中國光伏產(chǎn)業(yè)政策及效果評價研究

馮春林

一、引 言

發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)是中國“十二五”的重要方略之一。目前，中國光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備了進一步發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎，但制約中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的諸多因素依然存在，光伏產(chǎn)業(yè)結構矛盾依然突出。光伏發(fā)電投資大，成本高，大型太陽能光伏并網(wǎng)示范項目尚未啟動，太陽能光伏應用范圍小，市場需求不足，難以滿足光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一個重要舉措，就是完善光伏產(chǎn)業(yè)政策。國際上主要發(fā)達國家都把光伏產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的重要選擇，為了促進光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各國都在積極制定光伏產(chǎn)業(yè)政策。從這些國家光伏產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗來看，主要有政府補貼政策（包括投資政策、價格政策以及稅收政策）和信貸優(yōu)惠政策等。國外光伏產(chǎn)業(yè)補貼政策有兩種類型：一種是對安裝光伏系統(tǒng)直接進行補貼，另一種是對光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價進行設定。

光伏產(chǎn)業(yè)補貼政策對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展起了重要的作用，但補貼政策的負面作用也是十分明顯的。一方面，補貼政策增加了政府的財政負擔；另一方面，投資補貼注重設備安裝的容量，而忽略了設備的實際運行情況。自2010年起，歐洲各國對太陽能應用企業(yè)正在逐漸削減補貼。

國外光伏產(chǎn)業(yè)政策的新變化，必然對中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。目前，中國光伏產(chǎn)業(yè)政策體系尚不健全，產(chǎn)業(yè)政策實施效果在不同地區(qū)存在差異。鑒于此，本文對中國光伏產(chǎn)業(yè)政策進行分析，對已經(jīng)實施的產(chǎn)業(yè)政策進行效果評價，為進一步完善中國光伏產(chǎn)業(yè)政策，為促進光伏產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展提供借鑒。

二、中國光伏產(chǎn)業(yè)政策分析

（一）國家層面光伏產(chǎn)業(yè)政策分析

為促進中國光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，全國人大、國家發(fā)改委、財政部、科技部、住建部、國家環(huán)?？偩帧㈦姳O(jiān)會等國家機關和政府職能部門制定了相關法律、政策文件。其中，2006年1月1日《可再生能源法》正式實施，首次明確了政府和社會在可再生能源開發(fā)上的責任和義務。2009年12月26日，十一屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《可再生能源法修正案》，該法案將自2010年4月1日起施行。修正案對2006年所實施的《可再生能源法》中的六條進行了修改，從法律層面對短期內處于過剩的新能源產(chǎn)業(yè)的開發(fā)進行了約束。《可再生能源法》是新能源行業(yè)發(fā)展的基石和法律保障，修正案理順了各種關系及有關問題的解決思路，是新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路上的新里程碑。

國家發(fā)改委印發(fā)的《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法（實施細則）》，對電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源發(fā)電，政府制定合理上網(wǎng)電價，對超出常規(guī)電價部分如何在全國電網(wǎng)分攤等問題做了原則性的說明。2007年,發(fā)改委發(fā)布《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》，提出配額交易機制。2007年，發(fā)改委能源辦發(fā)布《關于開展大型并網(wǎng)光伏示范電站建設有關要求的通知》，明確了大型并網(wǎng)光伏電站的上網(wǎng)電價必須通過招標確定。為實施國家新能源戰(zhàn)略，2007年8月31日，國家發(fā)改委能源辦發(fā)布了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，2008年3月3日又發(fā)布了《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》。國家電力監(jiān)管委員會制定了 《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》?！掇k法》為了切實執(zhí)行國家對可再生能源發(fā)電實施保障性收購制度，對電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量行為等進行了規(guī)范與監(jiān)管。

2007年，國家發(fā)改委、國家環(huán)保總局、電監(jiān)會、能源辦發(fā)布《節(jié)能發(fā)電調度辦法（試行）》，《辦法》旨在調整發(fā)電結構，使火力發(fā)電煤耗水平大大下降，減少能源消耗和污染物排放，提出節(jié)能發(fā)電調度將按照節(jié)能、環(huán)保、經(jīng)濟的原則，以保障電力可靠供應為前提，優(yōu)先調度風能、太陽能、海洋能、水能、生物質能、核能等清潔能源發(fā)電，對火電機組，按照煤耗水平調度發(fā)電，煤耗低的多發(fā)、滿發(fā)、煤耗高的少發(fā)或不發(fā)。

