論我國環(huán)境法治中的污染者付費原則：以紫金礦業(yè)水污染事件為視角

王 利

（河南大學 環(huán)境與民商法研究所，河南 開封475001）

2010年7月3日和7月16日，紫金礦業(yè)所屬的金銅礦濕法廠先后2次發(fā)生含銅酸性溶液滲漏，造成汀江重大水污染事故。根據(jù)國家相關法律規(guī)定，福建省環(huán)境保護廳2010年9月30日決定對紫金山金銅礦作出責令采取治理措施，消除污染，直至治理完成及罰款956.313萬元的行政處罰［1］。就環(huán)境法治中的污染者付費原則而言，污染者付費以補償自己行為導致的各種污染損失本來是天經(jīng)地義、不足為怪的，但是現(xiàn)實中一些因素的存在卻使得紫金礦業(yè)水污染處罰這一“普通”事件引得眾多國人關注：這是2008年新修訂的《水污染防治法》實施2年多以來，行政處罰數(shù)額最高的一次環(huán)境執(zhí)法行動；也是新中國成立以來，處罰數(shù)額最高的一次環(huán)境執(zhí)法行動。頗為諷刺的是，紫金礦業(yè)卻在國慶長假后A股市場的第一個交易日開盤后急速拉升至漲停板。本文以紫金礦業(yè)水污染事件為例，結合污染者付費原則內涵及在我國環(huán)境法治中的現(xiàn)狀，對于我國未來污染者付費原則立法的完善進行了簡單分析，以期望對我國的環(huán)境法治有所裨益。

一、污染者付費原則內涵淺析

污染者付費原則也即是污染者負擔原則，依據(jù)該原則，一切向環(huán)境排放污染物的單位和個體經(jīng)營者，應當依照政府的規(guī)定和標準繳納一定的費用，以使其污染行為造成的外部費用內部化，促使污染者采取措施控制污染。在環(huán)境治理領域，學者們紛紛從環(huán)境法規(guī)范、環(huán)境政策、社會倫理規(guī)范及經(jīng)濟理性目的多個層次論證污染者付費原則在環(huán)境法領域里存在的必要性和合理性。污染者付費原則最重要的理論根源是經(jīng)濟學上的“外部理論”。該理論認為，在實際經(jīng)濟活動中，生產(chǎn)者或消費者的活動會對其他消費者或生產(chǎn)者產(chǎn)生超越活動主體范圍的利害影響，其中有害影響被稱為外部不經(jīng)濟性，若以費用論之，外部不經(jīng)濟性則稱為外部費用。在環(huán)境污染現(xiàn)象里，污染者為了追逐自身利益將大量的污染物排入環(huán)境中，使環(huán)境質量下降，從而影響到社會其他主體的生活，污染者必須承擔起治理環(huán)境的費用（外部成本內部化），以刺激企業(yè)采取有效措施降低污染，防止進一步污染環(huán)境。

在實踐中，污染者付費原則常被細化成很多創(chuàng)造性的方式而實行，包括用于支付建立和營運廢物處理服務的用戶費、對用完即棄的商品收稅、對企業(yè)和機構收取關于許可超過國家和地方排放標準排放污染物的費用、對某些有害環(huán)境的行為收取許可證費或者對污染預防或減輕它們引起的污染而支付的費用等［2］。如今，污染者付費原則與預防原則是國際環(huán)境法治中最重要、最常被運用于環(huán)境治理的原則及作為具體化環(huán)保措施的標準［3］（P175）。

