債務(wù)危機(jī)視角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革與財(cái)政破產(chǎn)芻議*

蔣云貴

(長(zhǎng)沙大學(xué)法學(xué)與公共管理系，湖南 長(zhǎng)沙 410003)

債務(wù)危機(jī)視角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革與財(cái)政破產(chǎn)芻議*

蔣云貴

(長(zhǎng)沙大學(xué)法學(xué)與公共管理系，湖南 長(zhǎng)沙 410003)

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已面臨一場(chǎng)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，如不加控制，演化成為一場(chǎng)全面的信用危機(jī)不無(wú)可能，要擺脫債務(wù)危機(jī)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，唯有建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政破產(chǎn)制度。而從古今中外的體制來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)決定了其財(cái)政破產(chǎn)的可能性。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政破產(chǎn)制度，必須考慮破產(chǎn)原因、破產(chǎn)和解與整頓、破產(chǎn)管理人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力實(shí)體的交替及破產(chǎn)財(cái)團(tuán)等制度的特殊性。

債務(wù)危機(jī);鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政破產(chǎn);權(quán)力交替;破產(chǎn)財(cái)團(tuán)

債務(wù)危機(jī)如不及時(shí)采取措施加以控制，其后果不堪設(shè)想。2008年全球性金融風(fēng)暴就是一個(gè)典型案例。也許有人正慶幸這場(chǎng)金融風(fēng)暴沒(méi)有起源于中國(guó)，殊不知，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的中國(guó)，正面臨另一場(chǎng)嚴(yán)重的信用危機(jī)，其集中表現(xiàn)為“三角債”和“債務(wù)鏈”。“三角債”是極具中國(guó)特色，成為始終困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的老大難問(wèn)題。從“三角債”的主體來(lái)看，有企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與銀行、企業(yè)與財(cái)政(政府)、企業(yè)與個(gè)人之間的“三角債”等類型，現(xiàn)實(shí)生活中，許多“三角債”關(guān)系發(fā)展到遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“三角”關(guān)系，而成為一環(huán)套一環(huán)的債務(wù)鏈，并形成一定規(guī)模，大量的“三角債”和“債務(wù)鏈”，使全社會(huì)資金鏈條處于斷裂狀態(tài)，導(dǎo)致社會(huì)再生產(chǎn)無(wú)法正常進(jìn)行。在眾多的“三角債”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為債務(wù)人占有相當(dāng)大的比重。

一 財(cái)政破產(chǎn)制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)[脫債務(wù)危機(jī)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的一劑良方

改革開(kāi)放以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政虧損嚴(yán)重，日積月累至今已是積重難返，讓我們看幾組數(shù)據(jù):據(jù)農(nóng)業(yè)部2003年對(duì)全國(guó)81個(gè)農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)縣的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務(wù)額達(dá)1098.6萬(wàn)元，平均凈負(fù)債708.2萬(wàn)元［1］。另?yè)?jù)全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2002年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債總額約2200億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務(wù)595萬(wàn)元［2］。取消農(nóng)業(yè)稅后情況更糟，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)估計(jì)不低于6000億元。并且，每年以20%的速度增長(zhǎng)，目前的保守估計(jì)在1萬(wàn)億元以上［3］。巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，如聽(tīng)其發(fā)展下去，以至發(fā)展成為全國(guó)性的信用危機(jī)，甚至演化成為金融危機(jī)不無(wú)可能，美國(guó)次貸危機(jī)給我們的一個(gè)啟示是:“無(wú)論政府執(zhí)行何種政策，無(wú)節(jié)制的負(fù)債必然導(dǎo)致金融危機(jī)的爆發(fā)”［4］。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機(jī)的原因多種多樣，概而論之，主要有以下三個(gè)方面的原因:

