慈善組織內(nèi)部控制框架體系設(shè)計(jì)

沈陽(yáng)大學(xué) 余昭霞 李?lèi)?ài)華 趙志教

慈善組織在最近幾年的自然災(zāi)害面前發(fā)揮了巨大作用，得到社會(huì)的認(rèn)可，但由于監(jiān)督和管理的不善，經(jīng)常被爆出某慈善組織的領(lǐng)導(dǎo)將捐贈(zèng)資金用于個(gè)人投資或轉(zhuǎn)作他用，嚴(yán)重打擊了社會(huì)捐贈(zèng)的積極性。針對(duì)這一現(xiàn)象，本文將設(shè)計(jì)出一個(gè)科學(xué)合理的慈善組織內(nèi)部控制框架體系，以期加強(qiáng)慈善組織內(nèi)部監(jiān)督和控制，提高慈善機(jī)構(gòu)效率，保證募捐和受捐人的利益。

一、慈善組織內(nèi)部控制的必要性

慈善組織所做的是公益活動(dòng)，公益活動(dòng)訴求和依賴(lài)的是同情心、愛(ài)心等人的美德，正因?yàn)橛羞@樣的特征，公共責(zé)任和道德的缺失必然會(huì)造成嚴(yán)重的負(fù)面后果。因此，建立慈善組織內(nèi)部控制制度有以下意義：

一是有利于保證慈善組織會(huì)計(jì)信息與財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)、完整性。真實(shí)的會(huì)計(jì)信息與財(cái)務(wù)報(bào)告不僅能夠提升慈善組織的公信力與誠(chéng)信度，而且還能維護(hù)慈善組織的良好形象和聲譽(yù)。

二是有利于確保慈善組織資產(chǎn)的安全性和完整性。資產(chǎn)的安全完整是慈善組織健康與持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。健全的內(nèi)部控制，能夠?yàn)榇壬平M織保證資產(chǎn)安全提供強(qiáng)有力的制度保障，從而確保慈善組織資產(chǎn)的安全與完整性。

三是有助于慈善組織管理層實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部的發(fā)展戰(zhàn)略。將組織近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合，并在運(yùn)營(yíng)管理中符合組織的戰(zhàn)略要求，這是內(nèi)部控制制度的內(nèi)在要求，也是提升慈善組織可持續(xù)發(fā)展能力的有效途徑。

四是有利于保障慈善組織項(xiàng)目資金按既定用途使用。良好的內(nèi)部控制制度能保證項(xiàng)目資金的授權(quán)審批完全按照相關(guān)規(guī)章制度嚴(yán)格執(zhí)行，防止慈善組織內(nèi)部出現(xiàn)善款被貪污、挪用現(xiàn)象發(fā)生。

二、企業(yè)內(nèi)部控制的主要內(nèi)容

2008年，財(cái)政部在發(fā)布的內(nèi)部控制基本規(guī)范中將內(nèi)部控制定義為：由企業(yè)監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層以及所有員工共同實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)的全過(guò)程。

COSO框架中的內(nèi)部控制基本規(guī)范將內(nèi)部控制目標(biāo)歸納為如下五個(gè)方面的內(nèi)容：

保證企業(yè)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)符合相關(guān)法律規(guī)定；

保證企業(yè)各項(xiàng)資產(chǎn)的安全完整性；

保證企業(yè)相關(guān)會(huì)計(jì)信息與財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)、完整性；

提升企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率；

確保實(shí)現(xiàn)企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。

COSO框架中的財(cái)務(wù)報(bào)告將內(nèi)部控制要素分為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制環(huán)境、信息與溝通、控制活動(dòng)、內(nèi)部監(jiān)督等五項(xiàng)內(nèi)容。我國(guó)根據(jù)COSO財(cái)務(wù)報(bào)告也將內(nèi)部控制要素界定為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、內(nèi)部環(huán)境、溝通與信息以及監(jiān)督等五部分內(nèi)容。

三、慈善組織內(nèi)部控制框架體系

慈善組織的內(nèi)部控制是指慈善組織為了防止欺詐和舞弊行為、實(shí)現(xiàn)慈善組織內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)，制定并實(shí)施執(zhí)行的具有控制組織職能的程序與方法。

