對我國濕地保護(hù)地方立法的評析——以《蘇州市濕地保護(hù)條例》為例*

蘭家麗

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院,江蘇蘇州215006)

對我國濕地保護(hù)地方立法的評析
——以《蘇州市濕地保護(hù)條例》為例*

蘭家麗

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院,江蘇蘇州215006)

根據(jù)《國際濕地公約》對濕地的定義可知,河流、湖泊、沼澤、珊瑚礁以及水庫、魚 (蝦)塘、水稻田等人工濕地都應(yīng)屬該公約范疇?，F(xiàn)行濕地保護(hù)地方立法在我國原有的立法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上將永久性水稻田等人工濕地納入濕地保護(hù)的范圍,實(shí)現(xiàn)了對濕地的全面保護(hù)。生物入侵已給我國造成重大損害,在目前生物入侵防治立法缺位的情況下,地方立法對濕地外來物種的引入作出了嚴(yán)格規(guī)定。為了解決環(huán)境保護(hù)違法成本低的難題,應(yīng)提高濕地違法行為的處罰額度,并與地方經(jīng)濟(jì)水平和行為人的違法所得相結(jié)合。

濕地保護(hù);地方立法;生態(tài)補(bǔ)償;管理體制;

一、我國濕地保護(hù)地方立法的現(xiàn)狀

在《中國濕地保護(hù)行動計(jì)劃》和國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》 (國辦發(fā) [2004]50號)的指導(dǎo)下,蘇州市于2011年10月27日出臺了《蘇州市濕地保護(hù)條例》(以下簡稱《條例》)。[1]在尚無國家級濕地立法的情況下,有11個(gè)省份針對濕地保護(hù)進(jìn)行了地方立法 (按時(shí)間順序分別是黑龍江(2003年制定《黑龍江省濕地保護(hù)條例》并于2010年進(jìn)行了修正)、甘肅、湖南、陜西、廣東、內(nèi)蒙古、遼寧、寧夏、四川、西藏、吉林)。在國務(wù)院批準(zhǔn)的49個(gè)具有地方立法權(quán)的較大的市中包頭和武漢等對濕地保護(hù)制定了專門性法規(guī)。根據(jù)筆者對“北大法寶”中央司法庫和地方法規(guī)庫的查詢統(tǒng)計(jì),目前我國已有包括上述省市的21部濕地保護(hù)地方性法規(guī)。與其他有關(guān)濕地保護(hù)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)范性文件等共同構(gòu)成了我國濕地保護(hù)的法律體系。濕地保護(hù),地方立法先行。

二、我國濕地保護(hù)地方立法的進(jìn)步

《條例》作為省內(nèi)第一部濕地保護(hù)法規(guī),不僅為蘇州市濕地保護(hù)提供了強(qiáng)有力的依據(jù)和保障,也為其他省市的立法提供了參考。與我國已有的法規(guī)相比,《條例》有很多創(chuàng)新之處,體現(xiàn)出地方立法水平的進(jìn)步和提升。