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展緩慢，機(jī)構(gòu)臃腫，人員過(guò)剩

人類進(jìn)入工業(yè)化后，公共部門在數(shù)量上和比例上仍將有一種內(nèi)在的擴(kuò)大趨勢(shì)，公共支出將不斷增加，這就是著名的瓦格納定理［5］。我國(guó)官民之比為漢代1:7945，唐代1:3927，元代1:2613，清代1:911［6］。20世紀(jì)50年代的官民之比為1:6000，但短短幾十年時(shí)間，至1998年變?yōu)?:24，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)來(lái)看，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“皇糧”的竟達(dá)近200人，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至達(dá)到500人，截止2002年底，僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的人員多達(dá)1316.2萬(wàn)人，全國(guó)平均每68個(gè)農(nóng)民要養(yǎng)活一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)大約在40%左右［7］。以河南省為例，到2004年底，全省共有2100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制總數(shù)16.21萬(wàn)名，實(shí)有工作人員30.23萬(wàn)名，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編63人，超編幅度達(dá)到86.5%，其中超編200人以上的有60多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至超編400余人，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)聘用人員多達(dá)1.25萬(wàn)人［8］。河南鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫是中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫的縮影，眾多的超編人員加上眾多的臨時(shí)“幫辦”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政背上了沉重的包袱，雖經(jīng)多次改革卻未有進(jìn)展。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)軌不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過(guò)多的經(jīng)濟(jì)管理職能

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能應(yīng)當(dāng)是維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)事務(wù)管理，搞好公共服務(wù)，提供公共產(chǎn)品，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，鞏固和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。然而很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)力的良好愿望，按照政府直接投資辦企業(yè)的思路，在沒(méi)有摸清市場(chǎng)行情的情況下，盲目舉債投資，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但由于人才、信息、技術(shù)、管理、銷售、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等原因，致使投資目的落空，留下大量的債務(wù);還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，為了得到升遷或保住烏紗帽，不顧條件大搞“政績(jī)工程”和“形象工程”，超越財(cái)政承受能力，寅吃卯糧，大興土木，以致債臺(tái)高筑。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂，缺乏監(jiān)督機(jī)制

很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府崗位職責(zé)不清，沒(méi)有建立合格的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，財(cái)政管理松散，財(cái)務(wù)支出缺乏預(yù)算約束，多頭審批，隨意性強(qiáng);財(cái)務(wù)支出沒(méi)有有力的監(jiān)督，一紙白條甚至可支付大額費(fèi)用，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部揮霍起來(lái)有恃無(wú)恐，利用公款吃喝玩樂(lè)，花天酒地，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。

針對(duì)上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因，我們發(fā)現(xiàn)，由上級(jí)政府代為還債不能解決根本問(wèn)題，因?yàn)?，舊債未還，新債又會(huì)滋生;鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賴賬不還更加不行，這樣不僅嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的威信，同時(shí)，甚至?xí)葑優(yōu)閲?yán)重的信用危機(jī)。筆者認(rèn)為，相對(duì)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政破產(chǎn)制度倒不失為一種切實(shí)可行的辦法。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政破產(chǎn)制度具有兼顧公平和效益，維護(hù)正常的社會(huì)公共管理秩序的功能。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債臺(tái)高筑而被宣告破產(chǎn)的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部不能再在政府任職，只能下崗，這樣使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間將大力推行機(jī)構(gòu)改革，裁減冗員;加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格財(cái)務(wù)監(jiān)督，自覺(jué)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，對(duì)政府支出量力而行;同時(shí)對(duì)于現(xiàn)有債務(wù)通過(guò)破產(chǎn)清算或和解整頓以化解危機(jī)。

二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)決定了構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政破產(chǎn)制度的可能性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于公法人范疇，各國(guó)學(xué)理和立法一般認(rèn)為公法人不具有破產(chǎn)能力，因?yàn)?，公法人是以行使社?huì)公共管理職能為目的而設(shè)立的國(guó)家政府和管理機(jī)關(guān)，是基于統(tǒng)治上的目的和行政上的需要而存在的。如果對(duì)公法人實(shí)施宣告破產(chǎn)，將會(huì)造成一國(guó)的政治危機(jī)和動(dòng)蕩。另外，公法人的財(cái)政是由國(guó)庫(kù)撥付，如果不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，國(guó)家會(huì)利用其權(quán)力使債權(quán)人得到清償而不需要破產(chǎn)程序。

首先，國(guó)外地方政府破產(chǎn)的實(shí)例并非鮮見(jiàn)。1994年12月6日，美國(guó)加利福尼亞州南部橘縣因?yàn)榘l(fā)生財(cái)政支付危機(jī)被迫宣告破產(chǎn);就連不承認(rèn)公法人破產(chǎn)能力的日本，共有884個(gè)地方政府被宣告破產(chǎn)［9］，2007年，北部灣北部的夕張鎮(zhèn)政府被宣告破產(chǎn)，因?yàn)槠?30億日元的負(fù)債約是夕張年財(cái)政收入的14倍。受金融危機(jī)影響，加之由于公共基礎(chǔ)開(kāi)支宏大，而且，多名官員卷入貪污丑聞造成縣財(cái)政上積弊深重，總財(cái)政負(fù)債高達(dá)32億美元，短期內(nèi)無(wú)法看到可以解決的希望，美國(guó)杰弗遜縣政府已經(jīng)向阿拉巴馬州政府提交了破產(chǎn)申請(qǐng)［10］。

