-我國社區(qū)矯正制度的路徑選擇——以檢察機關社區(qū)矯正法律監(jiān)督為視角

程家敏 ,羅 浩

(1.景德鎮(zhèn)市人民檢察院;2.景德鎮(zhèn)市昌江區(qū)人民檢察院,江西 景德鎮(zhèn) 333000)

當前,我國進入改革發(fā)展的關鍵時期,這既是經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略機遇期,也是社會矛盾的凸顯期。在這種情況下,中央政法委提出了深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作。2011年2月25日,十一屆全國人大常委會第十九次會議審議通過《中華人民共和國刑法修正案(八)》(以下簡稱《刑法修正案(八)》),明確規(guī)定對判處管制、緩刑、假釋的罪犯依法實行社區(qū)矯正,這是社區(qū)矯正試行七年來第一次出現(xiàn)在刑法條文中,標志著我國社區(qū)矯正在法律層面上得以確立,體現(xiàn)了社會管理創(chuàng)新在刑罰上的突破。我國刑罰正逐步輕緩化,行刑正逐步社會化。

一、我國社區(qū)矯正的內(nèi)涵與現(xiàn)狀

1.社區(qū)矯正的內(nèi)涵

社區(qū)矯正(Community correction),是與監(jiān)禁矯正相對的一種行刑方式,指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi),由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下,在判決、裁決或決定確定的期限內(nèi),矯正其犯罪心理和行為惡習,并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。①參考《江西省社區(qū)矯正工作暫行辦法》社區(qū)矯正不同于傳統(tǒng)刑罰執(zhí)行制度,關鍵在于其不是將懲罰放在首位,而是注重刑罰執(zhí)行的教育性,將矯正作為終極目標,實現(xiàn)罪犯提前“回歸社會”。

2.社區(qū)矯正的現(xiàn)狀

2003年,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合頒布了《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》,要求試點地區(qū)開展社區(qū)矯正試點工作,積極探索刑罰執(zhí)行制度改革。2009年社區(qū)矯正在全國全面試行,覆蓋面穩(wěn)步擴大,社區(qū)矯正人員數(shù)量不斷增長。截至2010年12月底,全國31個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設兵團已開展社區(qū)矯正工作,覆蓋全國91%的地(市、州)、72%的縣(市、區(qū))和65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。各地累計接收社區(qū)矯正人員59.8萬人,現(xiàn)有社區(qū)矯正人員27.8萬人。

雖然《刑法修正案(八)》首次在立法層面上對社區(qū)矯正作了規(guī)定,奠定了我國社區(qū)矯正制度的法律基礎,但是按照《立法法》第九條,刑罰的執(zhí)行(包括非監(jiān)禁刑的執(zhí)行)仍然是法律的保留事項,地方性的法律、法規(guī)不應作過多規(guī)定。因此,我國迫切需要出臺《社區(qū)矯正法》。

(1)社區(qū)矯正強制約束力不夠。根據(jù)江西省《社區(qū)矯正試點工作暫行辦法》的規(guī)定,司法行政機關具體負責社區(qū)矯正日常工作,但實際上這一工作一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所承擔。社區(qū)矯正服刑人員常以經(jīng)濟、生活困難等為由不參加社區(qū)矯正,而司法行政機關又沒有實質約束力強制其參加活動,社區(qū)矯正形同虛設。目前各地都有社區(qū)矯正的相關暫行規(guī)定,但強制約束力不夠。雖然依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十條,被依法執(zhí)行管制、剝奪政治權利或者在緩刑、保外就醫(yī)等監(jiān)外執(zhí)行中的罪犯或者被依法采取刑事強制措施的人,有違反法律、行政法規(guī)和國務院公安部門有關監(jiān)督管理規(guī)定的行為,處五日以上十日以下拘留,并處二百元以上五百元以下罰款,但這在實踐中存在一定的問題,即對不配合社區(qū)矯正的服刑人員進行處罰,仍然需要公安機關的積極配合,具體操作程序繁瑣,實際效果較差。