二、污染者付費原則在環(huán)保立法中的演繹

污染者付費原則在國際環(huán)境保護的立法實踐中得到了不同形式的演繹與發(fā)展，如瑞典在1969年頒布的《環(huán)境保護法》中專用一章規(guī)定了“環(huán)境保護費”制度；歐盟在1973年制訂的《歐共體第一個行動規(guī)劃》就已將該原則作為共同體環(huán)境保護的基本原則，在《單一歐洲法》、《歐洲聯(lián)盟條約》等文件中也相繼規(guī)定了污染者付費原則。同時，在我國的相關環(huán)保立法與政策中污染者付費原則也得到了不同形式的體現(xiàn)，1979年《環(huán)境保護法（試行）》第6條規(guī)定了對于環(huán)境“誰污染，誰治理”的條款，但是條款相對簡單，僅把污染者的責任范圍限于“治理”。1989年《環(huán)境保護法》對于這一條款進行了更正，更加全面地體現(xiàn)了“污染者付費原則”的內涵，該法第28條規(guī)定，排放污染物超過國家或地方規(guī)定的污染物排放標準的企事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標準排污費，并負責治理；第41條規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或個人賠償損失?；?989年《環(huán)境保護法》被公認為我國環(huán)境保護領域中的基本法規(guī)，因而在其他具體環(huán)保立法實踐中，污染者付費的思想也得到了廣泛的貫徹。在空氣污染防治領域，《大氣污染防治法》第14條規(guī)定，國家實行按照向大氣排放污染物的種類和數(shù)量征收排污費的制度，根據(jù)加強大氣污染防治的要求和國家的經(jīng)濟、技術條件合理制定排污費的征收標準；第62條規(guī)定，造成大氣污染危害的單位，有責任排除危害，并對直接遭受損失的單位或者個人賠償損失。在水資源保護與利用領域，《水污染防治法》第24條規(guī)定，直接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個體工商戶，應當按照排放水污染物的種類、數(shù)量和排污費征收標準繳納排污費；第85條規(guī)定，因水污染受到損害的當事人，有權要求排污方排除危害和賠償損失。具體實踐中，《排污費征收使用管理條例》則對直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶付費的依據(jù)、如何付費、付出費用的征收與管理等作出了具體的規(guī)范。在能源開發(fā)領域，《礦產(chǎn)資源法》第32條規(guī)定，開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關環(huán)境保護的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境；開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的，應當負責賠償，并采取必要的補救措施。

除了直接的付費制度之外，其他一些環(huán)境保護制度也體現(xiàn)了污染者付費的思想，如要求污染者的污染治理設施與主體工程同時設計、同時施工、同時使用的三同時制度；對造成環(huán)境嚴重污染的企事業(yè)單位，必須如期完成的限期治理制度；依據(jù)國家有關環(huán)境保護的法律、法規(guī)和標準，對擬建工程項目在建設中和投產(chǎn)后排出的廢氣、廢水、灰渣、噪聲及排水對環(huán)境的影響以及需要采取的措施進行預測和評估，并提出書面報告的環(huán)境影響評價制度等。這些制度使得污染者的負擔范圍得到了擴展，主要涉及到污染者對于污染的預防性費用，如環(huán)境影響評價費用，防止和控制環(huán)境污染（公共的或自備的）設施建設費用，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)和技術投入的費用以及相關的管理費用；治理、補償、恢復和養(yǎng)護費用以及代履行費用等。

還要看到，在我國環(huán)保立法的實踐中，污染者付費的形式涵蓋了民、刑、公法三大傳統(tǒng)法領域。如《水污染防治法》第76條規(guī)定，污染者存在向水體排放劇毒廢液，或者將含有汞、鎘、砷、鉻、鉛、氰化物、黃磷等可溶性劇毒廢渣向水體排放、傾倒或者直接埋入地下等行為的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款；逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔；《大氣污染防治法》第61條規(guī)定，對違反本法規(guī)定，造成大氣污染事故的企事業(yè)單位，由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)所造成的危害后果處直接經(jīng)濟損失50%以下罰款，但最高不超過50萬元；情節(jié)較重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由所在單位或者上級主管機關依法給予行政處分或者紀律處分；造成重大大氣污染事故，導致公私財產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴重后果，構成犯罪的，依法追究刑事責任。顯然，依據(jù)污染者的不同行為，其付費的形式可以涉及到直接的付費、代履行、行政罰款、刑事責任等。