其次，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)和職能，決定了其財(cái)政破產(chǎn)的可能性。上世紀(jì)70年代末80年代初，全國(guó)上下改人民公社為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，正式成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)至今。縱觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度發(fā)展史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，無(wú)論作為群眾性自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織抑或一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，均不會(huì)影響其職能的實(shí)現(xiàn)。況且即使使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)保有國(guó)家權(quán)力，作為一級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)存在，也可表現(xiàn)為多樣化的政府實(shí)體或者多元化的治理結(jié)構(gòu)。政府的環(huán)境及組織特性致“組織永久性的消極性為大眾所認(rèn)知，加上治理問(wèn)題變化無(wú)窮，使得政府不再朝永久性結(jié)構(gòu)發(fā)展［11］。而現(xiàn)代交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本邏輯就是“區(qū)別性組合”:經(jīng)濟(jì)組織就是將特征不同的交易與成本和能力不同的治理結(jié)構(gòu)以一種能將交易費(fèi)用最小化的方式區(qū)別地組合起來(lái)［12］。地方政府和經(jīng)濟(jì)組織一樣為降低成本與費(fèi)用應(yīng)當(dāng)采取不同的治理結(jié)構(gòu)，如以集中了全美人口四分之三的城市政府為例，其治理結(jié)構(gòu)有四種不同類型:市長(zhǎng)—市議會(huì)制，市議會(huì)—經(jīng)理制，委員會(huì)制以及上述三種治理結(jié)構(gòu)的混合［13］。無(wú)獨(dú)有偶，英國(guó)《地方政府法》規(guī)定地方議會(huì)的的執(zhí)行機(jī)關(guān)可采取以下4種治理模式的任一種:直接執(zhí)行機(jī)關(guān)市鎮(zhèn)長(zhǎng)——內(nèi)閣直選市鎮(zhèn)長(zhǎng)制，議會(huì)——經(jīng)理制，領(lǐng)導(dǎo)人——內(nèi)閣制;議會(huì)——委員會(huì)制［14］。

因此我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政適用破產(chǎn)制度宣告破產(chǎn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即可借鑒我國(guó)歷史上鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不同性質(zhì)的設(shè)置，可為群眾自治組織，亦可為集體經(jīng)濟(jì)組織形式或仍為一級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，若為一級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，則可借鑒英美立法經(jīng)驗(yàn)采取不同的治理結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)財(cái)政破產(chǎn)后實(shí)現(xiàn)其職能的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政破產(chǎn)制度僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的破產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理職能仍要延續(xù)，而不論何種性質(zhì)的實(shí)體或政府治理結(jié)構(gòu)均能保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)公共事務(wù)管理的需要。

三 科學(xué)的制度安排是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政破產(chǎn)制度成功構(gòu)建的保障

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬公法人，對(duì)其財(cái)政宣告破產(chǎn)應(yīng)有一套特殊的破產(chǎn)宣告制度。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政作為公法人破產(chǎn)還有其他許多與私法人破產(chǎn)不同之處，在構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政破產(chǎn)制度時(shí)必須加以考慮，以下是筆者管窺之見(jiàn)，與各位同仁商榷:

(一)破產(chǎn)原因

筆者以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的破產(chǎn)原因應(yīng)界定為:以支付不能作為破產(chǎn)宣告的一般原因，此點(diǎn)和企業(yè)法人破產(chǎn)原因并無(wú)二致，而對(duì)停止支付則應(yīng)推定為支付不能，因?yàn)橥Ｖ怪Ц稛o(wú)外乎兩種情形，一為實(shí)質(zhì)上的支付不能，一為故意賴帳和逃廢債務(wù)，如為前者，自應(yīng)適應(yīng)破產(chǎn)程序清理債務(wù);如為后者，此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其信用盡失，如不對(duì)其債務(wù)清理而任其肆意妄為，是必其他主體仿效之而導(dǎo)致社會(huì)信用體系崩潰。

