我國環(huán)境保護公眾參與制度芻議

馬啟花 于志超

（1.山西大學 商務(wù)學院法律系，山西 太原 030031；2.山西晉都律師事務(wù)所，山西 臨汾 043403）

一、引言

近年來，公眾參與環(huán)境保護作為一項環(huán)保領(lǐng)域的民主原則已為越來越多的民眾所知曉，但公眾在參與維護環(huán)保權(quán)益時，往往面臨很大的困境。因此，如何完善環(huán)境保護公眾參與制度，如何使環(huán)境保護成為民眾自覺行為而主動參與其中，就成為我們亟待解決的一個問題。

二、公眾參與環(huán)境保護的重要意義

（一）公眾參與有利于提高環(huán)境決策的科學性

一項環(huán)境政策的出臺往往牽動著各方利益群體，所以環(huán)境決策應(yīng)充分考慮民意。長期以來我國的環(huán)境決策模式是在計劃經(jīng)濟時期所形成的，即環(huán)境保護的政府部門根據(jù)一定的環(huán)境狀況直接做出決策，沒有或很少有公眾的參與。這種決策模式?jīng)]有考慮公眾的利益訴求，缺乏民主性與科學性。公眾是環(huán)境問題的直接受害者，掌握著最確切、真實的環(huán)境信息，可以為相關(guān)部門的決策提供依據(jù)，從而提高決策的科學性。因此，要廣泛的征求公眾的意見，讓民眾充分表達自己的環(huán)境訴求，這樣使環(huán)境決策更具科學性和民主性。

（二）公眾參與可以對環(huán)境保護起到監(jiān)督作用

公眾參與環(huán)境保護不僅可以提高個人的環(huán)境保護意識，同時會更好地監(jiān)督環(huán)境污染和破壞生態(tài)的行為，包括對環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督和對企業(yè)、個人行為的監(jiān)督。首先，公眾參與環(huán)境保護的決策和管理，可以對行政管理人員進行監(jiān)督，使工作人員切實履行自己的職責；其次，公眾參與還能夠?qū)ζ髽I(yè)、個人破壞環(huán)境的行為起到監(jiān)督作用。作為環(huán)境污染的直接受害者，公眾具有環(huán)境信息優(yōu)勢，能夠及時發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境的行為和相關(guān)信息，及時反映給相關(guān)部門，或直接對破壞環(huán)境的行為進行制止。

（三）公眾參與將會節(jié)約環(huán)境保護的成本

環(huán)境保護工程僅靠政府的力量來推進，不僅耗時、耗力，最終的功效也并不顯著。公眾廣泛參與到環(huán)保中來，不僅提高公眾的環(huán)保意識，同時也會改變?nèi)藗儾涣嫉纳罘绞胶臀廴经h(huán)境的生產(chǎn)模式，最終使整個社會環(huán)境和自然環(huán)境得到改變。推動公眾積極參與到環(huán)境保護當中，這將更好地優(yōu)化社會資源，降低保護環(huán)境的成本。

（四）公眾參與有利于建立保護環(huán)境的良好社會

社會大眾不健康的生活方式、消費方式和行為方式是造成很多環(huán)境問題的重要原因。在全社會廣泛宣揚綠色消費，過健康、環(huán)保的生活，不僅能夠更好地利用資源，同時改變著人的行為方式。在城市中，越來越多的人注重空氣質(zhì)量，對擴大綠化面積越來越積極。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，也開始推行垃圾分類，人們慢慢養(yǎng)成環(huán)保的習慣。很多環(huán)保組織舉辦大量的環(huán)保公益活動，公眾都能積極的參與進來，這很大程度上改變著公眾的生活方式，也促使整個社會風氣變好。

三、我國環(huán)境保護公眾參與的現(xiàn)狀及問題

（一）我國環(huán)境保護公眾參與的現(xiàn)狀

隨著我國環(huán)境的惡化給社會、經(jīng)濟、人民的生命健康以及正常生活帶來的不利影響加重，國家和社會開始關(guān)注和重視對環(huán)境的保護。