2009年3月，財政部和住建部出臺《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》，《暫行辦法》用于推動太陽能光伏建筑一體化技術(B.I.P.V.)的使用以及在農(nóng)村和偏遠地區(qū)安裝屋頂太陽能系統(tǒng)。《暫行辦法》明確補助資金使用范圍有三種情況而補助資金支持項目應滿足的條件有五種情況。

2009年7月，財政部、科技部和國家能源局聯(lián)合發(fā)出《關于實施金太陽示范工程的通知》?！锻ㄖ芬?guī)定，金太陽示范工程要實現(xiàn)全國在3年時間里，光伏系統(tǒng)安裝總量達642MW，總金額約達100-120億元。金太陽示范工程項目設置的申報條件為注冊資金不低于1億元，項目規(guī)模不小于300kW，項目資本金不少于30%的項目；項目的關鍵設備必須通過國家認可的認證機構的認證（太陽電池、逆變器、蓄電池、控制器）；還要滿足“電網(wǎng)接入相關技術標準和要求”；同時強調用戶側并網(wǎng)原則上“自發(fā)自用”，富余電量和大型電站電量按當?shù)孛摿蛉济簷C組標桿電價結算，不再享受特殊電價；規(guī)定并網(wǎng)系統(tǒng)補貼50%，離網(wǎng)系統(tǒng)補貼70%（將根據(jù)技術先進程度和市場發(fā)展狀況確定補貼上限）；鼓勵有條件的地方政府安排一定支持資金；申報補貼的項目，須先向省級政府申報?！敖鹛柟こ獭钡难a貼范圍還擴展到了原材料、光伏系統(tǒng)輔助設施等多個層面。

（二）地方層面光伏產(chǎn)業(yè)政策分析

1.基于地方戰(zhàn)略層面的光伏產(chǎn)業(yè)政策分析。北京市為了加快太陽能開發(fā)利用，制定了《北京市加快太陽能開發(fā)利用促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導意見》?！兑庖姟分赋?，2012年北京市太陽能發(fā)電系統(tǒng)達到70MW。到2020年，太陽能發(fā)電系統(tǒng)達300MW。河北省政府制定了《關于促進光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，提出要培育擴大光伏產(chǎn)品應用規(guī)模，提高自主創(chuàng)新能力，積極推進原輔材料、關鍵設備國產(chǎn)化，全力打造產(chǎn)業(yè)鏈條長、在國內外市場占有重要地位的光伏產(chǎn)業(yè)基地。江蘇省制定《新能源產(chǎn)業(yè)調整和振興規(guī)劃綱要》，《綱要》指出光伏產(chǎn)業(yè)主要任務是依托骨干龍頭企業(yè)，實施重大項目，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進集聚發(fā)展。山東省在《關于加快新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》指出，山東省重點發(fā)展太陽能、風能、生物質能、地熱能、海洋能等五大新能源產(chǎn)業(yè)。浙江杭州制定《杭州市新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2010-2015)》，提出新能源發(fā)展將重點圍繞新能源產(chǎn)業(yè)的核心競爭優(yōu)勢，依托骨干項目帶動，以太陽能光伏和風電產(chǎn)業(yè)為重點，打造光伏產(chǎn)業(yè)鏈和風電產(chǎn)業(yè)鏈。成都市出臺《成都市新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2009-2012）》，成都將加快太陽能、新能源汽車等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，力爭到2012年，將成都打造成為西部第一、國內領先的新能源高技術產(chǎn)業(yè)基地。青海省制定了《青海省太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展及推廣應用規(guī)劃（2009-2015）》?！兑?guī)劃》指出，到2025年底，青海省太陽能產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)年銷售收入860億元，就業(yè)人數(shù)達兩萬人。安徽蚌埠制訂光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在國家大力支持發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)背景之下，要搶抓機遇，發(fā)揮優(yōu)勢，形成合力，加快推進，打造高新技術創(chuàng)新平臺，加大產(chǎn)業(yè)招商引資力度，培育產(chǎn)業(yè)集群，培育千億元產(chǎn)業(yè)，把蚌埠建設成為全國知名的光伏產(chǎn)業(yè)基地。