(一)在全國范圍內(nèi)首次將永久性水稻田納入濕地保護(hù)的范圍

根據(jù)《國際濕地公約》(即《拉姆薩公約》)對濕地的定義可知,河流、湖泊、沼澤、珊瑚礁以及水庫、魚 (蝦)塘、水稻田等人工濕地都應(yīng)是該公約范疇內(nèi)的濕地。2008年10月在韓國舉行的《拉姆薩公約》第十屆締約方大會上通過的“增進(jìn)作為濕地系統(tǒng)的稻田生物多樣性”決議中,再次明確將稻田列入《拉姆薩爾公約》,加強(qiáng)了對稻田生態(tài)價(jià)值的認(rèn)識和保護(hù)。[2]筆者對上文20部法規(guī)進(jìn)行查閱,發(fā)現(xiàn)都未將水稻田納入濕地保護(hù)范圍?！稐l例》第3條規(guī)定濕地是指……以及經(jīng)市、縣級市 (區(qū))人民政府確定的永久性水稻田等具有特殊保護(hù)價(jià)值的人工濕地。這是對公約的呼應(yīng),也是我國首次將永久性水稻田等人工濕地納入濕地保護(hù)的范圍的規(guī)定,彌補(bǔ)了我國原有立法中的不足,實(shí)現(xiàn)了對濕地的全面保護(hù)。這也是濕地地域性立法的體現(xiàn)。江蘇省蘇州市素有“魚米之鄉(xiāng)”之稱,全市除湖泊、河流、沼澤、灘涂等自然濕地外,其他類型的濕地?zé)o論是種類還是面積都很少,永久性水稻田占據(jù)了很大的比例,①因此只有將其納入保護(hù)范圍才是對蘇州濕地的全面保護(hù)。這更是對水稻田的保護(hù)。作為遠(yuǎn)近聞名的“天下糧倉”,蘇州水稻田面積曾達(dá)500萬畝以上。但隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,近年來蘇州水稻田面積大幅減少,現(xiàn)僅為128萬畝。水稻田不僅為蘇州提供了充足的資源和服務(wù),還有凈化空氣、調(diào)節(jié)局域氣候、涵養(yǎng)水源等重要的生態(tài)功能。一旦這類濕地面積急劇減少,不僅威脅到蘇州市必需品和服務(wù)的供給,也不利于蘇州市生態(tài)文明的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

(二)進(jìn)一步發(fā)揮地方實(shí)踐優(yōu)勢,明確濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償作機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本,綜合運(yùn)用行政和市場手段,調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)手段。[3]作為一種環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)手段,該機(jī)制在一定程度上大大緩解了環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。目前我國已有10部法規(guī)將該機(jī)制規(guī)定到濕地保護(hù)中。但與這些法規(guī)所在的省市相比,蘇州具有很強(qiáng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢。[4]針對生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施,2010年初中共蘇州市委、蘇州市人民政府就在全國率先推出了《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》。濕地保護(hù)立法需要市場經(jīng)濟(jì)相對成熟,有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),有法律的依據(jù)保障濕地保護(hù)所需經(jīng)費(fèi)預(yù)算,并需采取經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償手段解決公共利益與私人利益的矛盾。《條例》第7條規(guī)定市、縣級市 (區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,加大對濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?。濕地生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)專款專用。[1]這是蘇州市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)推廣適用的表現(xiàn),也是某些學(xué)者主張建立健全我國濕地保護(hù)法律制度——濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐基礎(chǔ)。[5]

(三)對濕地外來物種的引入做出了嚴(yán)格的規(guī)定

據(jù)農(nóng)業(yè)部的初步統(tǒng)計(jì),目前我國有400多種外來入侵物種。外來入侵物種危及本地物種生存,破壞生態(tài)系統(tǒng),每年造成直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1200億元。[6]有關(guān)生物入侵問題我國尚缺乏法律法規(guī)的規(guī)定,因此加強(qiáng)生物入侵防治立法十分迫切。[7]長期以來由于人類活動的干預(yù),尤其是外來物種的引入,使江蘇省濕地面臨著鳳眼蓮、空心蓮子草、大米草和護(hù)花米草等外來物種的入侵,不但阻塞河道,阻礙排灌和泄洪,而且還造成濕地生態(tài)系統(tǒng)毀滅性破壞。如在上個(gè)世紀(jì)80年代引種的護(hù)堤植物大米草、護(hù)花米草快速繁殖,與沿海灘涂本地植物競爭生存空間,對沿海生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重干擾。又如江蘇南京遭受加拿大的“一枝黃花”的入侵等,至今都沒能徹底剿滅。在《條例》制定過程中,蘇州市相關(guān)部門針對上述問題展開大量調(diào)研并提出了預(yù)防和解決的辦法。第24條向濕地引進(jìn)外來物種的規(guī)定,就是地方政府針對生物入侵問題及時(shí)、有針對性立法的表現(xiàn)。將現(xiàn)實(shí)中亟待解決的問題納入立法中規(guī)范、解決,體現(xiàn)了地方立法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識,既預(yù)防新問題的產(chǎn)生,又對已有的問題及時(shí)采取補(bǔ)救措施以減小或根除危害。這也是濕地保護(hù)地方立法因地制宜的特點(diǎn),更是生物多樣性保護(hù)法律制度逐步完善的表現(xiàn)。

