我國(guó)無效行政行為的立法現(xiàn)狀與完善

賀愛英 賀玉珍

（長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué) 政治與行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012；2.中國(guó)政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，北京 100000）

一、我國(guó)無效行政行為的立法現(xiàn)狀

因?yàn)槲覈?guó)還沒有對(duì)行政程序進(jìn)行選項(xiàng)立法，所以對(duì)無效行政行為的內(nèi)容無效、主體無效等都沒有做詳盡和概括的規(guī)定，而其他的行政法律、法規(guī)更是少有詳細(xì)的規(guī)定。另外對(duì)于無效行政行為，行政法學(xué)理論界又缺乏關(guān)注。所以，目前我國(guó)無效行政行為理論并不成熟，無效行政行為制度也比較缺乏?，F(xiàn)行法律體系中的無效行政行為制度體現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

（一）《中華人民共和國(guó)行政處罰法》明確規(guī)定“行政處罰無效”

本法第3條第2款中，采用了“行政處罰無效”的法律術(shù)語(yǔ)，對(duì)沒有法定依據(jù)的行政處罰，以及不遵守法定程序的行政處罰，法律直接規(guī)定為無效。本次立法的創(chuàng)新，無疑有利于行政機(jī)關(guān)提高執(zhí)行質(zhì)量，努力做到依法行政。但是不能完全等同于大陸法系國(guó)家和地區(qū)的無效行政行為，因?yàn)椤皼]有法定根據(jù)”、“不遵守法定程序”在其他行政法律、法規(guī)中并不能必然導(dǎo)致行政行為無效，經(jīng)常屬于可撤銷行政行為。例如，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條規(guī)定：若具體行政行為“違反法定程序”，則人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷。另外，本法中的“行政處罰無效”，僅僅涵蓋了違法行為中的一小部分，沒有明確列舉和概括規(guī)定，例如當(dāng)存在形式瑕疵或主體瑕疵時(shí)，何種情況可以導(dǎo)致無效等都沒有進(jìn)行列舉?？梢哉f無效行政行為適用的范圍是有限的，不能做到真正保護(hù)相對(duì)人的合法利益。許多內(nèi)容、形式存在重大且明顯違法的無效行政行為因此繼續(xù)侵害相對(duì)人的合法利益，當(dāng)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，相對(duì)人卻不能進(jìn)行否定與排斥。

（二）我國(guó)法律肯定并增加了“確認(rèn)無效判決”

《中國(guó)人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定：對(duì)“合法”的行政行為可以做出如下判決、維持判決、撤銷判決、履行判決以及變更判決。卻沒有對(duì)一般違法中的重大且明顯違法的行政行為給予確認(rèn)無效判決。

這一障礙最終由最高人民法院的司法解釋突破，在原有四種判決的基礎(chǔ)上，增設(shè)了了確認(rèn)無效判決。從法理意義上講，這給我國(guó)的行政法研究提供了制度創(chuàng)新的巨大契機(jī)。從現(xiàn)實(shí)意義上講，此種判決在維護(hù)政府的權(quán)威、維護(hù)正常社會(huì)秩序同時(shí)，也兼顧了對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，而且上升到更高層次。但是我們發(fā)現(xiàn)這一制度還處于草創(chuàng)時(shí)期，沒有像法國(guó)、德國(guó)等其他大陸法系國(guó)家一樣，進(jìn)行詳細(xì)列舉提起確認(rèn)無效訴訟需滿足的程序要件；沒有確立無效行政行為的種類和判斷標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）某些法律、法規(guī)規(guī)定了“無效”，但與無效行政行為不同

我國(guó)在某些法律、法規(guī)中規(guī)定了無效。例如我國(guó)1986年制定、1998年修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)無權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的行為給予明確規(guī)定為無效。同時(shí)將超越權(quán)限的、以及不按照土地總體規(guī)劃用途批準(zhǔn)土地的，對(duì)批準(zhǔn)文件都規(guī)定為無效。以及1992年制定、2000年修訂的《中華人民共和國(guó)專利法》也有類似法條規(guī)定，賦予了單位和個(gè)人對(duì)不符合專利法有關(guān)規(guī)定的專利權(quán)，可以提出申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)專利無效。以及1995年制定的《中華人民共和國(guó)教育法》也有對(duì)無效字樣的規(guī)定，對(duì)非法舉辦國(guó)家教育考試的單位和個(gè)人，國(guó)家教育行政部門可以直接宣布考試不具有任何效力，有非法所得的，沒收非法所得。但是我們通過對(duì)無效內(nèi)涵的規(guī)定以及與無效行政行為理論相比較發(fā)現(xiàn)，這些法律中的“無效”行政行為是個(gè)外延相當(dāng)廣泛的概念，可以說它是自始無效，也可以理解為可撤銷。當(dāng)然，這些都是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的重大突破。