1.初步構(gòu)建了公眾參與法律體系?！吨腥A人民共和國憲法》第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@一條明確規(guī)定我國公民有管理國家事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)和社會事務(wù)的權(quán)利，這為我國公民參與環(huán)境管理提供憲法依據(jù)。此外《憲法》中第8條、第9條、第26條也暗含著有關(guān)環(huán)境權(quán)的法律規(guī)定。第8條規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！边@一條關(guān)于自留地、自留山的規(guī)定，也反映出公民基于生存需要的環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)。第9條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”其中包含了公民享有自然資源的合理利用權(quán)的內(nèi)容。第26條：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！边@條間接規(guī)定了公民享有良好環(huán)境權(quán)。其次，在其他的環(huán)境基本法與相應(yīng)的規(guī)章條例中也對公眾參與制度進行了一系列設(shè)計。如《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”；《水污染防治法》第10條規(guī)定：“任何單位和個人都有義務(wù)保護水環(huán)境，并有權(quán)對污染損害水環(huán)境的行為進行檢舉”；《環(huán)境噪聲污染防治法》第13條規(guī)定：“環(huán)境影響報告書中，應(yīng)當有該建設(shè)項目所在地單位和居民的意見”。此外《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》、《環(huán)境信息公開辦法》、《環(huán)境影響評價法》等都有著環(huán)境保護公眾參與的相關(guān)規(guī)定。

2.公眾參與已涉及到較為廣泛的污染防治領(lǐng)域。目前，在我國六部污染防治法中，在有關(guān)水、氣、噪聲、固體廢棄物、放射性、海洋等這六大領(lǐng)域的防止污染方面都詳細規(guī)定了公眾參與的事項。這表明了我國環(huán)境保護公眾參與已經(jīng)涉及了較為廣闊的領(lǐng)域，環(huán)境保護公眾參與的立法工作有了較大的進展。

3.公眾參與在一定程度上與國際接軌。中國當代的法律大多是立足國情，借鑒外國立法經(jīng)驗，逐步建立我國的立法體系，對于我國環(huán)保立法同樣受到國際很大的影響。首先，為了保障公眾環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)，開始了一些程序上的環(huán)境立法，如我國21世紀初施行的《環(huán)境影響評價法》。在《環(huán)境影響評價法》第11條、第21條對公眾參與環(huán)境保護的方式、程序及參與意見的有效性，做出了明確規(guī)定。其次，對保障環(huán)境權(quán)的子權(quán)利也有了更具體的法律規(guī)定。2002年《清潔生產(chǎn)促進法》第17條、第31條明確規(guī)定了公眾的知情權(quán)。再有，重視公眾的參與，對公眾的預(yù)案參與、行為參與有十分具體的規(guī)定?！董h(huán)境影響評價法》明確規(guī)定了預(yù)案參與中的規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價參與；《清潔生產(chǎn)促進法》、以及2004年重新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中有幾處明確規(guī)定了行為參與要求。

（二）我國環(huán)境保護公眾參與存在的問題

1.環(huán)保參與公眾地位的弱化。我國公眾參與環(huán)境保護地位處于弱化的狀態(tài)，環(huán)境保護依賴于政府的推動。當政府進行環(huán)境決策時，公眾就會被組織起來集體參與；在政府沒有環(huán)保政策時，便很少有公眾參與。由于這種參與是在政府倡導下進行的，公眾并不能完全表達自己的立場。不能有效地監(jiān)督政府權(quán)力。