(四)增設(shè)濕地征、占用審批程序

通過評價(jià)與批準(zhǔn)程序保護(hù)環(huán)境,我國已不是首例,澳大利亞曾于1999年頒布《環(huán)境與生物多樣性保護(hù)法》時(shí)就授權(quán)其政府通過評價(jià)與批準(zhǔn)程序保護(hù)環(huán)境,保護(hù)物種及物種所在的區(qū)域,保護(hù)生物多樣性,并制定恢復(fù)與管理的規(guī)劃。[8]

但與現(xiàn)有濕地保護(hù)地方立法相比,《條例》卻是我國首次將評價(jià)與批準(zhǔn)程序規(guī)定于濕地保護(hù)中的法規(guī)。第22條規(guī)定濕地保護(hù)方案未經(jīng)市農(nóng)林行政主管部門審核同意的,國土資源部門不得辦理用地手續(xù),相關(guān)部門不得辦理其他行政許可手續(xù)。[1]針對濕地被亂征、濫用現(xiàn)象,蘇州市于2009年成立了“濕地保護(hù)管理站”,作為對全市濕地保護(hù)和管理的專門單位,隸屬于蘇州市農(nóng)委?！稐l例》在上述基礎(chǔ)上,將市農(nóng)林行政主管部門審核同意濕地保護(hù)方案作為建設(shè)項(xiàng)目辦理其他行政許可手續(xù)的前置性程序,確立了濕地保護(hù)方案審核批準(zhǔn)的“一票否決”功能。建設(shè)單位在申請濕地開發(fā)許可證等相關(guān)行政許可時(shí),必須制定并提交濕地保護(hù)方案,增加了濕地征占用審批程序,確保了濕地保護(hù)與開發(fā)利用同步進(jìn)行。市農(nóng)林行政主管部門作為蘇州市濕地保護(hù)的主管單位,負(fù)責(zé)制定全市濕地保護(hù)規(guī)劃和組織開展?jié)竦刭Y源普查工作,對全市濕地情況具有全面系統(tǒng)的了解和掌控。因此由市農(nóng)林行政主管部門負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)濕地保護(hù)方案,確保了行政決策的專業(yè)性和系統(tǒng)把握性,兩者結(jié)合為全市濕地的保護(hù)和合理開發(fā)利用提供了保障。

(五)建立濕地保護(hù)專家委員會

環(huán)境問題的成因既有環(huán)境成本外部化、對生態(tài)系統(tǒng)估值不當(dāng)?shù)仁袌鍪ъ`的因素,又有因糾正市場失靈出現(xiàn)的政策失誤因素。由于環(huán)境問題具有很強(qiáng)的科技關(guān)聯(lián)性,環(huán)境決策具有不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn),環(huán)境行政往往涉及濃厚的科技關(guān)聯(lián),導(dǎo)致決策風(fēng)險(xiǎn)的提高。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì),中國在“七五”到“九五”期間,政府投資決策失誤率在30%左右,資金浪費(fèi)損失大約在4000億到5000億。[9]因此降低決策風(fēng)險(xiǎn)、科學(xué)民主決策是我國依法行政的應(yīng)有之義。按照《國際濕地公約》對濕地的定義,濕地包含的生態(tài)系統(tǒng)類型多、表現(xiàn)形態(tài)范圍廣、“內(nèi)涵”和“外延”都很難精確界定。濕地認(rèn)定條件的制定、濕地資源評估、濕地保護(hù)和利用活動的決策都有很大的科技關(guān)聯(lián)性和科學(xué)不確定性。為了防范“決策于未知之中”,必須借助科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、民主的決策程序。蘇州市針對上述情況在《條例》第6條規(guī)定建立由有關(guān)部門、專家和學(xué)者組成的濕地保護(hù)專家委員會作為管理濕地的協(xié)助性機(jī)構(gòu)。其性質(zhì)和職能與美國1993年克林頓政府提出濕地管制新政時(shí)由白宮環(huán)境政策處牽頭組建的“工作組”②和英國“自然保護(hù)聯(lián)合委員會”③相似。濕地保護(hù)專家委員會的建立表明我國地方立法在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)境決策風(fēng)險(xiǎn)意識上的改進(jìn),也與某些學(xué)者所主張的《環(huán)境保護(hù)法》修改草案的建議不謀而合。[10]