(2)社區(qū)矯正適用率低?！缎谭ㄐ拚?八)》雖然提出了對于管制、緩刑、假釋必須進行社區(qū)矯正。但由于要積極推行司法上的犯罪化[2],再加之地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡,人口流動性大等因素,適用社區(qū)矯正存在種種困難。同時,由于管制、緩刑、假釋等法律規(guī)定相對籠統(tǒng),辦案人員又本著“安全第一”的原則,導致社區(qū)矯正適用率仍較低。

(3)檢察監(jiān)督的方式和手段缺乏。依據(jù)2008年最高人民檢察院頒發(fā)的《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》的規(guī)定,無論是交付執(zhí)行檢察,還是監(jiān)管活動變更執(zhí)行檢察、終止執(zhí)行檢察等,檢察的手段無非是書面檢察、實地考察,與有關人員或組織談話[1]。檢察監(jiān)督的方式單一,缺乏切實有效的措施監(jiān)督矯正機構,導致脫管漏管現(xiàn)象時有發(fā)生。同時,檢察機關對社區(qū)矯正機構的“糾正違法通知書”沒有強制約束力,而按照《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》,如果社區(qū)矯正不予糾正,檢察機關只能向上一級人民檢察院監(jiān)所部門報送并續(xù)報檢察糾正情況,其實際執(zhí)行效果較差。

(4)檢察機關對社區(qū)矯正機構的監(jiān)管存在漏洞。各地檢察機關發(fā)展不平衡,有的基層檢察院沒有相應的監(jiān)所部門,監(jiān)所監(jiān)督由偵監(jiān)科干警兼任,監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督更是流于“文件傳遞”的形式,部分監(jiān)所收到判處緩刑等的判決后,只對社區(qū)矯正機構通報而沒有及時跟進。同時,檢察機關對監(jiān)所的考核考評還不到位,使得社區(qū)矯正監(jiān)督變成了檢察機關的“副業(yè)”。

二、國外社區(qū)矯正及其監(jiān)督制度借鑒

美國目前有28個州通過了社區(qū)矯正法。美國社區(qū)矯正制度的基本內(nèi)容有審前釋放、緩刑與假釋和重歸社會方案。美國社區(qū)矯正制度的規(guī)定貫穿于整個刑事司法活動過程中。在刑事案件審理前,一部分被告通過保釋、監(jiān)督釋放、監(jiān)督勞動釋放等途徑交由社區(qū)矯正機構監(jiān)管,而不再進入刑事審判;一部分被告通過調解、延遲起訴等方式進行轉處,亦交由社區(qū)矯正機構監(jiān)管。同時,還有被判緩刑的犯人在緩刑監(jiān)督官員的矯治與監(jiān)管下在社區(qū)內(nèi)或社區(qū)矯正機構內(nèi)接受緩刑監(jiān)督;被判監(jiān)禁刑的犯人,服滿一定刑期,可因有條件或到期釋放、赦免、減刑、假釋或參加重返社會活動等不同方式得以釋放,而在釋放前,犯人一般都要參加釋前訓練、勞動釋放、教育釋放、社區(qū)扶助等不同內(nèi)容的社區(qū)矯正項目。美國社區(qū)矯正的形式多元,拓寬了社區(qū)矯正的發(fā)展空間。當然,美國社區(qū)的矯正方法也時常受到批評,但是除了監(jiān)獄和看守所,社區(qū)矯正仍是其矯正的一個重要部分,事實上,社區(qū)矯正承擔了對大多數(shù)刑事犯罪人的監(jiān)管[5]。

在大陸法系國家,檢察機關在監(jiān)督方式上主要以強勢的檢察指揮執(zhí)行,對執(zhí)行刑罰活動中的一些重要事項有處理決定權。如《法國刑事訴訟法》第七百四十一條規(guī)定,緩刑犯不服從法定監(jiān)督措施或不履行特定義務時,檢察院可以向施刑審判官提出申請,要求將其收監(jiān)執(zhí)行[3]。英美法系國家因采取當事人主義,其檢察機關的職權較弱,但對監(jiān)督刑罰執(zhí)行方面非常重視,也擔負一定責任[4]。

