缺失提出政策建議，政策實(shí)施后利用創(chuàng)新監(jiān)視系統(tǒng)衡量其成效，從而依據(jù)此結(jié)果來改進(jìn)政策。

西方發(fā)達(dá)國家率先建立和完善國家創(chuàng)新體系，制定創(chuàng)新政策，原有的科學(xué)和研發(fā)政策將中心放在了加強(qiáng)基礎(chǔ)研究成果的應(yīng)用上，教育目標(biāo)調(diào)整為培養(yǎng)具有創(chuàng)新能力和興趣的青年，產(chǎn)業(yè)政策由原有的“優(yōu)勝劣汰”調(diào)整為加強(qiáng)企業(yè)橫向合作，建立區(qū)域、企業(yè)集群等政策。

（三）第三代創(chuàng)新政策

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著國家創(chuàng)新體系這個概念的發(fā)展，創(chuàng)新政策的外延也越來越廣，比如OECD就將一國的包括法律制度、稅收制度等的創(chuàng)新 “框架條件”（framework condition）納入到創(chuàng)新政策范疇中，因此在“政府統(tǒng)籌” （ “whole-of-government”approach ）的潮流下，第三代創(chuàng)新政策更加重視政府各個部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及各方面政策之間的協(xié)調(diào)。

二、創(chuàng)新政策的范疇

要研究創(chuàng)新政策首先要確定創(chuàng)新政策的范疇，但事實(shí)上，很難找到一個清晰的邊界。國家創(chuàng)新體系和創(chuàng)新政策都是“模糊”和“擴(kuò)散”的概念［8］，創(chuàng)新政策幾乎涉及了社會經(jīng)濟(jì)的方方面面。OECD是研究全球創(chuàng)新政策的引領(lǐng)者，他們將包括企業(yè)管理、金融、法律和知識產(chǎn)權(quán)等政策的“框架條件”都納入創(chuàng)新政策的范疇，并認(rèn)為這是發(fā)展中國家發(fā)展創(chuàng)新政策的當(dāng)務(wù)之急。

世界銀行發(fā)布的《創(chuàng)新政策》（innovation policy）［6］，考察了四大方面：（1）支持創(chuàng)新者的政策（包括建立商業(yè)服務(wù)政策、支持創(chuàng)業(yè)和新興創(chuàng)新型公司的政策、對創(chuàng)新型和新成立公司的金融支持政策、建立產(chǎn)業(yè)聚集和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的政策）；（2）法律法規(guī)政策（包括自由貿(mào)易和FDI政策、國內(nèi)法律政策、采購政策）；（3）研發(fā)政策（包括公共部門研發(fā)、企業(yè)研發(fā)和國家研發(fā)合作政策）；（4）教育和培訓(xùn)政策。

新西蘭林肯大學(xué)的John R等學(xué)者［9］在將歐洲、亞洲和太平洋地區(qū)國家的創(chuàng)新政策進(jìn)行比較時，將分析框架分為七大方面：（1）有關(guān)創(chuàng)新政策管理結(jié)構(gòu)和主體的政策（包括關(guān)鍵創(chuàng)新政策文件、決策者、執(zhí)行者、多層治理等政策）；（2）創(chuàng)新政策戰(zhàn)略；（3）公共研究政策；（4）公私伙伴關(guān)系和知識轉(zhuǎn)移政策；（5）企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新活動政策；（6）支持創(chuàng)業(yè)精神和新企業(yè)創(chuàng)立的政策和；（7）創(chuàng)新的框架條件（包括知識產(chǎn)權(quán)、公眾創(chuàng)新意識和其他政策）。

2012年美國信息技術(shù)和創(chuàng)新基金會和Kauffman基金會發(fā)布的《全球創(chuàng)新政策指數(shù)》［4］選取了七大核心創(chuàng)新政策領(lǐng)域：(1)自由市場和FDI政策；(2)科學(xué)和研發(fā)政策；(3)本地市場競爭和創(chuàng)業(yè)政策；(4)知識產(chǎn)權(quán)政策；（5）數(shù)字和通訊技術(shù)政策；(5)政府采購政策以及；(7)高技術(shù)人才移民政策。

三、創(chuàng)新政策的評估

OECD是對創(chuàng)新政策進(jìn)行評估的最早踐行者之一，上世紀(jì)90年代就開始對各國的科學(xué)政策進(jìn)行評估，后來轉(zhuǎn)變?yōu)楦鲊膭?chuàng)新政策進(jìn)行評估，每年都發(fā)布幾個國家的創(chuàng)新政策評估報(bào)告?？偟膩碇v，目前在創(chuàng)新政策評價方法上主要側(cè)重定性的案例研究，但正如學(xué)者們努力給國家創(chuàng)新體系設(shè)計(jì)統(tǒng)一的度量標(biāo)準(zhǔn)一樣，為了分析國家間的差異以及創(chuàng)新政策對于經(jīng)濟(jì)的影響力，學(xué)者們也在努力為創(chuàng)新政策建立評估指標(biāo)。