除了相關立法之外，污染者付費原則也體現(xiàn)在我國的環(huán)保政策中，如1981年國務院《關于國民經(jīng)濟調整時期加強環(huán)境保護工作的決定》強調：工廠企業(yè)及其主管部門，必須按照“誰污染，誰治理”的原則，切實負起治理污染的責任。1990年國務院《關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》把污染者負擔原則擴展到自然資源開發(fā)利用領域，提出“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復，誰利用誰補償”原則。1996年國務院《關于環(huán)境保護若干問題的決定》提出，“污染者付費，利用者補償，開發(fā)者保護，破壞者恢復”的環(huán)境保護方針，系統(tǒng)全面地表達了污染者付費原則在我國的發(fā)展。2005年《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》針對我國環(huán)境保護領域中的突出問題，要求大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)實行清潔生產(chǎn)并依法強制審核，在廢物產(chǎn)生環(huán)節(jié)，要強化污染預防和全過程控制，實行生產(chǎn)者責任延伸，合理延長產(chǎn)業(yè)鏈，強化對各類廢物的循環(huán)利用；在消費環(huán)節(jié)，要大力倡導環(huán)境友好的消費方式；充分運用市場機制來推進污染治理，全面實施城市污水、生活垃圾處理收費制度，收費標準要達到保本微利水平，凡收費不到位的地方，當?shù)刎斦獙\營成本給予補助等，使得污染者付費原則得到進一步體現(xiàn)。

三、完善我國環(huán)境立法中污染者付費原則

1.污染者的概念與社會公正理念有待協(xié)調

從我國目前環(huán)保立法層面上對于污染者的定位而言，基本上是僅限于直接性的污染行為者，如2008年新修訂的《水污染防治法》第24條規(guī)定，直接向水體排放污染物的企事業(yè)單位和個體工商戶，應當按照排放水污染物的種類、數(shù)量和排污費征收標準繳納排污費；2003年實施的國務院《排污費征收使用管理暫行條例》第2條規(guī)定，直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶，應當依照本條例的規(guī)定交納排污費。顯然，目前的立法僅僅把污染者的內涵狹義的定位為生產(chǎn)中的直接排污者。但是，現(xiàn)實中污染者的外延卻是相當廣泛的，它應當包括會對環(huán)境造成一定污染的產(chǎn)品直接制造者和提供這種污染型產(chǎn)品生產(chǎn)的原料、能源提供者，以及對此種產(chǎn)品的消費者。不同類型的污染者既然在污染性產(chǎn)品的生產(chǎn)活動中受益，就應對其所造成的污染行為付出相應的費用，如此才能體現(xiàn)法律制度所追求的正義與公平性。就圍繞污染者付費原則構建的基本制度而言，我們不僅要體現(xiàn)污染者與國家之間在分擔環(huán)境費用上的正義性和公平性，還應體現(xiàn)污染者內部不同類型的污染者之間分配污染費用的公平與正義。

因此，現(xiàn)有立法中的污染者概念應該進一步擴展其外延，以追求與社會公正理念的進一步協(xié)調。對于環(huán)境存在污染的產(chǎn)品生產(chǎn)和再生產(chǎn)的四個環(huán)節(jié)即生產(chǎn)、分配、交換、消費中的相關主體，包括污染原料的生產(chǎn)者、污染最終產(chǎn)品的生產(chǎn)者、污染產(chǎn)品的最終消費者都應該為污染行為的存在進行不同程度的付費，這種污染者概念外延的擴展顯然更符合公平的理念。最終，我們所追求的污染者付費原則應該使得環(huán)境污染行為中的一切受益者來為污染行為共同承擔治理環(huán)境的責任，既要對現(xiàn)有污染進行治理，更要求預防污染的發(fā)生，既能達到提高人民的環(huán)境品質的目的，又能體現(xiàn)社會正義與公平。