科學(xué)合理的內(nèi)部控制框架體系是保證慈善組織內(nèi)部控制有效運(yùn)行的根本保障，就如結(jié)實(shí)的骨骼能夠保證人類(lèi)靈活運(yùn)動(dòng)一樣。可見(jiàn)，慈善組織內(nèi)部控制目標(biāo)和構(gòu)成要素是組織內(nèi)部控制框架體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第一，慈善組織內(nèi)部控制目標(biāo)。慈善組織的目標(biāo)是充分考慮捐贈(zèng)者的意愿并根據(jù)受助者的需求，結(jié)合慈善管理目標(biāo)，做好各方面的聯(lián)系工作，實(shí)施慈善性救助，確保將慈善資金能夠得到充分合理運(yùn)用，從而使受贈(zèng)者充分感受到社會(huì)的溫暖與關(guān)懷，進(jìn)而體現(xiàn)社會(huì)的公平與正義，達(dá)到發(fā)揚(yáng)人道主義精神，弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德，縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)和諧的目標(biāo)。

根據(jù)慈善組織的目標(biāo)可以分析出慈善組織內(nèi)部控制目標(biāo)，即應(yīng)該包括：合理利用救助資金、確保捐贈(zèng)物資的安全完整、確保財(cái)務(wù)報(bào)告和會(huì)計(jì)信息的真實(shí)可靠、遵守相關(guān)的法律法規(guī)。

一是救助資金的有效利用和合理分配。慈善組織的救助資金是否得到有效利用和合理分配，關(guān)系到慈善組織的社會(huì)公信力，關(guān)系到慈善組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此慈善組織要做到專(zhuān)款專(zhuān)用，不挪用、貪污救助資金。救助資金的有效利用和合理分配是慈善組織內(nèi)部控制目標(biāo)的重點(diǎn)。

二是救助物資的安全完整。慈善組織應(yīng)該根據(jù)捐贈(zèng)人的要求將捐贈(zèng)物資安全、完整地送到被捐贈(zèng)人手中，不得將捐贈(zèng)物資變賣(mài)或者轉(zhuǎn)作他用。為了保障慈善組織的社會(huì)服務(wù)工作能夠順利進(jìn)行，則組織內(nèi)部必須制定相關(guān)的控制制度加以防范，避免徇私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改正錯(cuò)誤，保證捐贈(zèng)物資的安全完整。

三是遵守國(guó)家法律法規(guī)。慈善組織是一個(gè)非營(yíng)利組織，能彌補(bǔ)政府職能的缺陷，以服務(wù)人民，促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展為最終目標(biāo)。遵守國(guó)家法律法規(guī)是慈善組織內(nèi)部控制最基本的目標(biāo)。慈善組織只有在遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，使自身得到更好的發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)慈善組織的最終目標(biāo)。

四是會(huì)計(jì)和管理信息真實(shí)完整。健全的會(huì)計(jì)核算對(duì)所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都有反應(yīng)和監(jiān)督職能，我國(guó)慈善組織會(huì)計(jì)存在核算不規(guī)范，信息披露不充分、不透明的現(xiàn)象。因此，慈善組織需要通過(guò)內(nèi)部控制來(lái)保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)和完整。

第二，慈善組織內(nèi)部控制構(gòu)成要素。具體如下：

一是慈善組織內(nèi)部控制第一層次要素。一個(gè)有效的內(nèi)部控制應(yīng)該是一個(gè)帶有反饋回路的閉環(huán)控制過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的循環(huán)往復(fù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。本文設(shè)計(jì)慈善組織內(nèi)部控制構(gòu)成要素，可將它們分為兩個(gè)層次來(lái)確定。根據(jù)控制論的基本觀點(diǎn)，慈善組織內(nèi)部控制第一層次要素主要包括：控制環(huán)境、控制活動(dòng)、信息和溝通、監(jiān)督與評(píng)價(jià)。

