我國水資源法律保護(hù)現(xiàn)狀與對策研究

田 飛

(云南大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明650091)

我國水資源法律保護(hù)現(xiàn)狀與對策研究

田 飛

(云南大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明650091)

水資源是人類賴以生存和發(fā)展最為重要的自然資源之一。當(dāng)前，我國水資源保護(hù)工作雖然取得了一定成效，但也存在不少亟待解決的問題。針對我國水資源的立法保護(hù)、執(zhí)法保護(hù)、司法保護(hù)方面的實(shí)際情況，對我國水資源法律保護(hù)現(xiàn)狀與存在的主要問題進(jìn)行綜合分析，并從立法、執(zhí)法、司法三個(gè)方面提出對策建議。對改善我國水資源法律保護(hù)工作現(xiàn)狀，逐步完善我國水資源法律體系和科學(xué)的管理體制建設(shè)具有一定的指導(dǎo)意義。

水資源;法律保護(hù)現(xiàn)狀;對策建議

水資源是在一定經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下能夠被人類利用并能逐年恢復(fù)的淡水資源的總稱［1］。本文所論述的水資源僅限于狹義的定義范疇，即與人類生活和生產(chǎn)活動以及社會進(jìn)步息息相關(guān)的淡水資源總和［2］。水資源是“數(shù)量”和“質(zhì)量”的高度統(tǒng)一，然而當(dāng)前我國水資源現(xiàn)狀卻不容樂觀，一方面面臨水資源總量不足——全國人均水資源占有量僅為世界人均占有量的1/4，中國是世界上公認(rèn)的13個(gè)水資源最為貧乏的國家之一［3］;另一方面又面臨因水環(huán)境污染而導(dǎo)致的水資源質(zhì)量嚴(yán)重下降的問題——全國90%以上的城市水環(huán)境嚴(yán)重惡化，城鎮(zhèn)附近河流或水域已成為“排污溝、臭水池”［4］，這也對我國水資源保護(hù)提出了更高的要求。本文立足于我國水資源法律保護(hù)現(xiàn)狀分析，探究其存在的問題，并從法律層面提出完善建議。

1 我國水資源法律保護(hù)現(xiàn)狀

1.1 我國水資源保護(hù)的立法現(xiàn)狀

《憲法》(2004年)第9條第2款和第26條第1款中關(guān)于自然資源的保護(hù)規(guī)定顯然適用于水資源的保護(hù)，構(gòu)成我國水資源立法保護(hù)的核心和基礎(chǔ)。以憲法為核心和基礎(chǔ)，國家制定并頒布了水資源保護(hù)最為重要的專門性法律《水法》。《水法》對水資源規(guī)劃，開發(fā)利用和保護(hù)，以及對水資源的配置和節(jié)約使用，水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等作出了詳細(xì)規(guī)定［5］?！端ā返?條規(guī)定:“開發(fā)利用，節(jié)約和保護(hù)水資源以及防治水害，應(yīng)當(dāng)全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合利用、講求效益，發(fā)揮水資源的多種功能，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)經(jīng)營和生態(tài)環(huán)境用水?！薄端ā返?條規(guī)定:“國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開發(fā)利用水資源并保護(hù)其合法權(quán)益。開發(fā)利用水資源的單位和個(gè)人有依法保護(hù)水資源的義務(wù)?！贝送猓覈婕八Y源保護(hù)的其他重要法律法規(guī)主要有:《水污染防治法》(2008年修訂)、《環(huán)境保護(hù)法》(1989年修訂)、《防洪法》(1997年)、《水土保持法》(1991年)等;行政法規(guī)主要有:《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》(2006年)、《水土保持法實(shí)施條例》(1993年)、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》(2000年)等。綜上所述，我國現(xiàn)行的關(guān)于水資源保護(hù)的法律法規(guī)及法規(guī)性文件以不同的法律地位和效力，構(gòu)成了我國水資源保護(hù)的法律體系，在保護(hù)水資源方面基本做到了有法可依、執(zhí)法有據(jù)。但是，從目前我國水資源法律保護(hù)的相關(guān)法律所構(gòu)成的體系在相互銜接和法律實(shí)施可行性上來看，還存在不少問題。