現(xiàn)實中，污染者概念的擴展也符合我國目前建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的需要。當社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，消費就不僅僅是維系生存發(fā)展的經(jīng)濟活動，它同時還融入了人類的價值追求與選擇，具有社會價值和社會意義。建設“兩型社會”，必然要求形成有利于資源節(jié)約、環(huán)境友好的社會消費氛圍。污染者付費主體范圍進一步擴展的立法完善可以促使環(huán)境污染型商品的相關社會主體認識到這些商品的負面功能，引導社會成員認識到自己的生活消費在維系生存發(fā)展的同時，應該與社會消費的要求、標準以及社會倡導的消費風尚等相一致，從而加強其選擇資源節(jié)約、環(huán)境友好產(chǎn)品的社會責任感，最終促使更多的社會成員選擇符合“兩型社會消費”要求或標準的消費活動。

2.污染者的付費與治污動力有待協(xié)調

“兩高一低”即守法成本高、執(zhí)法成本高，違法成本低的現(xiàn)象的普遍存在已經(jīng)成為提高我國環(huán)保執(zhí)法效率、改善環(huán)保狀況的重要阻礙。其中，守法成本高，是指排污單位守法就必須加大投入，建設環(huán)保設施并維護正常運行，才能做到達標排放。違法成本低的原因通常是由于當排污單位超標排污時，法律法規(guī)賦予環(huán)保部門的權力基本上是加倍征收排污費、行政罰款等，但是總體上收費和罰款的標準都較低，相對于環(huán)境受到的嚴重損害來說，實在是微不足道，因此很難起到警示和遏制污染的作用。一些對于污染者有重要威懾力的制度，如限期治理和停產(chǎn)治理、取締關閉等依法需要提請當?shù)卣鞒鰶Q定，且法律程序繁瑣，由于一些地方政府重經(jīng)濟輕環(huán)保，上述制度的執(zhí)行常存在著滯后或不了了之的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象對強化環(huán)境執(zhí)法、有效遏制污染、鼓勵企業(yè)開展污染治理、保障人民群眾的身體健康、促進人與自然和諧發(fā)展等帶來很大的阻礙，也必將制約環(huán)保目標的實現(xiàn)。

僅僅依靠自由市場單純地調節(jié)社會經(jīng)濟領域并不能保障實現(xiàn)經(jīng)濟正義，因為它“并不能消除歧視”、還需要政府“通過為理想的社會行為建立好的激勵機制來改善現(xiàn)有市場”［4］。因而，污染者付費原則的設定“在經(jīng)濟觀點上一開始不只是費用負擔的分配問題，而且是為了達到一定經(jīng)濟上誘因的作用。此種作用對污染者在一定程度上有預防的效力，同時亦在一定程度上對一定污染之制造者有產(chǎn)生嚇阻之作用?！保?］（P181）“兩高一低”現(xiàn)象的普遍存在說明我國環(huán)保立法實踐中污染者付費標準的設定與其治污動力之間顯然需要進一步的協(xié)調。針對守法成本高，違法成本低的問題，2008年修訂后的《水污染防治法》重點加大了水污染行為的違法成本，增強了對違法行為的震懾力，其第83條第二款規(guī)定：“對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的30%計算罰款?！倍谛抻喼?，該條款僅僅規(guī)定，對造成重大經(jīng)濟損失的，按照直接損失的30%計算罰款，但是最高不得超過100萬元。盡管提高行政處罰數(shù)額僅僅是提高違法成本的一個方面，但嚴格執(zhí)行高額的行政處罰既能有效地震懾違法者以及潛在的違法者，也能極大地提高公眾對于環(huán)境法律和環(huán)保部門的信心［5］。例如，紫金礦業(yè)的污染行為造成的損失當然不止僅僅官方認定的直接經(jīng)濟損失，污染事故幾乎毀了整個沿江一線的漁業(yè)生產(chǎn)，當?shù)貪O業(yè)養(yǎng)殖行業(yè)很可能走入末路，大量漁民需要轉型轉產(chǎn)，成本高昂；人民群眾的生命財產(chǎn)遭受到了重大損失；當?shù)孛癖婇L期不敢飲用自來水，各種潛在的健康隱患更是不可估量，同時也給汀江流域生態(tài)環(huán)境造成了重大破壞，這部分賠償如何界定，以何標準進行補償與賠償，從現(xiàn)有法律上似乎難以找到明確答案?？紤]到以上因素，顯然紫金礦業(yè)的“付費”與其污染行為所造成的重大損失相比太不相稱。