2.基于地方策略層面的光伏產(chǎn)業(yè)政策分析。北京市積極制定并落實 《北京市振興發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)實施方案》，《實施方案》指出，在光伏領域，北京市將大力推動國家科技重大專項成果在太陽能電池工藝設備制造領域的應用；在光熱領域，鼓勵太陽能采暖、制冷和中高溫應用等領域新技術、新產(chǎn)品研究，重點發(fā)展中高溫太陽能集熱器、太陽能光熱發(fā)電等技術及產(chǎn)品。上海市實施《上海推進新能源高新技術產(chǎn)業(yè)化行動方案 （2009-2012）》，先行啟動核電、風電、新能源汽車、太陽能等高新技術產(chǎn)業(yè)化；山東省出臺 《關于促進新能源產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的若干政策》，重點支持5家企業(yè)，積極鼓勵研發(fā)薄膜太陽能電池成套關鍵技術和關鍵設備，重點發(fā)展轉化率高、抗衰減、成本低的晶硅太陽能電池、非晶硅薄膜太陽能電池和配套太陽能電池組件及光伏發(fā)電控制系統(tǒng)，大力發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的高端產(chǎn)品，嚴格限制高耗能晶硅材料項目建設。浙江省人民政府辦公廳發(fā)布《關于加快光伏等新能源推廣應用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，實施完成包括“六個一百加一個基地”計劃在內的六個光伏推廣應用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃。杭州市出臺《杭州市陽光屋頂示范工程配套補助資金管理暫行辦法》，對工程資金來源、配套標準、申報與核撥程序以及監(jiān)督管理等方面做了明確規(guī)定。海南省制定《關于推動海南省太陽能規(guī)?；脤嵤┮庖姟?，明確了推進太陽能規(guī)?；玫墓ぷ髂繕撕屯七M太陽能規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的工作計劃。貴州省實施《貴州省電價調整實施方案》，2008年7月1日起開始執(zhí)行，并提出可再生能源（即太陽能發(fā)電、風能發(fā)電等）電價附加每度提高1厘錢，征收范圍包括除居民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、化肥生產(chǎn)以外的各類銷售電力等。

三、中國光伏產(chǎn)業(yè)政策效果評價

（一）光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策促進光伏產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展

無論中央與還是地方，都十分重視光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各級政府通過積極營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境，為培育和引導光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮著重要作用。中國光伏產(chǎn)業(yè)政策主要體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)激勵政策。產(chǎn)業(yè)激勵政策主要包括補貼政策與稅收政策等。其中，補貼政策包括針對邊遠地區(qū)光伏補貼政策。在稅收政策方面，2009年國家兩次調高了光伏產(chǎn)品出口退稅率。《高新技術企業(yè)認定管理辦法》指出，進口設備可免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅，鼓勵企業(yè)擴大用于環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水等專用設備的投資。部分省份提出允許光伏產(chǎn)品由生產(chǎn)型轉向消費型的增值稅轉型優(yōu)惠，光伏企業(yè)所得稅得到較大程度的削減。光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策吸引大量投資項目，使得中國光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴張。

（二）光伏產(chǎn)業(yè)政策的落實要依賴“可再生能源產(chǎn)業(yè)基地”載體

高新開發(fā)區(qū)能構建公共平臺，匯集創(chuàng)新人才，是培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要載體。光伏產(chǎn)業(yè)政策的實施，同樣需要依賴“可再生能源產(chǎn)業(yè)基地”這一載體。北京延慶縣的 “北京市新能源和可再生能源示范區(qū)”憑借資源優(yōu)勢，吸引可再生能源發(fā)電企業(yè)項目落戶：中國科學院電工研究所1MW太陽能塔式實驗電站、北京中節(jié)能八達嶺30MW光伏示范電站、總裝機容量100MW和年發(fā)電量1.75億度的康西風電場的一期工程、中國大唐電力50MW風力發(fā)電站項目。河北保定新能源及能源設備產(chǎn)業(yè)基地，是我國第一個國家級新能源及能源設備特色產(chǎn)業(yè)基地。目前已形成太陽能光伏發(fā)電、風力發(fā)電、新型儲能材料、輸變電設備、高效節(jié)能設備五大支柱產(chǎn)業(yè)，形成了較為完善的產(chǎn)業(yè)鏈，帶動相關配套產(chǎn)品快速發(fā)展。江蘇昆山高新區(qū)“國家火炬計劃昆山可再生能源特色產(chǎn)業(yè)基地”總投資1.08億美元，入駐茂迪、通用硅太陽能電力和華風風電等5家可再生能源制造企業(yè)。南京市江寧區(qū)的“可再生能源特色產(chǎn)業(yè)基地”集聚了南京高齒、中電光伏、國電南自等30多家生產(chǎn)制造企業(yè)，涵蓋風能發(fā)電、地熱能利用、太陽能集熱等產(chǎn)品，目前，基地可再生能源產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員已達1.8萬人。到2010年，該基地將培育超10億元重點骨干企業(yè)10家，超億元骨干企業(yè)20家，5000萬元以上重點企業(yè)30家，實現(xiàn)年產(chǎn)值350億元，出口創(chuàng)匯20億美元以上。