1)各法律法規(guī)之間規(guī)定過于原則，實(shí)際可操作性差，配套實(shí)施細(xì)則和辦法不完善，尤其是缺乏程序性的規(guī)定，致使一些法律制度的適用范圍不夠清楚明確，具體實(shí)施時(shí)困難重重，限制了水資源保護(hù)執(zhí)法工作的順利進(jìn)行［6］。

2)水資源保護(hù)仍然是以政府行政為主導(dǎo)，凸顯出政府在其中扮演主要角色，從而忽視市場經(jīng)濟(jì)在水資源保護(hù)中的重要作用，造成水資源利用的混亂狀態(tài)，更是沒有成功建立健全完善的水權(quán)制度及水權(quán)交易市場，造成了水資源浪費(fèi)的加重以及水資源配置效率的低下［7］。

3)我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法中關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的缺陷和不足，導(dǎo)致在雖然對水資源污染或破壞時(shí)違法，但卻不構(gòu)成刑法規(guī)定的環(huán)境相關(guān)的犯罪，而在客觀上又對國家和公眾利益造成損害，沒有適格主體可以提起訴訟以保護(hù)水資源。

4)水資源保護(hù)的公眾參與制度缺位，使得政府部門在做出不當(dāng)?shù)男姓Q策時(shí)，得不到公眾監(jiān)督和糾正，給水資源的開發(fā)利用和管理以及保護(hù)帶來諸多危害［8］。

1.2 我國水資源保護(hù)的執(zhí)法現(xiàn)狀

《水法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國水資源保護(hù)行政執(zhí)法工作正式起步。《水法》第13條規(guī)定:“國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作?！薄端ā返?2條的前三款規(guī)定:“我國對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)(以下簡稱流域管理機(jī)構(gòu))，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)?！币虼?，我國的流域管理機(jī)構(gòu)是我國重要的水資源保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)水政規(guī)范化建設(shè)的通知》(1995年)頒發(fā)以后，我國各級地方政府越來越重視水政監(jiān)察工作，經(jīng)過了16年的大力發(fā)展，全國上下基本建立健全了水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系。但是，實(shí)際水資源保護(hù)執(zhí)法也存在突出問題。

1)執(zhí)法管理體制模式較為散亂，環(huán)境、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地等管理部門在執(zhí)法工作存在交叉重疊現(xiàn)象，權(quán)限不明、職責(zé)不清。

2)地方政府保護(hù)主義比較嚴(yán)重，少數(shù)地方政府為了政績，盲目追求本行政區(qū)域內(nèi)眼前經(jīng)濟(jì)利益，對水資源的破壞和污染視而不見，更甚者有直接采取行政命令干涉水資源保護(hù)執(zhí)法工作。

3)現(xiàn)行的水資源保護(hù)法律法規(guī)對流域的執(zhí)法權(quán)限尚無原則和規(guī)則性規(guī)定，執(zhí)法部門職能交叉、條塊分割，監(jiān)管不力。部門立法的弊端導(dǎo)致了部門利益法律化的現(xiàn)象，致使行政執(zhí)法部門的職能相互沖突交錯(cuò)，出現(xiàn)“多龍治水、各享其利”的不利局面［9］。

4)在現(xiàn)行的水資源開發(fā)利用和管理保護(hù)過程中，水資源行政執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)參差不齊，一些執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和能力較弱，從而出現(xiàn)執(zhí)法指導(dǎo)思想偏離可持續(xù)發(fā)展理念現(xiàn)象［10］。