至于資不抵債或債務(wù)超過(guò)，則不宜作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政破產(chǎn)原因，蓋因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)財(cái)政，每年有穩(wěn)定的財(cái)稅收入，同時(shí)，如果上級(jí)政府愿提供財(cái)力支持，則可消除資不抵債之情形，加之沒(méi)有支付不能或停止支付的情形，就不會(huì)導(dǎo)致信用危機(jī)，對(duì)社會(huì)沒(méi)有危害，斷無(wú)破產(chǎn)之必要。

(二)和解整頓制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政破產(chǎn)畢竟不是一件好事，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能和債權(quán)人會(huì)議達(dá)成和解協(xié)議，并且進(jìn)行整頓，通過(guò)整頓使鄉(xiāng)政財(cái)政起死回生，對(duì)雙方均不失為一件大好事，具體步驟如下:

1.由破產(chǎn)債務(wù)人所在的縣級(jí)政府于破產(chǎn)申請(qǐng)受理后3個(gè)月內(nèi)提出整頓申請(qǐng)，并向人民法院、債權(quán)人會(huì)議提交整頓方案。當(dāng)然這里僅限于債權(quán)人申請(qǐng)的破產(chǎn)，債務(wù)人自己提出破產(chǎn)申請(qǐng)，表明債務(wù)人自認(rèn)為無(wú)生存希望，當(dāng)然無(wú)需尋求和解，整頓方案主要有下列內(nèi)容:(1)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入破產(chǎn)界限原因分析;(2)調(diào)整或組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新領(lǐng)導(dǎo)班子的計(jì)劃;(3)裁員及節(jié)約壓縮政府支出的計(jì)劃;(4)追究直接責(zé)任人員責(zé)任;(5)整頓的期限和目標(biāo).

2.債務(wù)人提出和解協(xié)議草案并經(jīng)債權(quán)人會(huì)議通過(guò)。和解協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括清償債務(wù)的財(cái)產(chǎn)來(lái)源、清償債務(wù)方法、清償債務(wù)期限、債務(wù)人要求減免的債務(wù)數(shù)額等。

3.債權(quán)人會(huì)議通過(guò)的和解協(xié)議交由人民法院裁定和認(rèn)可。經(jīng)人民法院裁定和認(rèn)可后，則可開(kāi)始整頓程序，整頓程序應(yīng)當(dāng)符合下列要求:①整頓由縣級(jí)政府負(fù)責(zé);②整頓措施應(yīng)針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況制定;③整頓方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)討論通過(guò);④整頓情況應(yīng)按時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)報(bào)告并聽(tīng)取意見(jiàn);⑤整頓情況應(yīng)當(dāng)定期向債權(quán)人會(huì)議和人民法院報(bào)告并接受監(jiān)督。

(三)破產(chǎn)管理人

即破產(chǎn)清算人，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政被宣告破產(chǎn)后，依法成立的全面接管破產(chǎn)事務(wù)的人。依國(guó)外法例，多任命一人，也有任命多人的，為公平和平衡債權(quán)人與債務(wù)人及利害關(guān)系人利益，筆者認(rèn)為，可由法院從會(huì)計(jì)師、律師或其他適于管理破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的人中指定一名破產(chǎn)管理負(fù)責(zé)人，再分別由債權(quán)人會(huì)議推舉的代表和新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)構(gòu)推舉的代表組成為宜，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政破產(chǎn)清算必須為新的權(quán)力機(jī)構(gòu)保留一份豁免財(cái)產(chǎn)，以供新權(quán)力機(jī)構(gòu)運(yùn)作需要。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力實(shí)體的交替

如前所述，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的性質(zhì)，借鑒古今中外的法例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在宣告破產(chǎn)后，可組成多樣化的權(quán)力實(shí)體或治理結(jié)構(gòu)接管，以繼續(xù)履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能，筆者認(rèn)為可采取以下模式:

1.由縣級(jí)政府在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，這種模式適于地緣、政治和經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立性較強(qiáng)，難以分割的區(qū)域。

2.對(duì)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域進(jìn)行分割后直接并入相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄范圍，此時(shí)各接管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均有權(quán)在破產(chǎn)清算時(shí)推舉代表參與破產(chǎn)管理人的組成。

3.由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉出的領(lǐng)導(dǎo)人組閣，組建新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行管理。

4.組建成各種合作社形式的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，采公司制管理。

5.實(shí)行鄉(xiāng)紳自治，由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)家道殷實(shí)、知書(shū)達(dá)理的紳士組建自治組織，在縣級(jí)政府指導(dǎo)下履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能，這樣可節(jié)約大量的人員經(jīng)費(fèi)。