（三）現(xiàn)行光伏產(chǎn)業(yè)政策不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要

1.光伏產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)政策不足。目前，中國光伏產(chǎn)業(yè)總體上處于價值鏈低端。光伏產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展，必須突破技術瓶頸，必須加快光伏產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化。為此，國家先后提出了一些促進光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的光伏技術應用和關鍵技術問題研究的科技攻關計劃，并制定了打造無錫尚德、天威英利等光伏知名企業(yè)的國家光伏產(chǎn)業(yè)化計劃等。但是，光伏產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化政策缺乏連續(xù)性、系統(tǒng)化和相互銜接，相關支持政策的實施效果并不理想。

2.光伏產(chǎn)業(yè)補貼政策需要調整。中國新能源產(chǎn)業(yè)補貼，主要是根據(jù)生產(chǎn)量、銷售量作為補貼依據(jù)。例如：2009年7月，財政部、科技部、住房建設部及國家能源局正式啟動“金太陽”工程，采取財政補助方式主要是持不低于500兆瓦的光伏發(fā)電示范項目，對光伏發(fā)電裝機投資的50%給予補助，偏遠無電地區(qū)的獨立光伏發(fā)電系統(tǒng)按總投資的70%給予補助。此方案實施效果并不理想，甚至出現(xiàn)了抬高造價、低價高報、東挪西建，甚至光報不建等不良現(xiàn)象。財政補助應當更多地結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，納入技術標準等補貼依據(jù)，對有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、符合發(fā)展方向的產(chǎn)品和企業(yè)進行補貼，對關鍵設備，關鍵技術進行補貼。政府對企業(yè)發(fā)放補貼，還應當有全程的監(jiān)管和動態(tài)調節(jié)機制。實踐證明，存在監(jiān)管漏洞的補貼政策是難以產(chǎn)生預期效果的。對于久拖不建的項目，要取消其領取補貼的資格，而對項目造假騙取補貼的行為，一旦發(fā)現(xiàn)，更應當立即采取措施，凍結補貼。只有做到了寧缺毋濫，補貼到點，才能避免資金和資源的浪費。

3.建立光伏產(chǎn)業(yè)政策長效機制還存在困難。中國光伏產(chǎn)業(yè)政策以財政補貼為主，并且依托投資項目加以落實。但因項目初期的投資補貼未考慮各地太陽資源差異、項目運營主體、項目監(jiān)督與維護等諸多問題，缺乏長效機制，使光伏政策的實用性大打折扣。電網(wǎng)企業(yè)不愿意接受光伏上網(wǎng)發(fā)電，已經(jīng)是一個不爭的事實。以光伏發(fā)電為代表的新能源對現(xiàn)有電力系統(tǒng)帶來很大挑戰(zhàn)，僅僅靠補貼不能解決根本問題，需要對電價定價機制和管理體制做出調整，最終還是要依靠電價市場化。國外太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)，主要依靠國家立法，而強制上網(wǎng)則是解決光伏發(fā)電上網(wǎng)的關鍵所在，為此,出臺“上網(wǎng)電價法”已經(jīng)勢在必行。

[1]劉益君.國內外光伏產(chǎn)業(yè)政策比較研究[J].生產(chǎn)力研究,2010(12).

[2]王茂洋,何洪發(fā).光伏產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與對策[J].經(jīng)濟問題探索,2010(7).

[3]馮春林.國內戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)研究綜述[J].經(jīng)濟縱橫,2011(1).

[4]張昕竹等.輸配電網(wǎng)分離的定量研究[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2010(2).