1.3 我國水資源保護(hù)的司法現(xiàn)狀

水資源的司法保護(hù)指的是法院和檢察院通過審判和公訴等形式，對違反水資源法律法規(guī)的行為加以的懲罰并對遵守水資源法律法規(guī)的合法行為加以保護(hù)的行為［11］。近年來，我國水污染事故頻發(fā)，水糾紛案件日益增多。2005年以來，我國每年的水環(huán)境污染糾紛事件以超過30%的速度增長;2007年一年內(nèi)環(huán)保部處理水環(huán)境污染突發(fā)事件就達(dá)108起。水資源保護(hù)的立法、執(zhí)法方面還存在不少問題的同時(shí)，水污染事故頻發(fā)，糾紛案件日益增多，水資源的司法保護(hù)形式嚴(yán)峻。從司法實(shí)踐層面來看，水資源的司法保護(hù)主要還存在以下問題:

1)水污染事件往往存在跨行政區(qū)域現(xiàn)象，此時(shí)的水污染案件在訴訟時(shí)遭遇困難，導(dǎo)致跨流域的水污染案件司法救濟(jì)難。

2)水污染案件由于取證難，多需要各相關(guān)政府部門配合;水污染案件的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)又不確定，在啟動訴訟時(shí)訴訟標(biāo)的計(jì)算難以找到具體的法律依據(jù)，導(dǎo)致訴訟難。

3)水污染案件一般涉及的范圍和主體廣泛，引起原因復(fù)雜，潛伏期長等特征，導(dǎo)致案件矛盾突出、爭議多、審理難，即使判決下達(dá)以后執(zhí)行也十分困難。

4)從我國目前的法院機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，多數(shù)法院至今仍沒有設(shè)立專門的環(huán)保法庭。水資源保護(hù)案件的審理要求具備較強(qiáng)的專業(yè)性知識，而刑事、民事、行政等審判庭在審理水環(huán)境案件時(shí)，由于涉及較深的專業(yè)知識導(dǎo)致司法保護(hù)力度不夠，環(huán)保案件審理層次不高及不到位。

2 完善我國水資源法律保護(hù)的建議

2.1 建立健全水資源保護(hù)法律體系

1)確立起以可持續(xù)發(fā)展觀為立法的指導(dǎo)思想。徹底杜絕追求片面利益、眼前利益而以犧牲環(huán)境為代價(jià)的立法思想，在厘清理順現(xiàn)有的水資源保護(hù)相關(guān)的法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，剔除不符合現(xiàn)今水資源保護(hù)的法律法規(guī)，并對相關(guān)水資源保護(hù)法律法規(guī)加以修訂完善。

2)盡快對《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》及《環(huán)境保護(hù)法》之間的關(guān)系加以厘清。這四部由全國人大常委會制定的法律作為水資源保護(hù)領(lǐng)域的基本法律，具有很高的權(quán)威性，盡管它們所涉及的側(cè)重點(diǎn)不同，但保護(hù)水資源方面的任務(wù)是共同的。但是，這四部法律的先后制定是基于不同時(shí)期的立法指導(dǎo)思想，從而缺乏總體考慮和全面的平衡協(xié)調(diào)性［12］。因此，要厘清這四部法律之間的關(guān)系，修改它們之間矛盾和沖突的地方，注重它們之間的銜接協(xié)調(diào)性［13］。

3)跨流域的水資源保護(hù)一直就是水資源保護(hù)工作的重點(diǎn)難點(diǎn)，在立法層面上解決水污染和水資源保護(hù)問題，可以對《水法》和《水污染防治法》加以修訂完善，加以專門法律條文細(xì)化對跨流域水資源的保護(hù);也可以制定一部《流域水資源保護(hù)條例》，在《水法》、《水污染防治法》的框架下，針對各流域水資源特點(diǎn)和水污染現(xiàn)狀，建立完善的各水流域資源保護(hù)機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)人與水資源的和諧相處［14］。

4)建立健全完善的水權(quán)交易制度和水資源保護(hù)公眾參與制度。水權(quán)交易制度提法和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐由來已久，但是在我國至今未建立起完善的水權(quán)交易機(jī)制，甚至連水權(quán)的概念界定都還存在很大的爭議。不管怎樣，市場經(jīng)濟(jì)體制在水資源的配置上起著基礎(chǔ)性的作用，為了高效合理的保護(hù)我國水資源，應(yīng)該加快我國水權(quán)交易制度的建立，并制定一套切實(shí)可行的市場交易機(jī)制。水資源的保護(hù)離不開公眾的參與，完善水資源保護(hù)的公眾參與制度，在制度設(shè)計(jì)上可以采取鼓勵(lì)和獎勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮公眾參與制度的監(jiān)督作用，從側(cè)面也起到了公眾對自己水資源權(quán)益的保護(hù)作用。