The European TrendChart是歐盟從1999年就開始建立的年度創(chuàng)新政策基準(zhǔn)和評價體系，每年都要發(fā)布?xì)W盟國家的創(chuàng)新政策評估和預(yù)測報(bào)告，目前已經(jīng)包含了歐盟外的一些國家。2008年他公布的《歐盟創(chuàng)新進(jìn)步報(bào)告》曾采用了創(chuàng)新政策的數(shù)量作為量化指標(biāo)，2009年進(jìn)一步采用了投向創(chuàng)新的公共財(cái)政預(yù)算作為量化指標(biāo)，2010年新西蘭林肯大學(xué)的學(xué)者在此方法上，將評估政策力度的量化指標(biāo)擴(kuò)展到預(yù)算數(shù)量、創(chuàng)新活動、創(chuàng)新主體和創(chuàng)新手段等的數(shù)量，并結(jié)合這些政策在國家創(chuàng)新體系中的重要程度，對歐盟和亞太地區(qū)的39個國家的創(chuàng)新政策做了等級評估［9］。

2012年美國發(fā)布的《全球創(chuàng)新政策指數(shù)》對全球55個國家進(jìn)行了“創(chuàng)新政策能力”的評估，在7個核心創(chuàng)新政策領(lǐng)域建立了84個二級指標(biāo)，采用了WTO、世界銀行、OECD等多個國際組織和國家的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展數(shù)據(jù)。

四、創(chuàng)新政策的發(fā)展趨勢

（一）創(chuàng)新政策的內(nèi)容將更加廣泛

目前，創(chuàng)新政策的討論重點(diǎn)如何對應(yīng)社會變化，如全球氣候變化、金融危機(jī)、綠色增長和老齡化問題等將繼續(xù)成為今后一段時間的熱點(diǎn)。此外，如何對創(chuàng)新型企業(yè)、流程創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新等進(jìn)行支持也將受到高度重視，對企業(yè)的商業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新的資助也將受到更多的政府的支持。這種變化主要來自于創(chuàng)新模式的變革，未來的創(chuàng)新體制會更加脫離對實(shí)驗(yàn)室的依賴，而呈現(xiàn)出用戶驅(qū)動型的特征，基于創(chuàng)新和新創(chuàng)意的財(cái)富和工作更多地將來源于組織和社會科學(xué)、藝術(shù)、新的商業(yè)流程以及滿足客戶量身定做的需要，而不是以往的自然科學(xué)和工程學(xué)，創(chuàng)新政策將進(jìn)一步脫離研發(fā)政策。

（二）創(chuàng)新政策和R&D政策的分離將更加清晰

調(diào)查顯示，歐洲創(chuàng)新型國家的創(chuàng)新政策任務(wù)和研發(fā)政策任務(wù)的界限是十分分明的，往往是越落后的國家，兩者的界限越模糊［10］。兩者的混淆會導(dǎo)致錯誤地認(rèn)為R&D就是創(chuàng)新，并把發(fā)展一國的創(chuàng)新的重要性視為低于發(fā)展R&D，導(dǎo)致政策的片面以及創(chuàng)新管理的無力，從而商業(yè)部門無法或者是沒有興趣參加和影響創(chuàng)新體系的設(shè)計(jì)和建設(shè)。從發(fā)達(dá)國家創(chuàng)新政策的管理機(jī)制看來，創(chuàng)新政策的設(shè)計(jì)和管理已經(jīng)從一兩個主管科技教育、經(jīng)濟(jì)工業(yè)發(fā)展的部門擴(kuò)展到一個由環(huán)境、社會事務(wù)、農(nóng)業(yè)、交通、信息通訊技術(shù)、醫(yī)療等行政部門組合而成的協(xié)調(diào)機(jī)制。一國創(chuàng)新政策的有效執(zhí)行，越來越依賴于一個高效運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）更加開放的自由貿(mào)易和外資引進(jìn)政策

一個國家的創(chuàng)新有三大來源渠道：一是自我的研發(fā)；二是通過進(jìn)口先進(jìn)的產(chǎn)品以獲取先進(jìn)的知識；三是通過引進(jìn)FDI獲得知識的轉(zhuǎn)移。因此，自由貿(mào)易和直接投資政策是重要的創(chuàng)新政策內(nèi)容。

自由貿(mào)易，一方面可以加強(qiáng)產(chǎn)品的自由流動，從而減少知識流動的障礙；另一方面，自由貿(mào)易可以深化國際分工，從而進(jìn)一步提高各國的創(chuàng)新能力。普遍認(rèn)為，發(fā)展中國家的創(chuàng)新來源主要是吸收發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)有知識，自由貿(mào)易和吸引外資直接投資是發(fā)展中國家學(xué)習(xí)的主要途徑，而各種形式的貿(mào)易保護(hù)主義和對國外資本的限制都無疑成為創(chuàng)新的障礙。根據(jù)《全球創(chuàng)新政策指數(shù)》的調(diào)查結(jié)果顯示，在自由貿(mào)易市場開放度處于高水平的都是歐盟和OECD組織的國家，很多發(fā)展中國家卻處于低水平，如阿根廷、巴西、中國、印度和俄羅斯。隨著發(fā)展中國家對于創(chuàng)新研究的深入和發(fā)展中國家創(chuàng)新模式和經(jīng)濟(jì)增長的理解，減少貿(mào)易障礙、提高開放度是大勢所趨。