三、我國濕地保護(hù)地方立法的不足

《條例》中的一些不足,如濕地的概念不統(tǒng)一,內(nèi)涵和外延不是很明確、濕地保護(hù)問題的綜合性與濕地管理體制之沖突、濕地保護(hù)違法成本低等,正是我國濕地保護(hù)地方立法中普遍存在的問題,能否科學(xué)合理合法的解決這些問題決定著濕地保護(hù)的實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

(一)濕地概念的內(nèi)涵和外延不統(tǒng)一

以《條例》為例,通篇有“濕地”、“濕地資源”、“重要濕地”、“一般濕地、”“人工濕地”等用語,除“濕地”外其他都沒做出概念性的界定。這是目前我國濕地立法中普遍存在的現(xiàn)象,也是學(xué)者們共同探討的問題,如田信橋《對我國濕地概念法律化的思考》、王藝《論我國濕地保護(hù)立法存在的問題及完善》等。對于法律法規(guī)而言,概念的準(zhǔn)確性決定了該法律法規(guī)所調(diào)整范圍的邊界?！稐l例》中濕地的概念不統(tǒng)一勢必會導(dǎo)致某些濕地資源或功能得不到法規(guī)的有效保護(hù),更可能致使管理者在濕地管理工作中難以把握管理對象的范圍與邊界,濕地保護(hù)的目的也就難以達(dá)到。尤其是第22條、第25條等關(guān)乎濕地命運(yùn)條款的用語表述,容易使人產(chǎn)生疑問：是不是蘇州只有重要濕地和自然濕地?還是在蘇州除重要濕地和自然濕地外其他的都不需要保護(hù),抑或除此之外的其他類型的濕地即使被非法征占用、破壞等行為也免于責(zé)任的追究?由于法規(guī)中濕地的概念沒有被清晰界定,因此它不能為濕地利用行為提供明確的行為規(guī)范,也無法對破壞濕地資源的行為進(jìn)行法律規(guī)制。

(二)沒有理順濕地保護(hù)行政管理體制

《條例》第5條規(guī)定濕地保護(hù)實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的管理體制。[1]這是我國現(xiàn)有的濕地地方立法中,除《四川省濕地保護(hù)條例》和《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》外對濕地行政管理體制的普遍規(guī)定,也是學(xué)界研究的熱點(diǎn)之所在,如徐忠麟《鄱陽湖濕地生態(tài)環(huán)境的法律保護(hù)探討》、謝軍安《中國濕地保護(hù)立法現(xiàn)狀探討》等。有關(guān)環(huán)境保護(hù)的管理體制,一向是共同管理,分工協(xié)作,卻也導(dǎo)致了“多頭管理協(xié)調(diào)難”的問題,導(dǎo)致很多有關(guān)環(huán)境保護(hù)的工作在實(shí)踐中很難開展。以濕地為例,雖然1998年國務(wù)院“三定”方案中已作出明確的授權(quán)規(guī)定,但各行政管理部門在濕地管理活動中的權(quán)限并未得到真正明確,并且由于濕地管理領(lǐng)域在“濕地”概念的內(nèi)涵和外延問題上尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識,實(shí)際上濕地管理體制不順的問題也就至今未能得到真正解決。[11]出現(xiàn)“有利大家爭”、“無利相互推”的局面,造成了“黑龍江扎龍濕地自然保護(hù)區(qū)”、“洞庭湖”等的悲劇?！稐l例》第5條的規(guī)定是對原有不完善管理體制的繼承,沒有意識到濕地保護(hù)問題綜合性與濕地行政管理體制的沖突。