控制環(huán)境。任何一個(gè)控制系統(tǒng)，都處于一定的控制環(huán)境之中，它們都不是孤立的。慈善組織作為一個(gè)特定的控制系統(tǒng)，當(dāng)然也不例外，控制環(huán)境的好壞會(huì)對(duì)慈善組織內(nèi)部控制的執(zhí)行和遵循有直接影響，以及經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。它是促使慈善組織控制工作正常進(jìn)行的發(fā)動(dòng)機(jī)，是內(nèi)部控制其他組成部分的基石?？刂骗h(huán)境分為外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境，其中內(nèi)部環(huán)境是慈善組織可以自身調(diào)節(jié)和控制的。本文設(shè)計(jì)的主要是慈善組織內(nèi)部環(huán)境要素。

控制活動(dòng)?？刂苹顒?dòng)是指保證企業(yè)管理層的指令得以實(shí)施和執(zhí)行的程序和措施，具體包括：授權(quán)、核準(zhǔn)、調(diào)節(jié)、驗(yàn)證、復(fù)核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、保證資產(chǎn)的安全、完整以及職能分工等。企業(yè)內(nèi)的各階層和各職能之間都會(huì)出現(xiàn)控制活動(dòng)。具體到慈善組織的控制活動(dòng)，它是為了保證慈善組織內(nèi)部管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)而制定的一系列的方針政策。慈善組織的控制活動(dòng)通過(guò)規(guī)范慈善組織的各項(xiàng)管理活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的整個(gè)過(guò)程，促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而成為慈善組織內(nèi)部控制最重要的內(nèi)容，并且也是整個(gè)慈善組織內(nèi)部控制框架體系的核心。

信息與溝通。信息與溝通是組織穩(wěn)定的基礎(chǔ)，對(duì)一個(gè)組織的發(fā)展具有重要作用。慈善組織信息應(yīng)該包括來(lái)自慈善組織內(nèi)部和外部信息、財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息。信息與溝通要素不僅需要慈善組織工作人員對(duì)組織內(nèi)部的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行正確記錄和計(jì)量，并采用適當(dāng)?shù)耐緩綄?duì)內(nèi)部信息進(jìn)行辨別，以確保信息的真實(shí)性，而且還需要對(duì)外部的相關(guān)信息進(jìn)行收集、匯總和分類(lèi)，充分掌握各方面有用信息，并做好各方面的溝通，使工作人員能與管理者流暢溝通，以保證組織工作的順利完成。良好的信息與溝通，有助于提高慈善組織內(nèi)部控制的效率?？梢哉f(shuō)信息與溝通是慈善組織實(shí)施內(nèi)部控制的必要條件，也是連接控制活動(dòng)與監(jiān)督二要素的重要橋梁。

監(jiān)督與評(píng)價(jià)。監(jiān)督是指監(jiān)督檢查部門(mén)對(duì)慈善組織內(nèi)部控制制度的制定、實(shí)施和執(zhí)行情況隨時(shí)進(jìn)行跟蹤和檢查，發(fā)現(xiàn)慈善組織內(nèi)部控制制度的缺陷及時(shí)傳遞給控制主體，以糾正偏離目標(biāo)的差錯(cuò)。評(píng)價(jià)是對(duì)慈善組織職能部門(mén)內(nèi)部控制執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控。通過(guò)評(píng)價(jià)，慈善組織內(nèi)部控制的基本情況和執(zhí)行結(jié)果能夠得到很好的反映，從而發(fā)現(xiàn)慈善組織內(nèi)部控制制度的不足之處，并加以改進(jìn)。只有實(shí)施了監(jiān)督和評(píng)價(jià)，控制活動(dòng)才能彰顯出它的有效性和成熟性。因此不但要在充分了解慈善組織內(nèi)部特征、合理分析慈善組織所處的內(nèi)外部環(huán)境的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的方針政策，還要對(duì)該方針政策隨時(shí)進(jìn)行跟蹤，監(jiān)督檢查其執(zhí)行情況并進(jìn)行評(píng)價(jià)，最后通過(guò)信息與溝通，及時(shí)反饋跟蹤和評(píng)價(jià)結(jié)果。

二是慈善組織內(nèi)部控制第二層次要素。在第一層次的要素中，環(huán)境控制是內(nèi)控的基礎(chǔ)，活動(dòng)控制是內(nèi)控的核心，信息與溝通是內(nèi)控的橋梁，監(jiān)督與評(píng)價(jià)是內(nèi)控的保障。其中，對(duì)控制環(huán)境是和控制活動(dòng)兩個(gè)要素作進(jìn)一步細(xì)分，可劃分出第二個(gè)層次的內(nèi)部控制要素。