公正的制度能夠提供一種激勵機制，使人們積極參與自身生活的改善，最終帶動整個社會經(jīng)濟的發(fā)展或進步［6］?，F(xiàn)實中，污染企業(yè)往往僅賠償賬面上的經(jīng)濟損失，而對于生態(tài)環(huán)境損失的賠償常常不了了之，最終都由國家、受害的群眾乃至全社會承擔。顯然，每次重大污染事故所產(chǎn)生的環(huán)境損失都由社會來買單不但不公平，而且是不可持續(xù)的。為了有效遏制重大環(huán)境污染事故，除一般性賠償與罰款、限期治理等措施之外，我國未來的環(huán)保立法領域有必要對污染事故的肇事企業(yè)依法引入懲罰性賠償制度。實行懲罰性賠償，除了能讓企業(yè)對造成的損失進行彌補之外，還能夠對企業(yè)形成更大的震懾力，達到警醒的目的。國外很多重大的污染環(huán)境的案件，懲罰性賠償制度得到了經(jīng)常性地運用，如?？松凸驹?989年?？松ね郀柎魉固栍洼喰孤┦鹿手?，被認定負有不可推卸的責任，最終被判罰67.5億美元；2010年5月5日，美國墨西哥灣原油泄漏事件發(fā)生后，英國石油公司BP同意設立200億美元基金，以賠償因墨西哥灣漏油事件而生計受損的民眾［7］。由環(huán)境保護部等組成的聯(lián)合調查組公布的事故原因表明，紫金礦業(yè)不但在環(huán)境管理方面存在很大漏洞，而且存在違法行為。紫金礦業(yè)在2009年實現(xiàn)凈利潤約35.41億元，2010年上半年實現(xiàn)凈利潤27.07億元，相對生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響的紫金礦業(yè)，領到的不過是一張千萬元罰單，其得到的更多是告誡意味，而遠非嚴厲懲罰［8］。鑒于污染事故一旦發(fā)生往往損失重大，后果嚴重，為了促進污染者的付費與治污動力之間的有效協(xié)調，我國現(xiàn)有立法中污染者的付費標準顯然需要進一步的完善，有必要在環(huán)境污染損失賠償案件中引入懲罰性賠償，以達到補償當?shù)厣鷳B(tài)損失、懲戒肇事企業(yè)的目的。

3.污染者費用的征收與企業(yè)負擔有待協(xié)調

企業(yè)是市場經(jīng)濟活動的主要參與者、社會生產(chǎn)和流通的直接承擔者、社會經(jīng)濟技術進步的主要力量。一國企業(yè)的發(fā)展狀況不僅決定著市場經(jīng)濟的發(fā)展狀況，而且決定著其社會經(jīng)濟活動的生機和活力。目前我國中小企業(yè)有4000萬家，占企業(yè)總數(shù)的99%，貢獻了中國60%的GDP、50%的稅收和80%的城鎮(zhèn)就業(yè)；同時，中國的中小企業(yè)也背負著沉重的負擔，向中小企業(yè)征收的行政事業(yè)性收費的部門有18個，按收費項目分有69個大類，子項目上千；一項由相關部門召集的企業(yè)非稅負擔情況的抽樣調查顯示，所列16個部門中，對企業(yè)造成負擔排在前3位的，依次為環(huán)保部門、行業(yè)協(xié)會、質監(jiān)部門［9］。