(三)濕地保護(hù)違法成本低

第25條至第28條是《條例》的責(zé)任條款,也應(yīng)是這部法規(guī)的威懾力之所在,主要為賠償損失、罰款和限期改正、恢復(fù)原狀等處罰。但與已有的20部法規(guī)相比,《條例》設(shè)置的處罰額度并沒有多大變化,如26條第三款規(guī)定違反本條例第二十二條第三款、第四款規(guī)定,未經(jīng)批準(zhǔn)擅自征收、征用、占用濕地的,責(zé)令限期改正、恢復(fù)原狀,并處以每平方米50元至100元罰款;第四款規(guī)定違反本條例第二十三條規(guī)定,當(dāng)事人拒絕恢復(fù)、保護(hù)濕地或者未按照農(nóng)林行政主管部門審核同意的濕地保護(hù)方案進(jìn)行恢復(fù)、保護(hù)的,處以每平方米30元至80元罰款。[1]我國環(huán)境保護(hù)一直存在著環(huán)境守法成本高、環(huán)境執(zhí)法成本高,但環(huán)境違法成本低的困境。如何解決這一難題在立法上顯的尤為重要。如此的處罰額度根本沒考慮到蘇州的經(jīng)濟(jì)水平與其他省市的區(qū)別及行為人的違法所得等因素,濕地保護(hù)違法成本低的現(xiàn)象仍未解決。

四、我國濕地保護(hù)地方立法完善的建議

(一)對濕地概念進(jìn)行概括加列舉式的界定

《條例》用語的不嚴(yán)謹(jǐn)正是地方立法泛規(guī)范性的體現(xiàn)。一方面因?yàn)槲覈鴿竦乇Ｗo(hù)缺乏國家層面的權(quán)威性立法,各種概念的界定及是否界定沒有可參考性;另一方面也是地方立法中亟待解決的問題。但如何解決這一問題并將濕地概念法律化本身也是個(gè)難題。有學(xué)者建議我國應(yīng)制定全國性的濕地保護(hù)法律,并對濕地概念進(jìn)行統(tǒng)一界定;有學(xué)者認(rèn)為我國既是《國際濕地公約》的締約國,就應(yīng)采納公約對濕地的定義;又有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)從我國濕地類型反思濕地法律概念,[12]但具體怎么界定卻沒結(jié)論。

綜合目前學(xué)界的研究狀態(tài),借鑒國外濕地概念法律化的經(jīng)驗(yàn),根據(jù)我國濕地地域性特征,筆者認(rèn)為宜采取概括加列舉的方式對濕地概念進(jìn)行法律化界定。在《國際濕地公約》的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國已有的地方立法,可將濕地界定為：天然的或人工的、常年的或季節(jié)性積水的、適宜喜濕野生生物生長的且具有一定面積的、有較強(qiáng)生態(tài)調(diào)控功能的潮濕地域,包括沼澤、灘涂、泥炭地、珊瑚礁、濱海、湖泊、河流、洪積平原、山地草甸、冰川、島嶼等自然生態(tài)系統(tǒng),也包括水庫、池塘、水稻田、蝦池、鹽池、沿海養(yǎng)殖地等人工生態(tài)系統(tǒng)。