控制環(huán)境的第二層次要素。結(jié)合慈善組織的實(shí)際情況，可將慈善組織內(nèi)部控制環(huán)境細(xì)分為慈善組織結(jié)構(gòu)與組織文化和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)分配兩個(gè)要素。

組織結(jié)構(gòu)是內(nèi)部控制活動(dòng)實(shí)施的載體，組織文化影響內(nèi)部控制的意識(shí)和理念。慈善組織的組織結(jié)構(gòu)是指為慈善組織活動(dòng)提供計(jì)劃、執(zhí)行、控制和監(jiān)督職能的整體框架。慈善組織的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)采取理事會(huì)制度，通過(guò)理事會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)資金來(lái)源和資金項(xiàng)目達(dá)到控制的均衡，慈善組織的組織文化主要包括精神文化、制度文化、環(huán)境文化。其中慈善意識(shí)，慈善理念，慈善價(jià)值觀都屬于精神文化，精神文化能夠支撐慈善組織發(fā)展壯大，它是慈善組織內(nèi)部控制得以順利實(shí)施的基礎(chǔ)。制度文化是內(nèi)部控制得以發(fā)展和推行的重要保障。環(huán)境文化是形成良好內(nèi)部控制的條件。

責(zé)任分配與授權(quán)要素不僅要求對(duì)慈善組織內(nèi)部所有活動(dòng)的崗位權(quán)限和職責(zé)進(jìn)行合理和有效分配，而且還要為履行職責(zé)和執(zhí)行任務(wù)的關(guān)鍵崗位人員，配備和提共與該崗位相匹配的資源，以確保他們的能力得以充分發(fā)揮，并與其職責(zé)權(quán)限相吻合。

首先慈善組織內(nèi)部的高層管理人員以及負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任；其次明確各單位各崗位人員的職責(zé)和權(quán)限，保證各崗位人員各司其職，為內(nèi)部控制的執(zhí)行提供良好的內(nèi)部環(huán)境。

控制活動(dòng)的第二層次要素?？刂苹顒?dòng)包括很多方面，慈善組織控制活動(dòng)可以分為預(yù)算控制和會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)控制。

預(yù)算控制是控制活動(dòng)的重要組成部分，慈善組織預(yù)算控制主要包括收入和支出預(yù)算控制。收入預(yù)算是慈善組織在年度內(nèi)通過(guò)各種形式和各種渠道可能取得的用于各種救助項(xiàng)目以及其他活動(dòng)的非償還性資金的收入計(jì)劃。支出預(yù)算是慈善組織年度內(nèi)用于各種救助項(xiàng)目及其它活動(dòng)的支出計(jì)劃。收入、支出預(yù)算共同構(gòu)成慈善組織預(yù)算整體。

會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)控制要求慈善組織相關(guān)人員要注重經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的記錄、計(jì)量和報(bào)告等會(huì)計(jì)工作，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)的原始憑證、記賬憑證、會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)報(bào)告處理方法和程序的監(jiān)督與檢查，確保慈善組織會(huì)計(jì)信息和會(huì)計(jì)資料的可靠和完整性。慈善組織應(yīng)結(jié)合自己的實(shí)際情況，建立層次分明的會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制度和會(huì)計(jì)檔案保管制度，并及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)披露財(cái)務(wù)信息，確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)可靠。

內(nèi)部控制是針對(duì)企業(yè)中頻出的舞弊行為而提出的，但它同樣適用于慈善組織，近幾年慈善組織內(nèi)部經(jīng)常出現(xiàn)巨額救助資金被貪污和挪用現(xiàn)象，這說(shuō)明慈善組織內(nèi)部缺乏有效的內(nèi)部控制制度，無(wú)法對(duì)捐贈(zèng)資產(chǎn)的取得和使用過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制。因此慈善組織首先要設(shè)計(jì)出具有完整性和系統(tǒng)化的內(nèi)部控制框架體系，它將為慈善組織建立一套健全、有效的內(nèi)部控制制度提供良好的框架支撐。

［1］王衛(wèi)星：《高等院校內(nèi)部控制框架體系的構(gòu)建及其應(yīng)用研究》，南京理工大學(xué)2008年碩士論文。