以環(huán)保為己任的環(huán)保部門卻成為企業(yè)最大負擔來源的現(xiàn)實確實值得我們反思，而如果這種最大負擔的形成是基于企業(yè)承擔環(huán)保責任所繳納的合法費用，我們則需要考慮現(xiàn)有立法中污染者付費原則實施中費用收取的合理性問題。以企業(yè)普遍承擔的環(huán)評費為例，在現(xiàn)有的法律規(guī)定下，環(huán)評費用的高低與企業(yè)的大小、所在行業(yè)、規(guī)模、項目的固定資產(chǎn)投資、當?shù)丨h(huán)保部門的關注程度、項目環(huán)境方面的風險程度以及不同環(huán)評單位的報價等都有關系。一般規(guī)模較小、項目簡單的企業(yè)環(huán)評費大致是2萬～3萬元，但是根據(jù)環(huán)保部門的建設項目分類管理名錄文件，廢電子電器產(chǎn)品等行業(yè)必須作環(huán)境影響評價書，而其費用常常則需要10萬元以上，這樣的標準對于小企業(yè)來說顯然是一個沉重的負擔。高收費必將抑制中小企業(yè)的發(fā)展，我們強調企業(yè)的環(huán)保責任，還要考慮企業(yè)環(huán)保責任設置的合理性問題。由于企業(yè)的本質是追求利潤最大化，商人的活動亦以營利為核心［10］。因而，在企業(yè)環(huán)保責任制度設計中，要結合各地的經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)保狀況進行考慮，把企業(yè)環(huán)保責任承擔的程度與企業(yè)對資源能源的浪費程度、物料的循環(huán)利用率、對環(huán)境的污染影響，特別是與企業(yè)自身的生存發(fā)展狀況等因素密切結合，讓企業(yè)在追求經(jīng)濟利益最大化的同時產(chǎn)生內在驅動力去重視環(huán)境效益，積極投入資金實施有效的環(huán)境治理，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展與良好生態(tài)環(huán)境協(xié)調并進的局面。目前，除合理設置企業(yè)正常的環(huán)保負擔之外，我們還需要考慮消除那些以環(huán)保名義進行的亂攤派、亂收費、亂罰款、亂檢查、亂培訓、亂評比等名目繁雜、非法的收費項目，堅決杜絕那些“污染越嚴重的地方環(huán)保部門越富有”的怪現(xiàn)象，以維護企業(yè)合法權益，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境。

一個國家經(jīng)濟的發(fā)展必須藏富于民，國家有了一定經(jīng)濟實力，才能穩(wěn)定、富強，基于此，必須大力鼓勵中小企業(yè)發(fā)展壯大，必須為中小企業(yè)減負。對于污染者付費原則而言，企業(yè)的環(huán)保責任不僅僅在于付費，還要注重責任設置下的和諧。因而，我們顯然需要考慮更好地完善現(xiàn)有的污染者付費制度，把企業(yè)做好環(huán)保的費用降下來，而把企業(yè)破壞環(huán)境的成本升上去，最終以實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展和環(huán)保責任之間的平衡。

四、結 語

一個質量良好的社會制度對于保障一個可持續(xù)并且又公平的和諧社會的建設是必不可少的。如果制度質量良好且保證運行良好，就會吸引、促進社會中人們之間實現(xiàn)信任合作，從而形成加快社會發(fā)展、實現(xiàn)社會公正所需要的社會合力［11］。就目前我國污染者付費原則下構建的制度而言，只有實現(xiàn)污染者概念與社會公正理念、污染者的付費與治污動力、污染者費用的征收與企業(yè)負擔等之間的有效協(xié)調，才能真正體現(xiàn)社會公正理念，在實踐中取得人們倫理規(guī)范和道德價值上的認同感，最終形成可持續(xù)發(fā)展所需要的社會合力。

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