（四）有些法律規(guī)定了拒絕權(quán)，但并沒有賦予抵抗權(quán)

堅(jiān)持行政法定原則，對(duì)政府職能權(quán)限責(zé)任也就有更高層級(jí)的要求，隨著法制觀念的增加，人民已經(jīng)逐漸摒棄傳統(tǒng)官本位思想觀念，對(duì)我國(guó)行政行為公定力的完全情況產(chǎn)生懷疑，相對(duì)人已經(jīng)開始尋找保護(hù)自己權(quán)益的途徑。一些法律、法規(guī)也逐漸從保護(hù)相對(duì)人合法利益的角度出發(fā)，對(duì)重大且明顯違法的行政行為賦予拒絕權(quán)。

例如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定，如果沒有統(tǒng)一制發(fā)罰款票據(jù)，以及有統(tǒng)一制發(fā)罰款票據(jù)但罰款時(shí)并不向行政相對(duì)人出具的，則對(duì)以上兩種情況的行政處罰，相對(duì)人都有權(quán)拒絕執(zhí)行。該法主要是對(duì)行政主體不按照正規(guī)程序執(zhí)行職務(wù)的一種拒絕權(quán)，賦予當(dāng)事人對(duì)處罰不正當(dāng)?shù)牡挚箼?quán)，同時(shí)也有利于行政機(jī)關(guān)按行政程序辦事?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》中，也有對(duì)行政機(jī)關(guān)的拒絕權(quán)，主要表現(xiàn)在以下兩條：首先是關(guān)于集資的特殊規(guī)定，向農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者集資必須采取自愿原則，否則被集資者有權(quán)拒絕；其次，農(nóng)業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有權(quán)拒絕沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的罰款。另外，《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》規(guī)定，納稅人和扣繳義務(wù)人對(duì)不出示稅務(wù)檢查證和稅務(wù)檢查通知書的，有權(quán)拒絕檢查。

從以上法律、法規(guī)中，我們不難發(fā)現(xiàn)賦予相對(duì)人對(duì)無效行政行為的拒絕權(quán)，雖然沒有明確規(guī)定行政行為的無效，但是相對(duì)人也不需要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)或者訴訟法院進(jìn)行判定，才能使該行政行為失去效力，相對(duì)人可以不理睬、不遵守與不執(zhí)行。

（五）某些地方性法規(guī)包含了行政程序的規(guī)定，但仍不完善

為了完善行政執(zhí)行程序，一些地方相繼著手進(jìn)行行政程序立法的工作。例如，湖南省于2008年10月1日施行了《湖南省行政程序規(guī)定》；山東省于2012年1月1日施行了《山東省行政程序規(guī)定》；遼寧省于2011年2月20日施行了《遼寧省行政執(zhí)法程序規(guī)定》，這三部省級(jí)政府規(guī)章，對(duì)我國(guó)無效行政行為制度的建設(shè)，具有里程碑的意義。

對(duì)行政行為違法情形作出詳盡和概括的規(guī)定，對(duì)行政行為的違法情形詳細(xì)分為應(yīng)當(dāng)以書面形式補(bǔ)正或者更正、確認(rèn)違法、應(yīng)該確認(rèn)無效、應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。同時(shí)對(duì)每種分類又進(jìn)行詳細(xì)的劃分，例如《山東省行政程序規(guī)定》對(duì)應(yīng)當(dāng)給于確認(rèn)無效的行政行為有：內(nèi)容不可能實(shí)現(xiàn)的、未加蓋行政機(jī)關(guān)印章的、行政機(jī)關(guān)無權(quán)作出的、應(yīng)當(dāng)確認(rèn)無效的其他情形。同時(shí)又明確規(guī)定行政決定的部分內(nèi)容被確認(rèn)無效的，不影響其他內(nèi)容的效力。但是確認(rèn)部分內(nèi)容無效后行政決定不能成立的，行政決定全部無效。這些詳細(xì)的規(guī)定有利于行政相對(duì)人采取無效行政行為抵抗理念和救濟(jì)理念，有利于加強(qiáng)行政執(zhí)法人員的程序意識(shí)以及做到依法執(zhí)政，有利于國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定完善、科學(xué)的《行政程序法》。但是，這些《規(guī)定》是由地方人民政府制定的，當(dāng)與《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等上位法發(fā)生沖突時(shí)，這些地方性規(guī)章將歸于無效。其次，《規(guī)定》的立法者，是《規(guī)定》的執(zhí)法者，又是《規(guī)定》的監(jiān)督者，使行政相對(duì)人的權(quán)益都掌握在同一權(quán)力機(jī)關(guān)，暴露了行政權(quán)缺乏有效制約機(jī)制。