2.2 切實(shí)加強(qiáng)水資源執(zhí)法保護(hù)工作

1)建立完善的水資源保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，理順各行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，加強(qiáng)統(tǒng)一的水資源保護(hù)管理。在水資源保護(hù)執(zhí)法過程中，國務(wù)院水行政主管部門應(yīng)始終要處于主導(dǎo)和統(tǒng)籌的地位，其他各部門都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法配合水行政主管部門的工作［15］。將現(xiàn)行水資源管理、河道管理、水利工程保護(hù)等部門的行政執(zhí)法工作進(jìn)行有效整合，建立起行政許可制度、行政收費(fèi)制度和行政處罰權(quán)相對集中的水行政執(zhí)法新機(jī)制，把有限的人力、財(cái)力集中整合起來辦理水資源保護(hù)案件［16］。

2)地方政府要從大局出發(fā)，著眼于長遠(yuǎn)利益，克服地方保護(hù)主義的狹隘思想，大力支持水資源保護(hù)行政執(zhí)法工作。地方各級政府要吸取已經(jīng)發(fā)生的水資源污染事件的教訓(xùn)，依照法律規(guī)定和法定程序，對違反水資源保護(hù)法律的人和事進(jìn)行嚴(yán)處，做到依法辦案，推動依法治水管水和保護(hù)水資源［17］。

3)明確各流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)在流域水資源管理體制中的主導(dǎo)地位，流域內(nèi)的各環(huán)境保護(hù)部門、水利部門、農(nóng)漁林政等部門都應(yīng)該是流域水資源保護(hù)管理的協(xié)助部門。在流域水資源管理方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《水法》規(guī)定，以流域管理機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的管理模式，消除地方政府對流域水資源的越權(quán)管理現(xiàn)象，杜絕地方保護(hù)主義對水資源保護(hù)的干涉［18］。

4)加強(qiáng)水資源保護(hù)行政執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)，提高綜合執(zhí)法能力。水資源保護(hù)行政執(zhí)法隊(duì)伍的自身建設(shè)是落實(shí)水資源保護(hù)法律法規(guī)的組織保障，各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水資源保護(hù)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，注重對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平培訓(xùn)，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的可持續(xù)發(fā)展觀念的宣傳和教育，提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法能力，為水資源保護(hù)行政執(zhí)法提供組織保障。

2.3 高度重視水資源司法保護(hù)工作

1)我國目前有十個(gè)海事法院，可以充分發(fā)揮這十個(gè)海事法院在跨流域水資源保護(hù)方面的優(yōu)勢，賦予海事法院對跨流域水資源保護(hù)有專屬管轄權(quán)，加大對跨流域水資源的司法保護(hù)力度，不僅可以解決跨流域水資源司法保護(hù)管轄權(quán)不明的問題，還可以起到防止地方保護(hù)主義對水資源保護(hù)行政執(zhí)法和司法的干預(yù)。于此同時(shí)，海事法院在對水環(huán)境案件的審理上具有較為豐富的經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)的法律知識及技術(shù)能力，有利于跨流域水資源的司法保護(hù)，并能夠有效節(jié)約國家的行政和司法資源。

2)設(shè)立專門的環(huán)保法庭。環(huán)保法庭在西方國家設(shè)立已久，在我國還屬于起步階段。貴陽清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭(2007年11月20日設(shè)立)是我國最早設(shè)立環(huán)保法庭，經(jīng)過幾年來的實(shí)踐，該環(huán)保法庭在對其轄區(qū)的環(huán)境案件審理和執(zhí)行上取得許多成果，不僅加強(qiáng)了對水資源司法保護(hù)的力度，也打破了原來的地方政府對環(huán)境司法的干預(yù)，其成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