不管采何種權(quán)力實(shí)體和治理結(jié)構(gòu)模式，均應(yīng)在破產(chǎn)申請(qǐng)后破產(chǎn)宣告前完成組建工作，原有破產(chǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)班子成員(政務(wù)類公務(wù)員)均不得再在新的權(quán)力機(jī)構(gòu)任職，也不得調(diào)任其他政府部門任職，對(duì)于其中的直接責(zé)任人員，應(yīng)追究其法律責(zé)任，這樣既可為未破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者設(shè)立一個(gè)警報(bào)器，同時(shí)對(duì)新的權(quán)力實(shí)體和民眾而言是一種振奮人心的激勵(lì)手段。

(五)破產(chǎn)財(cái)團(tuán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政被宣告破產(chǎn)后，破產(chǎn)財(cái)團(tuán)的組成范圍，筆者主張采固定主義立法例，亦即破產(chǎn)財(cái)團(tuán)的構(gòu)成范圍，以破產(chǎn)宣告時(shí)屬于破產(chǎn)人的全部財(cái)產(chǎn)為限，破產(chǎn)宣告后債務(wù)人新取得的財(cái)產(chǎn)不應(yīng)作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，因?yàn)?①鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政宣告破產(chǎn)，僅僅只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的破產(chǎn)，而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的破產(chǎn)，宣告破產(chǎn)后，新的權(quán)力實(shí)體要履行公共管理職能，必須有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi);②破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的范圍容易確定，便于破產(chǎn)程序的迅速終結(jié)，符合程序迅捷的思想。具體而言，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)主要包括破產(chǎn)宣告時(shí)破產(chǎn)人所有的全部財(cái)產(chǎn)和可行使的各種權(quán)利，以及破產(chǎn)宣告時(shí)應(yīng)取得的各種收入，含自有收入和外來(lái)收入，自有收入主要包括稅收收入，規(guī)費(fèi)收入和其他收入;外來(lái)收入主要包括上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政援助等。

為保障新的權(quán)利實(shí)體履行職能的需要，筆者認(rèn)為，對(duì)于破產(chǎn)財(cái)團(tuán)，除了上述的固定主義立法例之外，還應(yīng)實(shí)行豁免財(cái)產(chǎn)制度，借鑒國(guó)外立法，確定保障新權(quán)力實(shí)體履行職能需要的基本設(shè)施設(shè)備和財(cái)產(chǎn):

1.辦公用房，可以價(jià)值也可以面積為基準(zhǔn)確定，比如面積不超過(guò)300平米或者價(jià)值在30萬(wàn)元以下的辦公用房。

2.辦公設(shè)備可按價(jià)值確定，比如價(jià)值在2～5萬(wàn)元以下的辦公設(shè)備。

3.救貧、扶貧優(yōu)撫款等各種民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)、各種社?；鹂?。這部分款項(xiàng)所有權(quán)實(shí)屬各種特殊的主體所有，故不宜作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)產(chǎn)列入破產(chǎn)財(cái)團(tuán)。

對(duì)于上述豁免財(cái)產(chǎn)之外的全部財(cái)產(chǎn)，均應(yīng)納入破產(chǎn)財(cái)團(tuán)，使債權(quán)人公平受償。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府破產(chǎn)制度的其他方面，如管轄、破產(chǎn)宣告程序、破產(chǎn)債權(quán)、破產(chǎn)取回權(quán)、別除權(quán)、抵消權(quán)、破產(chǎn)犯罪等與私法人破產(chǎn)制度并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，可直接參照適用。當(dāng)然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府破產(chǎn)制度關(guān)系到農(nóng)村政權(quán)建設(shè)和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，破產(chǎn)制度的構(gòu)建必須以合憲和合乎憲法性文件為前提，中國(guó)的法治時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，展望未來(lái)，符合中國(guó)實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府破產(chǎn)制度的構(gòu)建應(yīng)該不是癡人說(shuō)夢(mèng)。

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1008－4681(2012)01－0056－03

2011－12－01

湖南省教育廳科研基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目，編號(hào):10A011;湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目，編號(hào):08YBB341;湖南省學(xué)習(xí)型社會(huì)基地項(xiàng)目，編號(hào):JDB0908。

蔣云貴(1968－)，男，湖南湘陰人，長(zhǎng)沙大學(xué)法學(xué)與公共管理系副教授，博士。研究方向:民商法學(xué)。

(作者本人校對(duì))