我國在進行社區(qū)矯正立法時應當借鑒外國的社區(qū)矯正形式多元化的格局,擴大社區(qū)矯正的適用范圍,強化對社區(qū)矯正的監(jiān)督、管理和考核。除具有嚴重社會危害性的犯罪人以外,其他犯罪人均可留在社會上進行社區(qū)矯正,這一方面有利于節(jié)約社會資源,另一方面也便于服刑人員的社會改造。同時,對于罪行情節(jié)輕微、主觀惡性不大的未成年人、殘疾人、老年人罪犯以及罪行較輕的初犯、過失犯等,適用非監(jiān)禁措施,實行社區(qū)矯正,這也符合《刑法修正案(八)》的立法精神以及相關制度。將取保候審、緩訴的犯罪嫌疑人納入社區(qū)矯正制度中,采取多元的社區(qū)矯正執(zhí)行格局,也有利于分擔公安部門的事務,節(jié)約司法成本。

三、強化我國檢察機關社區(qū)矯正法律監(jiān)督的建議

1.建立社區(qū)矯正風險評估機制

檢察機關在提出量刑建議時,應提供非監(jiān)禁刑的風險評估。此風險評估可以由第三方的社會調查機構做出,也可以由檢察機關和社區(qū)矯正機構聯(lián)合做出,旨在在進行判決前對服刑人員的成長環(huán)境、家庭背景、犯罪成因等進行調查,評估實行社區(qū)矯正的可行性。對可能存在的消極矯正的犯罪嫌疑人,由檢察機關統(tǒng)一收取社區(qū)矯正保證金,若其積極參與社區(qū)矯正,可在期滿后要求退還社區(qū)矯正保證金。將社區(qū)矯正的風險評估納入起訴前的必經(jīng)環(huán)節(jié),在法庭上提交社區(qū)矯正的可行性報告,這既是對服刑人員負責,也是對社區(qū)和社會負責。

2.強化對服刑人員及社區(qū)矯正機構的監(jiān)督

擴大社區(qū)矯正范圍是當今世界各國的行刑趨勢。而在我國司法實踐中,緩刑、假釋卻往往流于形式,缺乏成效。檢察機關應量化社區(qū)矯正的考評細則,采取綜合考評的辦法,將服刑人員的矯正情況和監(jiān)管成效納入檢察系統(tǒng)的考評范圍。檢察機關應變事后監(jiān)督為事前監(jiān)督、同步監(jiān)督,監(jiān)督社區(qū)矯正機構從交付執(zhí)行到變更執(zhí)行,再到解除矯正整個過程的各項工作是否合法,是否存在脫管漏管等情況。同時,檢察機關還要對社區(qū)矯正機構的違法行為進行監(jiān)督,防止權力濫用和腐敗,保障服刑人員合法權益。檢察機關應逐步建立社區(qū)矯正人員的檔案,定期或不定期地開展矯正情況檢察,健全服刑人員的申訴、控告渠道,對于積極參加矯正和有舉報矯正機構違法行為等立功表現(xiàn)的服刑人員,配合法院等縮短其矯正期限。檢察機關還應將尊重和保障服刑人員的人權納入社區(qū)矯正法律監(jiān)督領域,確保矯正對象的人權不受矯正機構的非法侵害。

3.加強對人民法院適用社區(qū)矯正的監(jiān)督

由于種種因素的影響,人民法院在適用非監(jiān)禁刑時會考慮被告人的情況和社會危險性,理論上可能存在過于“放縱”被告人的情形,即可能對不適合管制、緩刑的予以判決適用,從而增加社區(qū)矯正機構對矯正服刑人員管理的風險。因此,檢察機關有必要嚴格監(jiān)督人民法院對被告人適用管制、緩刑等非監(jiān)禁刑的判決,從源頭上給社區(qū)矯正減壓,維護社區(qū)矯正的公平、公正。

[1]鄭建軍,李益明.論社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督[J].云南大學學報,2011(4).

[2]張明楷.司法上的犯罪化與非犯罪化[J].法學家, 2008(4).

[3]程艷.美國的社區(qū)矯正制度[N].學習時報,2006-03-20.

[4]侯國云.刑罰執(zhí)行問題研究[M].北京:中國人民公安大學出版社,2005.

[5]吳宗憲.非監(jiān)禁刑研究[M].北京:中國人民公安大學出版社,2003.