2.環(huán)保公眾參與法律制度的欠缺。環(huán)保公眾參與法律制度還不完善，目前公眾保護環(huán)境的參與基本上也屬于末端參與，也就是說在參與中居于次要地位，公眾往往在造成環(huán)境侵害以后才介入監(jiān)督之中，對環(huán)境保護的事前參與缺乏有效地監(jiān)督，這種參與模式就顯得比較被動。我國《憲法》中明確規(guī)定了人民享有管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)利，《憲法》、《立法法》、《環(huán)境保護法》以及在一些單行環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章都有著概括性規(guī)定或細化了公眾環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境立法參與權(quán)和環(huán)境影響評價參與權(quán)。關(guān)于環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境立法參與權(quán)的規(guī)定比較具體明確，而關(guān)于環(huán)境監(jiān)督權(quán)的規(guī)定卻不夠徹底，還沒有涉及司法監(jiān)督。公眾環(huán)境影響評價參與權(quán)礙于企業(yè)環(huán)境信息公開有關(guān)自愿的規(guī)定，導致公眾參與環(huán)境保護有了諸多限制。我國公眾環(huán)境決策參與權(quán)只能從立法對有關(guān)建設(shè)單位、環(huán)境影響評價機構(gòu)以及環(huán)境保護部門的法律義務(wù)規(guī)定中間接推導出來，這更顯現(xiàn)了應(yīng)當重視公眾參與決策的影響。目前，我國關(guān)于環(huán)境訴訟的法規(guī)也比較欠缺，公眾在維護環(huán)境權(quán)益所依的救濟手段有待進一步完善。

3.公眾的環(huán)保意識薄弱。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們也更加注重生活質(zhì)量，公眾的環(huán)保意識也有了一定的提高，但對于不斷發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)象，我國公眾的環(huán)保意識依然不強。公眾在面對環(huán)境問題時，往往缺乏社會責任感，參與環(huán)境保護的積極性不高，這也導致我國環(huán)保項目開展的成效也打了一定的折扣。

四、完善我國環(huán)境保護公眾參與制度的思考

（一）完善環(huán)境保護訴訟制度

首先，逐步改進傳統(tǒng)的訴訟制度，放松對原告資格的限制，承認和推廣環(huán)境公益訴訟。中國人有畏訟的傳統(tǒng)心理，因此傾向于采取其他措施來維權(quán)，走司法救濟途徑的比較少。一方面這是由于中國人的傳統(tǒng)思想所造成的，公民個人在政府和企業(yè)面前感覺處于弱勢地位；另一方面，這與我國環(huán)保的相關(guān)法律制度的不完善有關(guān)。一般的環(huán)境侵權(quán)案的受害者很分散，但是人數(shù)眾多，僅憑一個人或幾個人的力量去維權(quán)肯定一無所獲或者收效甚微，在這樣的情況下，公益訴訟和集團訴訟的優(yōu)勢就體現(xiàn)出來了。但現(xiàn)行立法對公益訴訟的主體資格等限定得過死，抑制了公益訴訟的發(fā)展。因此完善相關(guān)立法，為環(huán)境公益訴訟提供明確的法律支撐；行政機關(guān)，特別是環(huán)保部門應(yīng)對環(huán)境公益訴訟采取支持和扶持的態(tài)度。讓較少有條件獲取信息的當事人提供信息，既不經(jīng)濟，又不公平，環(huán)境訴訟中，公眾很難獲取相關(guān)信息，所以環(huán)境損害賠償確定舉證責任倒置，由被告承擔，原告僅僅承擔由被告造成的具體損失的證明責任。

其次，積極推動環(huán)保團體成為公益訴訟的主體，這將大大提高環(huán)境公益訴訟的水平。在發(fā)展民間環(huán)保組織方面，政府應(yīng)當放松民間環(huán)保組織的設(shè)立條件，為民間環(huán)保組織創(chuàng)造有利的物質(zhì)條件和發(fā)展空間，為環(huán)保組織的活動和能力建設(shè)提供資金保障和人員培訓，提升其政治意識、管理水平、業(yè)務(wù)能力和專業(yè)化程度。2006年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出：“發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟。”“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度?！蓖晟莆覈沫h(huán)境保護訴訟制度，不僅使得民眾作為弱勢群體在對抗政府機關(guān)和強勢的企業(yè)集團時有了法律保障，同時更好地維護公眾的環(huán)境權(quán)益。

（二）完善環(huán)境信息公開制度

依法獲取環(huán)境信息，是公民、法人和其他組織的一項重要權(quán)利，是公眾參與環(huán)境保護、監(jiān)督環(huán)境法律實施的一項重要手段。為了保障公民、法人和其他組織的這一權(quán)利，相關(guān)法律法規(guī)對環(huán)境信息公開的范圍、信息公開的程序和方式、監(jiān)督和保障都作了詳細的規(guī)定。環(huán)境信息應(yīng)以“公開為原則，不公開為例外”。如何讓公眾更好地獲取環(huán)境信息，現(xiàn)提出以下對策：