二、修改和完善我國(guó)有關(guān)法律

2002年11月，黨的十六大明確提出“推進(jìn)依法行政”的重要任務(wù)。2004年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其目標(biāo)是經(jīng)過10年左右時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。而針對(duì)我國(guó)無效行政行為的立法現(xiàn)狀，可以借鑒德國(guó)等大陸法系國(guó)家和地區(qū)的立法實(shí)踐，在適合我國(guó)國(guó)情和法律的基礎(chǔ)上，修改和完善《行政訴訟法》、《行政處罰法》等行政法律、法規(guī)、規(guī)章，力求保障相對(duì)人的合法權(quán)益。

對(duì)《行政處罰法》的修改可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：首先由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使法律解釋權(quán)，明確無效行為的概念，詳細(xì)區(qū)分可撤銷、違法行為、假象行政行為。其次，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定無效的行政處罰自始、當(dāng)然和確定的不發(fā)生任何法律效力，受害相對(duì)人可以直接拒絕行政機(jī)會(huì)的行政處罰，也應(yīng)該賦予相對(duì)人申請(qǐng)行政處罰無效，讓受害相對(duì)人享受最大范圍內(nèi)的保障。最后，行政處罰法還應(yīng)通過法定立法程序?qū)o效行政行為的瑕疵內(nèi)容進(jìn)行明確界定，對(duì)無效行政行為的判定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，例如關(guān)于無效行政行為的認(rèn)定，是由行政相對(duì)人自我認(rèn)定，還是通過行政機(jī)關(guān)認(rèn)定，還是需要由法院通過特殊的審判形式進(jìn)行判定；規(guī)定不具備行政主體資格者實(shí)施的處罰無效、明顯超越法律權(quán)限的處罰無效、不使用財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的沒收、罰款財(cái)務(wù)單據(jù)的處罰無效等。

對(duì)《行政訴訟法》的修改可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：首先，增加人民法院可以直接作出被訴具體行政行為無效的判決種類，受害相對(duì)人可以根據(jù)自己的判定，認(rèn)為是無效的具體行政行為的就可以直接向法院提起確認(rèn)無效行政行為的訴訟，賦予相對(duì)人的起訴權(quán)可以阻止行政機(jī)關(guān)違法執(zhí)行重大且明顯違法的行為。因?yàn)樾姓鄬?duì)人的合法權(quán)益能否獲得有效的權(quán)利保護(hù)，就是應(yīng)該為他們提供更多的訴訟權(quán)利。其次，需要對(duì)行政行為無效確認(rèn)判決建立具體規(guī)定。再次，對(duì)無效行政行為的確認(rèn)主體需要通過法定立法確定，對(duì)于無效的行政行為，法律應(yīng)該直接賦予相對(duì)人可以向民事法院、行政法院、刑事法院行使不予執(zhí)行的訴訟權(quán)。最后，還應(yīng)該直接賦予相對(duì)人有權(quán)對(duì)無效行政行為采取公力救濟(jì)，以及私力救濟(jì)的權(quán)利。

我國(guó)在修改、完善現(xiàn)行《行政處罰法》、《行政訴訟法》等有關(guān)的法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該制定對(duì)我國(guó)無效行政行為制度作出專門、系統(tǒng)、詳盡規(guī)定的行政程序法，這也是我國(guó)行政法學(xué)者研究無效行政行為制度的關(guān)鍵所在，也是我國(guó)從根本上保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益免受行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)鍵。我國(guó)應(yīng)借鑒大陸法系國(guó)家和地區(qū)的豐富經(jīng)驗(yàn)，以及適應(yīng)中國(guó)特色的國(guó)情，制定我國(guó)的《行政程序法》，并確定無效行政行為明確的判定標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持無效行政行為的具體原因和無效行政行為的判定標(biāo)準(zhǔn)相互適應(yīng)，給予相對(duì)人合理和充分的救濟(jì)途徑和救濟(jì)利益。

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