(二)濕地保護(hù)綜合性的管理體制

有關(guān)濕地管理體制問題,國外通行的做法是對重點(diǎn)地區(qū)建立以區(qū)域?yàn)閱挝坏慕y(tǒng)一管理機(jī)構(gòu),并賦予相應(yīng)的權(quán)力,如韓國的國土交通海洋事務(wù)部、日本的協(xié)調(diào)委員會制度等。國內(nèi)的《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》和《四川省濕地保護(hù)條例》已做出嘗試性的規(guī)定,在后者第5條、第13條和第22條中規(guī)定縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)濕地保護(hù)工作,根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等法律法規(guī)設(shè)立濕地自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu),接受地方人民政府的委托在其管轄范圍內(nèi)專司相應(yīng)的行政處罰等破壞濕地的違法行為。借鑒到本《條例》中,可以考慮設(shè)置蘇州市濕地保護(hù)協(xié)調(diào)委員會,由市財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)來擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),由相關(guān)部門(如農(nóng)林委、環(huán)保、國土、水利、建設(shè)、規(guī)劃、園林、發(fā)展和改革等)的成員共同構(gòu)成的人事、財(cái)政權(quán)獨(dú)立的機(jī)構(gòu),規(guī)定所有有關(guān)濕地的事宜全都由協(xié)調(diào)委員會商討決定、統(tǒng)一部署,再下轄《條例》第6條的濕地保護(hù)專家委員會。這樣既考慮了濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性,又能保障濕地保護(hù)工作的有力協(xié)調(diào)和調(diào)動,更能確保濕地保護(hù)決策的科學(xué)性、合理性、民主性。

(三)處罰額度與地方經(jīng)濟(jì)水平和違法所得相結(jié)合

針對《條例》責(zé)任條款的規(guī)定,筆者認(rèn)為欲達(dá)預(yù)防濕地破壞之目的必須提高違法成本,將處罰標(biāo)準(zhǔn)直接與蘇州的經(jīng)濟(jì)水平相結(jié)合,包括土地使用價(jià)格、行為人的財(cái)產(chǎn)狀況和違法所得等。第26條第三款、第五款規(guī)定了“責(zé)令限期改正、恢復(fù)原狀”的責(zé)任條款,但民事責(zé)任承擔(dān)形式“恢復(fù)原狀”能否適用于已被破壞的濕地生態(tài)價(jià)值的恢復(fù)?行為人能否對濕地進(jìn)行科學(xué)合理的恢復(fù)?筆者建議綜合考慮濕地原狀恢復(fù)費(fèi)用、破壞所造成的濕地生態(tài)價(jià)值的損失、行為人的財(cái)產(chǎn)狀況和違法所得、遏制潛在違法者等因素直接對行為人處以罰款。“懲罰是對同一類型的未來違法者的警告”,懲罰如果起不到“警告”或者威懾作用,便不能被認(rèn)為是成功的。立法應(yīng)當(dāng)綜合考慮行為主體的主觀惡性、自然狀況、違法行為的情節(jié)、行為后果的嚴(yán)重程度以及其他方面的相關(guān)因素,確定適當(dāng)?shù)牧P款數(shù)額,[13]讓違法者“痛”起來。如《條例》26條第七款規(guī)定違反本條例第二十五條第三項(xiàng)規(guī)定,破壞野生動植物的生息繁衍場所的,責(zé)令限期改正,并處以恢復(fù)原狀所需費(fèi)用一倍至三倍罰款。[1]已造成不可恢復(fù)的濕地,對相關(guān)行為人采用懲罰性賠償以懲戒和遏制行為人本人和其他行為人的類似不法行為,以全面有效地保護(hù)好蘇州濕地,打造出這張獨(dú)具特色的城市名片。