第一，制定《國家政務(wù)信息公開法》。確定各級政府機關(guān)、相關(guān)組織機構(gòu)的環(huán)保信息公開法律義務(wù)及法律責任。當前《政府信息公開條例》已于2008年5月1日起施行，但從法律效力上看，行政法規(guī)效力級別較低，與目前環(huán)保的嚴峻形勢相比，不能滿足現(xiàn)實需要。應(yīng)通過立法來建立環(huán)境信息公開機制并確定政府、相關(guān)環(huán)保部門、組織機構(gòu)違反該法律義務(wù)的法律責任，對主要責任人從民事、行政、刑事等方面追究其法律責任。

第二，建立企業(yè)環(huán)保信息公開制度。企業(yè)的生產(chǎn)和污染處理往往對周邊環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，企業(yè)應(yīng)當及時公布有關(guān)環(huán)保的生產(chǎn)狀況和污水處理信息。這樣讓公眾能夠更好的監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，保障公眾的環(huán)境權(quán)益。

（三）提高公眾的環(huán)保意識

第一，要加強教育宣傳。加強學校教育和社會宣傳，推動社會環(huán)保組織的發(fā)展，開展更多具有重要意義的社會環(huán)?；顒?。第二，加強輿論宣傳和監(jiān)督。要充分利用新聞媒體，廣泛宣傳環(huán)境保護的知識和政策，及時關(guān)注社會上的環(huán)境問題，加大對破壞環(huán)境行為的監(jiān)督。第三，培養(yǎng)環(huán)境保護的專業(yè)人才，提高普通大眾參與環(huán)境保護的一般技能和應(yīng)具有的社會環(huán)保常識。第四，建立環(huán)保獎勵機制，調(diào)動公眾參與的積極性、持續(xù)性、有效性。這樣將更好地維護環(huán)境權(quán)益，增強公眾的環(huán)保意識。

（四）完善環(huán)境保護公眾參與決策制度

我國要建立完備的環(huán)境影響評價體系，完善環(huán)境保護公眾參與決策制度。1979年，《環(huán)境保護法（試行）》首次將環(huán)境影響評價制度引人我國立法。2002年制定的《環(huán)境影響評價法》第5條規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價?！痹摲ù_立了公眾參與建設(shè)項目環(huán)境影響評價和專項規(guī)劃環(huán)境影響評價的具體規(guī)則。實踐中，政府應(yīng)切實履行法律規(guī)定的義務(wù)，保障公眾享有的權(quán)利。第一，召開聽證會、座談會。對涉及公眾重大利益的環(huán)境決策時，政府應(yīng)當組織專家對規(guī)劃進行論證，并召開聽證會和座談會等聽取公眾意見。第二，制作環(huán)評報告書。我國《規(guī)劃環(huán)評條例》中便做出了相關(guān)規(guī)定，對公眾的意見采納與否應(yīng)當作出解釋回復。這使得政府決策必須考慮公眾的意見，公眾在參與環(huán)境保護便有了實質(zhì)的地位，依法保障了自己的環(huán)保權(quán)益。第三，進一步完善立法，使公眾在參與環(huán)境保護的具體行為上更具操作性，加大對政府權(quán)力的規(guī)制，以實現(xiàn)對政府更好地監(jiān)督。

［1］盧莎，高栗.當前中國環(huán)境保護公眾參與存在問題與對策研究［J］.四川環(huán)境，2011，（4）.

［2］王美景.論環(huán)境保護中的公眾參與［J］.湖南財經(jīng)高等?？茖W校學報，2010，（6）.

［3］李志杰.滇池保護公眾參與機制研究［A］.2009－2010昆明市社會科學院成果選［C］.大家文學雜志社，2011.

［4］葛俊杰.利益均衡視角下的環(huán)境保護公眾參與機制研究［D］.南京：南京大學，2011.