（四）創(chuàng)新政策的全球化日益加強(qiáng)

創(chuàng)新的全球化突出表現(xiàn)為R&D的全球化，但R&D的全球化和創(chuàng)新全球化是有區(qū)別的。創(chuàng)新全球化更加表現(xiàn)為知識生產(chǎn)鏈和知識消費(fèi)鏈的各個環(huán)節(jié)的水平網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，因此影響一國的政策范圍更加寬泛，如各國為了爭取人才而采取的教育政策和移民政策的改變等。一些國家如德國和荷蘭已經(jīng)將全球化內(nèi)容明確融入創(chuàng)新政策中，并在海外設(shè)立了支持這些政策的機(jī)構(gòu)［10］。創(chuàng)新全球化也明顯影響了發(fā)展中國家的政策，讓發(fā)展中國家越來越重視有利于知識國際流動的政策，不僅是制定提高吸收知識能力的政策，也制定鼓勵本國企業(yè)進(jìn)行R&D和創(chuàng)新國際化的政策。

（五）創(chuàng)新政策的評估機(jī)制將是建設(shè)重點(diǎn)

INNO-Policy TrendChart［10］調(diào)查顯示，世界最創(chuàng)新的國家都擁有較好的創(chuàng)新政策評估機(jī)制，建立創(chuàng)新體系比較緩慢的國家通常也不太重視政策的分析和評估，表現(xiàn)出各國評估的能力也參差不齊，比如芬蘭是創(chuàng)新政策評估方面最先進(jìn)的國家之一，每3年就要進(jìn)行一次國家層面的創(chuàng)新政策評估，英國和挪威的評估過于注重細(xì)節(jié)卻缺乏系統(tǒng)分析。有些國家由于一方面缺乏資金和人才無法建立有效的評估機(jī)制，另一方面是缺乏政策評估的文化，主要是因?yàn)橐恍┱^度相信自己制定政策的能力和知識，單憑政治意愿創(chuàng)造和使用政策發(fā)展的證據(jù)。

一些國際組織如OECD努力推動世界各國的創(chuàng)新政策評估，2008年發(fā)表的 《中國創(chuàng)新政策評估》對中國創(chuàng)新政策優(yōu)劣勢進(jìn)行了分析，也對中國的創(chuàng)新政策制定提出了詳細(xì)的意見。The European Trend Chart后來和 INNO Policy Trend Chart、ERAWATCH數(shù)據(jù)庫合并，成為目前為包括歐盟成員和中國在內(nèi)的48個國家成員提供評價標(biāo)準(zhǔn)和分析的體系。近幾年，由國家主導(dǎo)的評估也日漸增加，如瑞典、愛沙尼亞、拉脫維亞等國家都進(jìn)行了本國的創(chuàng)新政策評價。實(shí)踐證明：評估越嚴(yán)格的國家，創(chuàng)新體系的進(jìn)步越大。

[1]OECD.Managing national innovation system[M].Paris:OECD.，1999.

[2]侯春云.中國創(chuàng)新政策的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向制度環(huán)境建設(shè)[N].中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)，2011-09-30.

[3]OECD.Reviews of Innovation Policy:CHINA[EB/OL].Available at:http://www.oecd.org/innovation/innovationinsciencetechnologyandindustry/oecdreviewsofinnovationpolicychina.htm，2008.

[4]Information Technology and Innovation Foundation and the Kauffman Foundation.global innovation policy index[EB/OL].Available at:www.kauffman.org/globalinnova tionpolicy，2012.

[5]Christopher.T.Hill.The Post-Scientific Society[EB/OL].Available at:www.issues.org/24.1/c_hill.html，2007.

[6]The world bank.Innovation Policy:A guide for developing countries[EB/OL].Availableat:https://openknow ledge.worldbank.org/，2010.

[7]孫智麗.國家創(chuàng)新體系：知識經(jīng)濟(jì)體系下創(chuàng)新政策的新思維[J].APEC review,2000(6).

[8]張俊芳,雷家骕.國家創(chuàng)新體系研究：理論與政策并行[J].科研管理，2009（4）.

[9]John R.Fairweather,Rene Wintjes,Julian Williams,Tiffany Rinne,Claire Nauwelaers.Comparison of Innovation Policies in selected European,Asian and Pacific Rim countries:How best to optimize Innovation Governance in New Zealand?[EB/OL].Research Report No.321.Available at:www.lincoln.ac.nz/PageFiles/1494/RR321w.pdf2010.

[10]INNO-Policy TrendChart.Innovation Policy Trends in the EU and Beyond[EB/OL].Available at:www.proinno-europe.eu，2011.