3)建立健全環(huán)境公益訴訟制度。美國最早建立了環(huán)境公益訴訟制度(20實(shí)際70年代初)，該制度現(xiàn)今已成為發(fā)達(dá)國家對環(huán)境保護(hù)的重要手段。該制度在我國學(xué)術(shù)界提出也是由來已久(學(xué)術(shù)界呼吁建立環(huán)境公益訴訟制度的學(xué)者和相關(guān)著作很多，本文不再贅述)，但是在實(shí)踐中，該制度一直未被確立，在此呼吁相關(guān)部門對該制度的重視和盡快在我國建立健全該制度。

4)實(shí)行水資源環(huán)境保護(hù)訴訟舉證責(zé)任倒置。我國的訴訟制度舉證責(zé)任一般為“誰主張、誰舉證”的原則，在水糾紛案件尤其是水環(huán)境污染案件和水污染公益訴訟案件中，現(xiàn)行的舉證責(zé)任導(dǎo)致原告舉證責(zé)任過重，舉證責(zé)任分配失衡對原告不利的現(xiàn)狀。因此，在水環(huán)境污染和水污染公益訴訟案件中，應(yīng)該實(shí)行舉證責(zé)任倒置，把舉證責(zé)任適當(dāng)向被告加重，以加強(qiáng)對原告利益的維護(hù)和水資源的保護(hù)。

3 結(jié)語

我國是世界上公認(rèn)的水資源最為貧乏的國家之一，而目前我國在利用和保護(hù)水資源的過程中還存在著諸多的問題。主要原因在于我國對水資源法律保護(hù)的立法缺失、執(zhí)法存在缺陷以及司法救濟(jì)力度不夠。強(qiáng)化對我國水資源的法律保護(hù)勢在必行，在這一過程中，完善立法、構(gòu)建科學(xué)執(zhí)法管理體系、提高公眾環(huán)保意識、拓寬水資源保護(hù)路徑、加強(qiáng)對水資源的執(zhí)法、司法保護(hù)等都起到舉足輕重的作用。相信在完善的法律體系和科學(xué)的管理體制的保障基礎(chǔ)上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、公眾環(huán)保意識的提高以及水資源相關(guān)制度的逐步完善，珍惜、保護(hù)、合理利用和科學(xué)管理水資源，必能確保水資源的可持續(xù)利用。

［1］［5］呂忠梅.環(huán)境法學(xué)［M］.北京.法律出版社.2008:301.

［2］http://baike.baidu.com/view/16491.htm［EB/OL］.2011 － 12－26.

［3］李強(qiáng).中國水問題［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社.2005:2.

［4］竇玉珍，馬燕.環(huán)境法學(xué)［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社.2005:331.

［6］［12］呂忠梅.長江流域水資源保護(hù)立法研究［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社.2006:68.

［7］［11］程功舜.我國水資源保護(hù)的法律制度及其完善［J］.河南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版).2010(4):91－94.

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［14］潘泊，汪潔.從流域水資源保護(hù)看《水污染防治法》修訂［J］.人民長江.2008(23):29－31.

［15］李先波，陳勇.我國現(xiàn)代水權(quán)制度建立的立法障礙與完善建議［J］.中國軟科學(xué).2003(11):13 －17.

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Study on Current Situation of Water Resources Legal Protection and its Countermeasure

TIAN Fei
(Law school of Yunnan university，Kunming 650091，YunNan，China)

Water resources is one of the most important natural resources for human survival and development.Currently，the water resources protection work has made some achievements in China，but there still exist some problems needed to resolve.This article will discuss the legislation，the law enforcement and protection and the judicial protection analysis of the current situation of water resources protection，thus to find out the problems and to give suggestions of improving it from the legislation，enforcement，judicial aspects.

Water Resources;Legal protection situation and Improvement suggestions

TV211

A

1004－1184(2012)04－0008－04

2012－05－25

田飛( 1986 － ) ，男，四川安岳人，研究生，主攻方向: 環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)。