五、結(jié)語

濕地作為一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)所具有和創(chuàng)造的價(jià)值正逐漸為人們所認(rèn)知,保護(hù)好濕地不僅對我們當(dāng)代人來說有著不可估量的價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義,對人類的繁衍同樣具有不可替代的價(jià)值。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城市建設(shè)的不斷擴(kuò)張,濕地正遭受著前所未有的破壞。保護(hù)濕地刻不容緩。雖然《條例》在管理體制、概念界定上還不夠完善,但作為江蘇省內(nèi)第一部濕地保護(hù)法規(guī),其前瞻性、創(chuàng)新性、針對性不僅彰顯了地方立法水平的進(jìn)步和提升,也為蘇州市濕地的保護(hù)提供了強(qiáng)有力的依據(jù)和保障?！稐l例》更為下一步省級和國家級濕地立法提供了很好的參考依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

①據(jù)統(tǒng)計(jì)蘇州全市現(xiàn)有的濕地總面積達(dá)到537.13萬畝 (不包含水稻田),占國土面積的42.19%?，F(xiàn)有水稻田為128萬畝,根據(jù)去年市政府的規(guī)定永久性水稻田不少于104萬畝,因此永久性水稻田占全市總濕地的比例約為16.22%。

②這個(gè)“工作組”的成員機(jī)構(gòu)包括環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、能源部、內(nèi)政部、交通部等,制定濕地管理規(guī)劃,支持濕地凈減少量為零的目標(biāo)。

③英國1949年頒布《國家公園與鄉(xiāng)土利用法》時(shí)成立了管理濕地及自然保護(hù)區(qū)的“自然管理委員會”。1990年后,隨著地方分權(quán)的增加,按地理分區(qū)重新組建了英格蘭自然保護(hù)委員會、蘇格蘭自然遺產(chǎn)委員會、威爾士鄉(xiāng)村委員會,并成立了具有協(xié)助性質(zhì)的“自然保護(hù)聯(lián)合委員會”。

[1]蘇州市濕地保護(hù)條例.蘇州市第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會公告第22號 [EB/OL].(2011-12-07)[2012-03-13].http：//www.shidi.org.

[2]蔡守秋,梅 宏.韓國濱海濕地保護(hù)政策與法律 [N].中國海洋報(bào),2010-12-31(4).

[3]張 鵬.調(diào)動“無形的手”：為環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用提供法律基礎(chǔ) [J].綠葉,2011(1)：45-47.

[4]王芬蘭.蘇州生態(tài)補(bǔ)償值得全國借鑒 [N/OL]. (2011-05-20) [2012-03-13].http：//www.subaonet.com/htm l/importnew s/2011520/J6746H 1666BDB 2B.htm l.

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[13]王燦發(fā),于文軒.“圓明園鋪膜事件”對環(huán)境影響評價(jià)法的拷問[J].中州學(xué)刊,2005(5)：86.

Progress and Shortcomings of Local Legislation of China’s Wetland Protection—Taking Suzhou City Wetland Protection Ordinance As an example

LAN Jia-li
(Kenneth Wang School of L aw,Soochow University,Suzhou 215006,China)

According to the definition of wetlands in the International Convention on wetlands,rivers,lakes,swamp s,coral reefs and reservoirs,fish(shrimp)ponds,paddy fields and other artificial wetlands should be considered as wetlands.Based on the previous law experience,the existing wetland protection legislation puts permanent paddy fields into the scope of wetland protection to achieve comprehensive protection of wetlands.Biological invasion has caused significant harm to our country.Lack of the biological invasion control legislation,the local legislation strictly restricts the introduction of alien species into wetlands.In order to solve the problem of the low cost of illegal damage to environment,the fines of wetlands damage penalties should be raised,which should be in accordance with the level of local economy and the illegal income of the violator.

wetland protection;local legislation;ecological compensation;management system

劉志新)

D 922.6

A

2095-042X(2012)02-0023-05

2012-01-28

蘭家麗 (1985—),女,安徽六安人,碩士研究生,主要從事環(huán)境資源法研究。

國家社科基金重大招標(biāo)課題 (10zd&045)子課題《生態(tài)文明政府調(diào)節(jié)機(jī)制研究》的階段性成果。